Uitspraak
202106505/1/A2.
Datum uitspraak: 7 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Tongerseweg Veilig (hierna: de Vereniging), gevestigd te Maastricht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 september 2021 in zaak nr. 20/1779 in het geding tussen:
de Vereniging
en
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2019 (hierna: het weigeringsbesluit) heeft het college geweigerd om het door de Vereniging gevraagde verkeersbesluit te nemen.
Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college het door de Vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 september 2021 heeft de rechtbank het door de Vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Vereniging hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Vereniging en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2022, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.W. Ploum, E.V. de Groot en R.A.J. Lebouille, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Vereniging heeft het college gevraagd een vrachtverkeerverbod in te stellen op de Tongerseweg in Maastricht, omdat omwonenden last hebben van luchtvervuiling, trilling- en geluidoverlast en schade aan hun woning. Ook is het verbod volgens de Vereniging noodzakelijk in het belang van de verkeersveiligheid en bescherming van weggebruikers en omwonenden. De overlast en schade worden volgens de Vereniging veroorzaakt door het vrachtverkeer dat gebruik maakt van de weg. Het college heeft het verzoek in het weigeringsbesluit afgewezen. Aan die weigering heeft het college ten grondslag gelegd dat het gevraagde vrachtwagenverbod de bruikbaarheid van de Tongerseweg als hoofdontsluitingsweg met ook een regionale functie, te veel zou beperken en bovendien in feite een verplaatsing van het probleem teweeg zou brengen. Om tegemoet te komen aan de belangen van de omwonenden, wegens de door hen ervaren overlast en hinder, is gekozen voor een reconstructie van de Tongerseweg. De rechtbank heeft het besluit van het college in stand gelaten. Tegen dat oordeel is de Vereniging in hoger beroep gekomen.
Wettelijk kader en toetsingskader
2. Artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) luidt:
"1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
[…]"
3. Het college komt bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet het die belangen tegen elkaar afwegen. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)).
Hoger beroep en beoordeling daarvan
4. De Vereniging is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit niet in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir en het specialiteitsbeginsel. Zij vindt dat de belangen van de bewoners van andere buurten, van transporteurs en Belgische overheden ten onrechte bij het besluit zijn betrokken.
4.1. De belangen van omwonenden van alternatieve routes zijn, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, onder andere aan de orde gekomen omdat de Vereniging de mogelijkheid van alternatieve routes bij haar aanvraag om een vrachtverkeerverbod in te stellen heeft aangedragen. Omdat het college deze alternatieve routes bij zijn afweging heeft betrokken, heeft hij ook de belangen van omwonenden van deze routes mee kunnen nemen in zijn belangenafweging. Daarnaast hebben Vlaamse overheden en transporteurs door de ligging van de weg in het grensgebied belang bij de bruikbaarheid van de weg en de vrijheid van het verkeer. Het college heeft dus ook deze belangen kunnen meenemen in zijn afweging. De Vereniging heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het college zijn bevoegdheden heeft misbruikt om zijn relatie met Vlaamse buurgemeenten te verbeteren. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het beroep van de Vereniging op het verbod van détournement de pouvoir evenmin slaagt.
5. De Vereniging betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verkeerscijfers die het college ten grondslag legt aan zijn afweging de regionale functie van de weg voor het vrachtverkeer laten zien. De cijfers geven alleen de frequentie van het vrachtverkeer weer en niet of het regionaal verkeer is. Het college ontleent dit argument aan het rapport van Nordinfra van 14 juni 2017 "Haalbaarheidsonderzoek vrachtwagenverboden Maastricht-West" (hierna: het rapport van Nordinfra) en dit rapport is niet juist. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op de bezwaren tegen dit rapport. Op de zitting heeft de Vereniging toegelicht dat de weg als sluiproute wordt gebruikt door bovenregionaal vrachtverkeer en dat de cijfers in het rapport Nordinfra op dat punt niet juist zijn. Ook de andere routes en andere alternatieven, zoals een gedeeltelijk vrachtverkeerverbod, hadden moeten worden onderzocht en meegenomen in de afweging, aldus de Vereniging.
5.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college mocht uitgaan van de regionale functie van de weg en daarmee ook van de regionale functie van de weg voor vrachtverkeer. De Tongerseweg heeft een grotere betekenis voor de regio dan alleen de ontsluiting van de direct aangelegen (woon)gebieden en de stad Maastricht. Het college heeft zich daarbij, onder verwijzing naar de in het rapport van Nordinfra opgenomen analyse van de herkomst en bestemming van het verkeer, op het standpunt mogen stellen dat het overgrote deel van het vrachtverkeer dat gebruikmaakt van de Tongerseweg regionaal - en dus geen bovenregionaal - verkeer betreft. Het betoog van de Vereniging dat het rapport van Nordinfra niet juist is, is onvoldoende onderbouwd. De op de zitting naar voren gebrachte stelling, dat de vrachtwagens veelal Oost-Europese kentekens hebben, is naar gesteld gebaseerd op eigen waarneming van omwonenden en verder niet onderbouwd. Deze stelling hoefde het college daarom niet tot een andere conclusie te leiden. Ook zijn in het rapport van Nordinfra, anders dan waar de Vereniging in haar gronden van lijkt uit te gaan, alternatieven onderzocht en meegewogen, waaronder een gedeeltelijk verbod en de door de Vereniging voorgestelde alternatieve route via de A2. Het college heeft deze alternatieven in zijn beoordeling betrokken.
6. De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het in beroep bestreden besluit niet past binnen het gemeentelijk beleid. Zij wijst onder meer op het bestuursakkoord waarin staat dat vrachtverkeer uit België dat Maastricht niet als eindbestemming heeft niet door de stad rijdt. De Tongerseweg is van dit beleid niet uitgesloten.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de Vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestreden besluit niet past binnen het gemeentelijk beleid. Het college heeft op basis van de rapporten kunnen concluderen dat het overgrote deel van het vrachtverkeer dat gebruik maakt van Tongerseweg een herkomst of bestemming in Maastricht heeft. Het weigeren van een vrachtverkeerverbod voor de Tongereweg is dus niet in strijd met de door de Vereniging aangehaalde passage uit het bestuursakkoord. Dat de Tongerseweg niet in het Kwaliteitsnetwerk Goederenvervoer is opgenomen betekent, zoals ook op de zitting is besproken, niet dat er geen vrachtverkeer mag rijden over de Tongerseweg. Dit betekent enkel dat de Tongerseweg weg niet is opgenomen als aan te bevelen route voor vrachtverkeer.
7. De Vereniging betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij ook in het belang van verkeersveiligheid en bescherming van de weggebruikers en omwonenden om een vrachtverkeerverbod heeft verzocht. Het standpunt van het college dat de verkeersveiligheid zou kunnen worden afgemeten aan het aantal geregistreerde ongevallen is onjuist, omdat niet ieder incident wordt gemeld.
7.1. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college het belang van veiligheid op de weg van onvoldoende gewicht heeft kunnen vinden voor het nemen van het gevraagde vrachtverkeerverbod en dat de Vereniging niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college aan dit verkeersbelang te weinig gewicht heeft toegekend. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Daartoe is van belang dat het college er met juistheid op heeft gewezen dat op basis van het aantal geregistreerde verkeersongevallen blijkt dat op de Tongerseweg niet bovengemiddeld meer verkeersongevallen plaatsvinden met vrachtverkeer dan elders. Het betoog van de Vereniging dat niet ieder incident wordt gemeld kan daar niet aan afdoen omdat dat voor alle wegen geldt. Er is dus geen grond om te twijfelen aan de juistheid van de cijfers over relevante verkeersongevallen waar het college van is uitgegaan bij de beoordeling van de verkeersveiligheid.
8. Verder betoogt de Vereniging dat de rechtbank de inhoudelijke bezwaren over de reconstructie ten onrechte niet heeft beoordeeld. Volgens de Vereniging is de reconstructie geen voldoende alternatief voor een vrachtverkeerverbod.
8.1. Het college heeft (inmiddels) een reconstructie uitgevoerd aan de Tongerseweg. De rechtbank heeft geoordeeld dat de reconstructie geen onderwerp is van deze procedure en dat hetgeen daartegen inhoudelijk is aangevoerd in deze procedure niet aan de orde kan worden gesteld. Zoals het college op de zitting heeft aangegeven is de reconstructie wel betrokken bij de belangenafweging. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat met de reconstructie op een andere manier bescherming wordt geboden aan de belangen van omwonenden. De omstandigheid dat de Vereniging geen vertrouwen heeft in de reconstructie is onvoldoende om te oordelen dat het college in zijn belangenafweging geen groot gewicht mocht toekennen aan het feit dat de Tongerseweg wordt gereconstrueerd met het oog op de verkeersveiligheid en op het verminderen van overlast en hinder. Hoewel de reconstructie, zoals het college ook erkent, de overlast en hinder die door omwonenden worden ervaren niet geheel kan wegnemen, biedt het betoog van de Vereniging geen aanknopingspunten voor de conclusie dat al bij voorbaat moet worden aangenomen dat de reconstructie niet aan de verwachtingen van het college zal voldoen. Daarbij heeft het college aangegeven dat de reconstructie wordt geëvalueerd en dat aanvullende maatregelen mogelijk zijn als de resultaten van de reconstructie niet toereikend blijken.
9. De Vereniging is het niet eens met de conclusie van de rechtbank dat het college na afweging van de betrokken belangen niet tot een andere uitkomst heeft hoeven komen.
9.1. Mede gezien hetgeen hiervoor is overwogen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college ervan uit mocht gaan dat de bruikbaarheid van de Tongerseweg als regionale weg en de vrijheid van het verkeer, door het instellen van het gevraagde vrachtverkeerverbod te zeer en onnodig worden beperkt. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat op een andere manier, namelijk door middel van de reconstructie, bescherming kan worden geboden aan de belangen die de Vereniging met een vrachtverkeerverbod beschermd wil zien. Het college heeft bij zijn afweging om het gevraagde verkeersbesluit niet te nemen meer gewicht mogen toekennen aan het waarborgen van de bruikbaarheid van de weg en het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer dan aan de nadelige gevolgen van het weigeringsbesluit voor de Vereniging. Het college heeft zich hierbij onder meer kunnen baseren op het rapport van Nordinfra. De rechtbank is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat het college, gelet op de aan hem toekomende beleidsruimte bij het afwegen van de betrokken belangen, van het nemen van een verkeersbesluit heeft mogen afzien. De gevolgen van de weigering zijn, mede gelet op de reconstructie, niet onevenredig in verhouding tot het belang van het behoud van de bruikbaarheid van de Tongersweg als regionale weg en de vrijheid van het vrachtverkeer om die weg te gebruiken.
10. Tot slot heeft de Vereniging de Afdeling verzocht de zaak aan te houden totdat duidelijk is wat de effecten van de reconstructie zijn. Ook heeft de vereniging een verzoek gedaan om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) in te schakelen om onderzoek te doen naar de resultaten van de reconstructie, omdat het college niet bereid is zelf onderzoek te doen en de resultaten te delen.
10.1. Het college heeft toegelicht dat een evaluatie van de reconstructie zal plaatsvinden. De resultaten hiervan zullen naar verwachting in september 2023 beschikbaar zijn. Daarna zullen zo nodig aanvullende maatregelen worden getroffen. De Vereniging heeft dit niet bestreden, maar heeft geen vertrouwen in dit proces. De Afdeling ziet geen grond voor dit wantrouwen en dus ook geen grond om de zaak aan te houden tot de evaluatie van de reconstructie is afgerond of om vooruitlopend daarop de StAB in te schakelen.
11. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, slagen de door de Vereniging naar voren gebrachte gronden niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat de Vereniging geen gelijk krijgt en dat het college het door de Vereniging gevraagde verkeersbesluit mocht weigeren.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Verheij
voorzitter
w.g. Van Dokkum
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 december 2022