Uitspraak
202000293/1/R3.
Datum uitspraak: 2 februari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], en anderen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 december 2019 in zaak nr. 19/778 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2017 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan ForFarmers Nederland B.V. voor het realiseren van vier graansilo’s bij de loskade aan de Sluisstraat 24 te Delden.
Bij besluit van 14 maart 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] en anderen niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 4 december 2019 in zaak nr. 19/778 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
[appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 december 2021, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] en anderen zijn omwonenden van de veevoederfabriek ForFarmers. Zij hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning, omdat zij onder meer vrezen voor teveel geluid-, stank- en stofoverlast.
2. Het college heeft het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift pas na afloop van de bezwaartermijn is ingediend. Het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning is bekendgemaakt op 21 juli 2017 door toezending van de omgevingsvergunning aan de aanvrager. Het daartegen gerichte bezwaarschrift dateert van 13 februari 2019 en is dus niet ingediend binnen een termijn van zes weken na de bekendmaking. Volgens het college kan deze termijnoverschrijding aan [appellant] en anderen worden toegerekend, omdat van de omgevingsvergunning kennis is gegeven door publicatie op 18 juli 2017 op de provinciale website. Volgens het college hebben [appellant] en anderen zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zij mochten verwachten dat tevens op andere wijze kennis zou worden gegeven van de omgevingsvergunning. Het college heeft het bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard zonder [appellant] en anderen vooraf te horen.
3. De rechtbank heeft het hiertegen door [appellant] en anderen ingediende beroep ongegrond verklaard. Het college mocht volgens de rechtbank volstaan met een publicatie op de provinciale website. Het ontbreken van een andere publicatie (op papier) betekent daarom volgens de rechtbank niet dat het [appellant] en anderen niet kan worden tegengeworpen dat zij pas na afloop van de bezwaartermijn bezwaar hebben gemaakt.
Verschoonbare termijnoverschrijding?
4. [appellant] en anderen zijn het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat op een juiste wijze kennis is gegeven van de verlening van de omgevingsvergunning.
4.1. Het college heeft van de verleende omgevingsvergunning, ter uitvoering van artikel 3.9, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kennisgegeven op de provinciale website. Ter zitting heeft het college verklaard dat het niet zeker weet of de kennisgeving ook is gepubliceerd op de website http://www.officielebekendmakingen.nl/. Het is mogelijk dat dit door een technische fout niet is gebeurd. Het college heeft verklaard dat dit niet meer te achterhalen is.
4.2. Artikel 6:7 van Pro de Awb luidt: "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
Artikel 6:11 luidt Pro:
"Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
Artikel 2:14, tweede lid, van de Awb luidt:
"Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch."
Artikel 3.8 van de Wel algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidde ten tijde van belang:
"Het bevoegd gezag geeft bij de toepassing van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht tevens onverwijld kennis van de aanvraag om een omgevingsvergunning in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Het vermeldt daarbij de in artikel 3.1, tweede lid, bedoelde datum waarop de aanvraag is ontvangen."
Artikel 3.9, eerste lid, luidt:
"Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Tegelijkertijd met of zo spoedig mogelijk na de bekendmaking:
a. doet het mededeling van die beschikking op de wijze waarop het overeenkomstig artikel 3.8 kennis heeft gegeven van de aanvraag, […]."
4.3. Artikel 1 van Pro de Verordening elektronische kennisgeving provincie Overijssel 2017 (hierna: de Verordening) luidt: "1. Het is mogelijk berichten van het provinciebestuur die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, uitsluitend elektronisch te verzenden, tenzij een wettelijk voorschrift zich daartegen verzet. De verzending geschiedt door plaatsing op de website https://www.officielebekendmakingen.nl.
2. Onder berichten worden in elk geval verstaan kennisgevingen van ontwerpbesluiten, besluiten, aanvragen en meldingen."
4.4. De Afdeling stelt voorop dat onder berichten als bedoeld in artikel 2:14, tweede lid, van de Awb ook mededelingen als bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo moeten worden begrepen. Deze mededelingen zijn, anders dan de bekendmaking van een besluit op een aanvraag om omgevingsvergunning aan de aanvrager zelf, berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht. Artikel 2:14, tweede lid, van de Awb geeft een nadere invulling aan de in de artikelen 3.8 en 3.9, eerste lid, van de Wabo geboden mogelijkheid om de kennisgevingen en mededelingen op een andere geschikte wijze te doen.
Een mededeling als bedoeld in artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo is een kennisgeving van een besluit dat tot één of meer belanghebbenden is gericht als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Verordening.
Op de mededeling van de verlening van de in geding zijnde omgevingsvergunningen overeenkomstig artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo zijn artikel 2:14, tweede lid, van de Awb en artikel 1 van Pro de Verordening van toepassing.
4.5. De strekking van artikel 2:14, tweede lid, van de Awb is om te waarborgen dat verzending van berichten niet uitsluitend elektronisch plaatsvindt, maar ook in bijvoorbeeld een (papieren) dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad. Dat is op grond van deze bepaling slechts anders indien bij wettelijk voorschrift is bepaald dat met een elektronische verzending kan worden volstaan. Naar het oordeel van de Afdeling betekent dit dat een wettelijke bepaling die enkel de mogelijkheid biedt om zekere berichten elektronisch te verzenden op zichzelf onvoldoende is om met een elektronische verzending te kunnen volstaan. Het moet gaan om een wettelijke bepaling waaruit volgt dat deze berichten bij uitsluiting elektronisch worden verzonden. Zie de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3628.
Artikel 1 van Pro de Verordening voldoet hier niet aan. In dit artikellid is niet méér bepaald dan dat het provinciebestuur, in dit geval het college, ervoor kan kiezen om voor het doen van een kennisgeving gebruik te maken van de website https://www.officielebekendmakingen.nl. Elektronische publicatie is dus niet dwingend en bij uitsluiting voorgeschreven. Uit deze bepaling vloeit dan ook niet voort dat publicatie op een andere wijze met inachtneming van artikel 2:14, tweede lid, van de Awb achterwege kan blijven. Indien het provinciebestuur in zekere gevallen met elektronische publicatie wil kunnen volstaan, dient dat bij verordening te worden bepaald.
4.6. Op grond van het voorgaande komt de Afdeling tot de conclusie dat het college, door te volstaan met een elektronische verzending van de kennisgeving, niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 3.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2:14, tweede lid, van de Awb. Ook staat niet vast of de kennisgeving is gepubliceerd op de website http://www.officielebekendmakingen.nl/, terwijl artikel 1 van Pro de Verordening dit wel vereist. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.7. Het voorgaande betekent niet zonder meer dat het [appellant] en anderen niet kan worden tegengeworpen dat zij niet tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen de in geding zijnde omgevingsvergunning. Het college heeft verklaard dat op 3 juli 2018 in ieder geval één van de vergunde graansilo’s was gebouwd. Dit is niet weersproken. De Afdeling is van oordeel dat van [appellant] en anderen had mogen worden verwacht dat zij de nodige inspanningen zouden verrichten naar aanleiding van de bouwwerkzaamheden om zich nader over de vergunningverlening te laten informeren, indien zij daar mogelijk tegenop wensten te komen. Zij hebben echter nog tot 13 februari 2019 gewacht met het indienen van een bezwaarschrift. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] en anderen te lang hebben gewacht om hun bezwaren kenbaar te maken, nadat zij door de bouw(werkzaamheden) zijn geconfronteerd met de graansilo’s.
Beroep op Verdrag van Aarhus
5. [appellant] en anderen betogen dat het besluit van 21 juli 2017 aanzienlijke gevolgen heeft voor het milieu, waardoor het had moeten worden voorbereid met de inspraakprocedure in afdeling 3.4 van de Awb. Omdat dit niet is gebeurd, maar de reguliere procedure is doorlopen, betogen [appellant] en anderen dat het besluit is genomen in strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (hierna: het Verdrag). Hierbij wijzen [appellant] en anderen erop dat de aanvraag had moeten worden onderworpen aan de in artikel 6, tweede tot en met elfde lid, van het Verdrag voorgeschreven inspraakprocedure. Ook wijzen zij op artikel 9 van Pro het Verdrag waaraan zij het recht ontlenen op toegang tot de rechter. [appellant] en anderen betogen dat bij schending van het Verdrag, omdat ten onrechte geen inspraak is geboden, niet aan hen kan worden tegengeworpen dat zij te laat bezwaar hebben gemaakt. De rechtbank heeft dit volgens hen niet onderkend.
5.1. In het primaire besluit van 21 juli 2017 is toegelicht waarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in afdeling 3.4 van de Awb niet hoefde te worden doorlopen en kon worden volstaan met het volgen van de reguliere procedure. Als eerste reden is genoemd dat de activiteit valt binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan "Delden Zuid 2015" gegeven afwijkingsbevoegdheid en voldoet aan de voorwaarden voor toepassing daarvan. Als tweede reden is aangegeven dat de aanvraag betrekking heeft op een verandering van de inrichting of de werking daarvan die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting geldt tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend.
5.2. Indien het voorgaande juist is, ziet artikel 6 van Pro het Verdrag niet op de aan For Farmers verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van vier graansilo’s. Het college stelt echter dat aan de beoordeling hiervan niet kan worden toegekomen, omdat [appellant] en anderen geen bezwaar hebben gemaakt binnen de termijn die daarvoor open stond en de termijnoverschrijding naar nationaal recht niet verschoonbaar is. [appellant] en anderen hadden volgens het college tijdig bezwaar moeten maken om aan te voeren dat afdeling 3.4 van de Awb ten onrechte niet is doorlopen.
5.3. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat het in Unierechtelijke zaken toepasselijke procesrecht bij gebreke van Unierechtelijke voorschriften ter zake beheerst wordt door de beginselen van gelijkwaardigheid, doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming. Deze beginselen houden in dat de desbetreffende nationale procedureregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van rechten die justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel) en dat zij de uitoefening van de door Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten van het Hof van Justitie van 16 december 1976, Rewe, ECLI:EU:C:1976:188, punt 5; 16 december 1976, Comet, ECLI:EU:C:1976:191, punt 13; 14 december 1995, Peterbroeck, ECLI:EU:C:1995:437, punt 12; 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., ECLI:EU:C:2007:318, punt 28).
5.4. De in artikel 6:7 van Pro de Awb neergelegde eis dat bezwaar moet worden gemaakt binnen een termijn van zes weken, geldt voor ieder bezwaar dat tegen een besluit waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, ongeacht of appellant zich in zijn bezwaar beroept op het Unierecht of niet. Ditzelfde geldt voor het bepaalde in artikel 6:11 van Pro de Awb dat ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Artikelen 6:7 en 6:11 voldoen daarom aan het gelijkwaardigheidsbeginsel. Verder maken deze procesregels het niet onmogelijk of uiterst moeilijk om de door het Unierecht verleende rechten uit te oefenen, omdat een termijn van zes weken is gegeven om bezwaar te maken, waarbij rekening is gehouden met de regeling voor verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6:7, gelezen in samenhang met artikel 6:11 van Pro de Awb, buiten toepassing moet blijven vanwege strijd met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
Het voorgaande betekent dat het college terecht stelt dat [appellant] en anderen tijdig bezwaar hadden moeten maken om aan te voeren dat afdeling 3.4 van de Awb ten onrechte niet is doorlopen.
5.5. Er bestaat, gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335 (Cilfit), punten 13 en 14 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, aangezien de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie.
Conclusie
6. De conclusie is dat de rechtbank, zij het op onjuiste gronden, terecht heeft overwogen dat de overschrijding door [appellant] en anderen van de termijn waarbinnen bezwaar kon worden gemaakt tegen de omgevingsvergunning van 21 juli 2017, hen kan worden toegerekend en daarom niet verschoonbaar is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de bezwaren van [appellant] en anderen tegen die omgevingsvergunningen wegens overschrijding van de bezwaartermijn terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
De betogen van [appellant] en anderen slagen niet.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Proceskosten
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
w.g. Slump
lid van de enkelvoudige kamer.
w.g. Priem
griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2022
646