Uitspraak
202200272/1/A2.
Datum uitspraak: 30 november 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 december 2021 in zaak nr. 21/1172 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij twee afzonderlijke besluiten van 23 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag over toeslagjaar 2020 voor [appellant A] op € 125,00 en voor [appellant B] op € 0,00 gesteld en de te veel uitbetaalde voorschotten ten bedrage van respectievelijk € 962,00 en € 1.145,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 12 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 februari 2021 vernietigd, de door [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 23 november 2020 gemaakte bezwaren gegrond verklaard, deze besluiten herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het door haar vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een nader stuk ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 november 2022, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden] zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vaststelling en de terugvordering van voorschotten zorgtoeslag voor het toeslagjaar 2020, in verband met toeslagpartnerschap dat is ontstaan tijdens het jaar 2020. Gelet op artikel 3, derde lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) zoals die bepaling in 2020 luidde, wordt degene die ingevolge het tweede lid van datzelfde artikel als partner wordt aangemerkt, ook voor de andere perioden van het berekeningsjaar als partner aangemerkt, voor zover die persoon in die perioden op hetzelfde adres als de aanvrager was ingeschreven in de basisregistratie personen. Deze bepaling is op 1 januari 2021 gewijzigd. Ingevolge het nieuwe artikel 3, derde lid, van de Awir wordt een belanghebbende in dezelfde situatie als hiervoor beschreven alleen in de perioden vanaf de dag waarop het toeslagpartnerschap op grond van het tweede lid van artikel 3 van de Awir is ontstaan ook als partner aangemerkt. Deze en andere voor deze zaak relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Bij twee afzonderlijke besluiten van 27 december 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bepaald dat de voorschotten zorgtoeslag voor 2020 voor [appellant A] € 1.187,00 en voor [appellant B] € 1.250,00 bedragen.
3. Op 15 oktober 2020 is de zoon van [appellant A] en [appellant B] geboren.
4. Bij twee afzonderlijke brieven van 20 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven dat de toeslagen voor [appellant A] en [appellant B] opnieuw zijn berekend en dat dit betekent dat zij respectievelijk € 962,00 en € 1.145,00 moeten terugbetalen. De dienst heeft hierbij toegelicht dat [appellant A] en [appellant B] beschikkingen hebben gekregen over de herberekeningen van hun toeslagen met beschikkingsnummers die overeenkomen met de nummers die in de brieven van 20 november 2020 zijn vermeld. Bij de besluiten van 23 november 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten voor 2020 voor [appellant A] en [appellant B] opnieuw berekend en bepaald dat deze respectievelijk € 125,00 en € 0,00 bedragen. De dienst heeft hierbij toegelicht dat de samenstelling van de huishouding of woonsituatie is gewijzigd en heeft [appellant A] en [appellant B] per 1 januari 2020 als toeslagpartners aangemerkt. Hij heeft de zorgtoeslag berekend op basis van hun gezamenlijk toetsingsinkomen, met als gevolg dat zij recht hebben op minder zorgtoeslag dan daarvoor.
5. [appellant A] en [appellant B] hebben bezwaar gemaakt tegen de besluiten van 23 november 2020, onder verwijzing naar de brieven van 20 november 2020 en de daarop genoemde beschikkingsnummers. Zij hebben aangevoerd dat het gevolg van deze besluiten - dat zij samen € 2.107,00 moeten terugbetalen naar aanleiding van de geboorte van hun kind - problemen oplevert. De regel waarop deze besluiten zijn gebaseerd is niet goed bekend; het ziekenhuis, de gemeente Leeuwarden, de gemeente Groningen, noch de Belastingdienst heeft [appellant A] en [appellant B] erop gewezen dat de geboorte van hun kind ertoe leidt dat zij voor het hele jaar als toeslagpartners worden aangemerkt. Volgens [appellant A] en [appellant B] vindt de Belastingdienst/Toeslagen en ook de politiek dit een slechte regel en komt die daarom op 1 januari 2021 te vervallen. Verder hebben [appellant A] en [appellant B] aangevoerd dat hun gezamenlijke inkomen niet is veranderd ten opzichte van het inkomen dat zij hadden voor de geboorte van hun kind. De kosten zijn na de geboorte daarentegen wel toegenomen, waardoor zij de toeslagen juist harder nodig hebben dan daarvoor.
6. Bij het besluit van 12 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de bezwaren van [appellant A] en [appellant B] tegen de besluiten van 23 november 2020 ongegrond verklaard. De dienst heeft [appellant A] en [appellant B] vanaf de geboorte van hun kind als toeslagpartners aangemerkt op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awir. Omdat [appellant A] en [appellant B] heel 2020 op hetzelfde adres stonden ingeschreven, worden zij gelet op artikel 3, derde lid, van de Awir, met terugwerkende kracht voor heel 2020 als toeslagpartners aangemerkt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft verder vermeld dat de nieuwe bepaling, die per 1 januari 2021 van kracht is en op grond waarvan toeslagpartners alleen voor daarop volgende perioden van het toeslagjaar als zodanig worden aangemerkt, niet met terugwerkende kracht kan worden toegepast bij de vaststelling van de voorschotten zorgtoeslag voor [appellant A] en [appellant B] over 2020.
[appellant A] en [appellant B] hebben tegen het besluit van 12 februari 2021 beroep ingesteld bij de rechtbank.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank heeft overwogen dat artikel 3, derde lid, van de Awir op 1 januari 2021 is gewijzigd bij de Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen van 16 december 2020, Stb. 2020, 543, en dat hierbij geen overgangsrecht is opgenomen. Volgens de rechtbank volgt hieruit dat artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals die bepaling met ingang van 1 januari 2021 luidt, geldt voor alle gevallen waarin de definitieve berekening van de toeslag nog niet onherroepelijk vaststaat. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen daarom ten onrechte de nieuwe bepaling niet heeft toegepast in zijn besluit van 12 februari 2021.
Hoger beroep
8. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals deze bepaling met ingang van 1 januari 2021 luidt, had moeten toepassen in zijn besluit van 12 februari 2021. De Belastingdienst/Toeslagen wijst op rechtspraak van de Afdeling waarin zij heeft overwogen dat toeslagzaken moeten worden beoordeeld op grond van de wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het toeslagjaar. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen heeft de rechtbank, door te overwegen dat de wetswijziging ziet op alle gevallen waarin de definitieve berekening van de toeslag nog niet onherroepelijk vaststaat, feitelijk terugwerkende kracht aan de wetswijziging verleend, waar de wetgever dat niet heeft beoogd.
9. De Belastingdienst/Toeslagen heeft verder, bij brief van 3 november 2022, te kennen gegeven dat hij de terugvordering ten aanzien van [appellant B] zal matigen van € 1.145,00 naar € 0,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft toegelicht dat hem uit een brief van [appellant A] en [appellant B] van 26 oktober 2022 is gebleken dat hij ook na de uitspraak van de rechtbank is doorgegaan met het invorderen van de aan [appellant B] uitbetaalde voorschotten. Uit de stukken die [appellant A] en [appellant B] hebben toegestuurd blijkt niet alleen van aanhoudende invordering, maar hieruit blijkt ook dat [appellant A] en [appellant B] uitermate veel moeite hebben moeten doen om deze fout van de dienst te laten herstellen. De klacht die [appellant B] in juli 2022 over het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen heeft ingediend is gegrond verklaard, waarbij is toegezegd dat er uitstel van betaling zal worden verleend, maar de dienst is desondanks door een fout toch weer overgegaan tot invordering. De Belastingdienst/Toeslagen ziet in deze volgens hem bijzondere omstandigheden aanleiding de terugvordering ten aanzien van [appellant B] te matigen. De dienst heeft ook te kennen gegeven dat de terugvordering ten aanzien van [appellant A] van € 952,00 geheel in stand blijft.
Beoordeling
Omvang van het geding
10. De Afdeling stelt vast dat de besluiten van 23 november 2020 zowel zien op de vaststellingen van de voorschotten zorgtoeslag over 2020 voor [appellant A] en [appellant B] als ook op de terugvorderingen van de te veel betaalde voorschotten en dat [appellant A] en [appellant B] in bezwaar en beroep tegen deze beide onderdelen zijn opgekomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals deze luidde in 2020, heeft toegepast bij het besluit van 12 februari 2021. De Afdeling begrijpt hieruit dat volgens de rechtbank zowel de vaststellingen van de voorschotten, als ook de terugvorderingen die hierop gebaseerd zijn, onrechtmatig zijn. De Afdeling zal hieronder over beide onderdelen afzonderlijk een oordeel geven.
Vaststelling
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536), moeten toeslagzaken, behoudens het geval waarin in andersluidend overgangsrecht is voorzien, steeds worden beoordeeld op grond van de wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het toeslagjaar. Een ander oordeel kan ertoe leiden dat een belanghebbende tijdens het ontvangen van de toeslag aan de daarvoor geldende voorwaarden voldoet en zich na wijziging van de wet- en regelgeving geconfronteerd ziet met voorwaarden waarmee hij geen rekening kon houden, maar die wel leiden tot verlies van de aanspraak op de toeslag. Alhoewel het toepassen van de wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het toeslagjaar in het geval van [appellant A] en [appellant B] voor hen nadeliger zou zijn dan het toepassen van de wet- en regelgeving zoals die gold ten tijde van het besluit op bezwaar, ziet de Afdeling, gelet op het de systematiek van de Awir, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Dat betekent dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals die bepaling vanaf 1 januari 2021 luidt, geldt voor alle gevallen waarin de definitieve berekening van de toeslag nog niet onherroepelijk vaststaat. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij de vaststelling van de voorschotten zorgtoeslag over 2020 voor [appellant A] en [appellant B] terecht de bepaling zoals die in 2020 luidde toegepast.
Het betoog slaagt in zoverre.
Terugvordering
12. Zoals hierboven onder 10 is weergegeven, heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven dat hij de terugvordering van [appellant B] zal matigen naar € 0,00. Hiermee zal hij volledig aan het bezwaar tegemoetgekomen voor zover dat zich richt tegen de terugvordering van de te veel uitbetaalde voorschotten aan [appellant B]. Daarom behoeft de terugvordering ten aanzien van [appellant B] hier geen verdere bespreking.
13. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ook te kennen gegeven dat hij niet afziet van volledige terugvordering van de te veel uitbetaalde voorschotten aan [appellant A]. Voor zover de Belastingdienst/Toeslagen hiermee betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij de te veel betaalde voorschotten terecht van [appellant A] heeft teruggevorderd, slaagt dit betoog niet. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
13.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3536), is in artikel 26 van de Awir weliswaar een betalingsverplichting van de belanghebbende neergelegd, maar is in deze bepaling niet imperatief voorgeschreven dat de Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag van de belanghebbende moet terugvorderen. De bepaling biedt de Belastingdienst/Toeslagen dus discretionaire ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslag aan de orde konden komen. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor een belanghebbende namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
13.2. De terugvordering van de voorschotten bij [appellant A] vloeit voort uit de omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] als gevolg van de geboorte van hun kind op 15 oktober 2020 toeslagpartners werden en dat op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir, zoals die bepaling in 2020 luidde, dit toeslagpartnerschap vervolgens voor heel 2020 gold. [appellant A] heeft in bezwaar aangevoerd dat deze bepaling hem niet bekend was, dat ook de Belastingdienst/Toeslagen en de politiek dit een slechte regel vinden en dat die bepaling daarom op 1 januari 2021 is gewijzigd. Ook heeft hij aangevoerd dat het inkomen van [appellant A] en [appellant B] na de geboorte van hun kind niet is gewijzigd, terwijl de kosten na de geboorte zijn toegenomen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 12 februari 2021 het bezwaar van [appellant A] kennelijk ongegrond verklaard, maar hij heeft hierbij niet toegelicht waarom hij in de door [appellant A] aangevoerde omstandigheden, gelet op artikel 3:4 van de Awb, geen aanleiding ziet om van de terugvordering af te zien dan wel deze te matigen. Dit had hij wel moeten doen.
13.3. Gelet op het voorgaande berust het besluit van 12 februari 2021, voor zover dit gaat over de terugvordering van voorschotten zorgtoeslag van [appellant A], niet op een deugdelijke motivering, zoals artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vereist.
Conclusie
14. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd voor zover de rechtbank de bezwaren tegen de besluiten van 23 november 2020 gegrond heeft verklaard, zij deze besluiten heeft herroepen, zij het besluit van 12 februari 2021, voor zover dit gaat over de vaststelling van de voorschotten zorgtoeslag, heeft vernietigd en zij heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van dat besluit. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
15. De Belastingdienst/Toeslagen moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Judiciële lus
16. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Wat betekent dit voor [appellant A] en [appellant B]?
17. De Belastingdienst/Toeslagen heeft van de Afdeling gelijk gekregen voor zover het betoog van de dienst ging over de vaststelling van de voorschotten. Hij heeft bij de besluiten van 23 november 2020 terecht de wet- en regelgeving toegepast zoals die gold in 2020. De Belastingdienst/Toeslagen moet evenwel nieuwe besluiten nemen over de terugvorderingen, omdat hij in zijn besluit op bezwaar van 12 februari 2020 niet heeft uitgelegd waarom hij de te veel uitbetaalde voorschotten volledig heeft teruggevorderd. Over de terugvordering van [appellant B] heeft de Belastingdienst/Toeslagen toegezegd dat hij deze zal matigen naar € 0,00, wat betekent dat [appellant B] geen voorschotten zorgtoeslag voor 2020 hoeft terug te betalen. Ten aanzien van de terugvordering van [appellant A] moet de dienst de omstandigheden die [appellant A] heeft aangevoerd in overweging nemen en hierop een beslissing nemen, waarbij hij moet motiveren hoe hij tot die beslissing komt. Als [appellant A] en [appellant B] het vervolgens niet eens zijn met het nieuwe besluit van de Belastingdienst/Toeslagen, kunnen zij hiertegen beroep instellen bij de Afdeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 december 2021 in zaak nr. 21/1172 voor zover zij de bezwaren tegen de besluiten van 23 november 2020, [kenmerken], gegrond heeft verklaard, zij deze besluiten heeft herroepen, zij het besluit van 12 februari 2021, [kenmerk], voor zover dit gaat over de vaststellingen van de voorschotten zorgtoeslag, heeft vernietigd en zij heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van dat besluit;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige;
IV. draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. bepaalt dat tegen het te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 november 2022
735-994
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3. Partner (zoals dat luidde in 2020)
[…]
2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
a. uit wiens relatie met de belanghebbende een kind is geboren;
b. die een kind van de belanghebbende heeft erkend dan wel van wie een kind door de belanghebbende is erkend;
c. die voor de toepassing van een pensioenregeling als partner van de belanghebbende is aangemeld;
d. die samen met de belanghebbende een woning heeft, die hun anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staat op grond van eigendom, waaronder begrepen economisch eigendom, of op grond van een recht van lidmaatschap van een coöperatie;
e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken van een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
f. voor de toepassing van de Wet inkomstenbelasting 2001 voor het berekeningsjaar wordt aangemerkt als partner van de belanghebbende, of
g. die in het aan het berekeningsjaar voorafgaande kalenderjaar reeds partner van de belanghebbende was.
3. Degene die ingevolge het tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
[…]
Artikel 3. Partner (zoals dat luidt vanaf 2021)
[…]
3. Degene die ingevolge het eerste of tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt vanaf de dag waarop het partnerschap ingevolge het eerste of tweede lid is ontstaan, ook als partner aangemerkt in de daaropvolgende perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende.
[…]
Artikel 26. Terugvordering is verschuldigd door belanghebbende (zoals dat luidde in 2020)
Indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, is de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.