Uitspraak
202102371/1/A3.
Datum uitspraak: 14 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Purmerend,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank NoordHolland van 17 februari 2021 in zaak nr. 20/288 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Purmerend
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2019 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het vormen van drie woonruimten in de woning op het adres [locatie] in Purmerend.
Bij besluit van 19 december 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 17 februari 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 7 november 2019 herroepen en het college opgedragen op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken dat de woningvormingsvergunning van rechtswege is verleend. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank en op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend gemaakt dat de woningvormingsvergunning van rechtswege is verleend.
Bij besluit van 5 oktober 2021 heeft het college de tegen de van rechtswege verleende vergunning gemaakte bezwaren gegrond verklaard, dat besluit herroepen en alsnog geweigerd aan [wederpartij] een woningvormingsvergunning te verlenen.
[wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 5 oktober 2021.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 april 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren en mr. F.E. ten Hove, advocaten te Amsterdam, mr. L.C. Dankbaar en drs. J.M. Molenaar, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Na de zitting is gebleken dat niet alle belanghebbenden zijn uitgenodigd. Na heropening van de het onderzoek heeft de Afdeling dit alsnog gedaan.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 28 november 2022 waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en mr. L.C. Dankbaar, en [wederpartij], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts zijn gehoord [zeven partijen].
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2. [wederpartij] heeft op 8 juli 2019 een aanvraag ingediend voor het verbouwen van de eengezinswoning op het adres [locatie] in Purmerend tot drie woonruimten. Het college heeft de beslistermijn op 29 augustus 2019 verlengd met zes weken tot en met 14 oktober 2019. Op 14 oktober 2019 heeft het college telefonisch overleg gehad met [wederpartij] over het opschorten van de beslistermijn. [wederpartij] is daar mondeling mee akkoord gegaan. Het college heeft diezelfde dag bij e-mailbericht aan [wederpartij] verzocht om schriftelijk in te stemmen met de opschorting van de beslistermijn tot en met 11 november 2019. [wederpartij] heeft bij e-mailbericht van 15 oktober 2019 te kennen gegeven dat hij daarmee instemt. Vervolgens heeft het college de aanvraag afgewezen.
De uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft vastgesteld dat op grond van artikel 25, vijfde lid, van de Huisvestingswet 2014 op de aanvraag de ‘lex silentio positivo’ van toepassing is. Dat betekent dat de aangevraagde vergunning van rechtswege wordt verleend als niet binnen de beslistermijn wordt beslist op de aanvraag. Ingevolge artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan de beslistermijn worden opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd. De schriftelijke instemming moet worden gegeven voordat de beslistermijn afloopt. [wederpartij] heeft een dag nadat de beslistermijn was afgelopen schriftelijk ingestemd met opschorting. Er bestaat volgens de rechtbank geen reden om een uitzondering te maken op het vereiste dat binnen de beslistermijn schriftelijk moet zijn ingestemd met opschorting daarvan, omdat het college [wederpartij] niet heeft voorgehouden dat, indien hij niet zou instemmen met verlenging, van rechtswege een beschikking zou zijn gegeven. Daarom is volgens de rechtbank van rechtswege een vergunning verleend.
Hoger beroep
4. Het college betoogt dat de beslistermijn wel is opgeschort. Zoals ook in de e-mail van 14 oktober 2019 staat, was met [wederpartij] die dag overeengekomen dat de beslistermijn werd opgeschort. Dit was telefonisch gebeurd. Het college had [wederpartij] voorgehouden dat er twee opties zijn. De eerste optie was het afwijzen van de aanvraag. De tweede optie was de instemming van [wederpartij] met opschorting van de beslistermijn, zodat het aanvullend parkeeronderzoek kon worden uitgevoerd en het college op basis daarvan een besluit op de aanvraag zou kunnen nemen. [wederpartij] heeft binnen de beslistermijn mondeling ingestemd met de tweede optie. Dat de schriftelijke bevestiging een dag na de beslistermijn is verzonden, doet aan die mondelinge overeenstemming niet af. Verder bestonden er geen interpretatieverschillen over de inhoud van de afstemming, aldus het college.
4.1. Het betoog slaagt niet. Vaststaat dat [wederpartij] niet voor afloop van de beslistermijn schriftelijk heeft ingestemd met opschorting, zoals artikel 4:15, tweede lid, onder a, van de Awb voorschrijft. Het standpunt van het college dat de beslistermijn niettemin is opgeschort omdat uit de feitelijke gang van zaken volgt dat [wederpartij] voor het verstrijken van de beslistermijn mondeling met de opschorting van die beslistermijn heeft ingestemd, volgt de Afdeling niet. De eis van schriftelijkheid is in de wet opgenomen om interpretatieverschillen ten aanzien van het al of niet instemmen met uitstel van de beslistermijn zoveel mogelijk te voorkomen (Kamerstukken II, 2005/06, 29 934, nr. 10). Nu [wederpartij] niet voor afloop van de beslistermijn schriftelijk heeft ingestemd met het uitstel, is reeds daarom niet voldaan aan de voorwaarde voor opschorting van de beslistermijn. Met de rechtbank stelt de Afdeling dan ook vast dat de beslistermijn is overschreden en de aangevraagde vergunning van rechtswege is verleend. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2098.
5. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
Nieuw besluit
6. Het college heeft het besluit tot verlening van de woningvormingsvergunning bekendgemaakt, zoals door de rechtbank was opgedragen. Tegen dit besluit is door meerdere personen bezwaar gemaakt. Op 5 oktober 2021 heeft het college op de bezwaren beslist. Het heeft de bezwaren gegrond verklaard en de van rechtswege verleende woningvormingsvergunning herroepen.
Beroep
7. [wederpartij] heeft tegen het besluit van 5 oktober 2021 beroep ingesteld. De rechtbank heeft dat doorgezonden naar de Afdeling, vanwege de samenhang met het hoger beroep van het college. De Afdeling zal ook het beroep van [wederpartij] beoordelen.
8. [wederpartij] betoogt ten eerste dat hij erop mocht vertrouwen dat de woningvormingsvergunning verleend zou worden. Het college heeft bij hem die stellige indruk gewekt in gesprekken voorafgaand aan het besluit van 7 november 2019, door het verlenen van een omgevingsvergunning en het verlenen van een huisnummerbeschikking. Ook is de kadastrale splitsing al doorgevoerd.
8.1. Dit betoog slaagt niet. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [wederpartij] heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Dat [wederpartij] de stellige indruk heeft gekregen dat de vergunning verleend zou worden, is niet voldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
9. [wederpartij] betoogt ten tweede dat het college ten onrechte de bezwaren van de omwonenden gegrond heeft verklaard. Het heeft onvoldoende belang gehecht aan de bestaande grote vraag naar betaalbare huurwoningen en de mogelijke geluidsoverlast en parkeerdruk te hoog ingeschat. Om geluidsoverlast te voorkomen, heeft hij maatregelen genomen. Hij heeft de trappen zwevend gemonteerd van de wanden en hij heeft isolatiewanden aangebracht. Met betrekking tot de parkeerdruk wijst [wederpartij] erop dat bij het verlenen van de omgevingsvergunning onder meer is getoetst aan het bestemmingsplan ‘Parapluplan Parkeernormen Purmerend 2018’, waarin staat dat voldaan moet worden aan de Nota Parkeernormen gemeente Purmerend 2016 (hierna: de nota). Hier voldoet hij aan, zo staat in de omgevingsvergunning. Als het college vasthoudt aan het standpunt dat er onvoldoende parkeerruimte is, dan is het aan de gemeente om te voorzien in voldoende parkeerruimte. Er bestaat namelijk de mogelijkheid om parkeerruimte te creëren op een grasveld in de buurt. Door te stellen dat de parkeerdruk hoog is, maar tegelijk kenbaar te maken daar niets aan te willen doen, handelt het college willekeurig. Het college heeft verder gesteld dat sprake is van clustering. Er zijn echter slechts drie woningen in de buurt omgevormd en dat is te weinig om van clustering te kunnen spreken. Als het college niet meer dan drie vergunningen wil verlenen, is sprake van een schaarse vergunning. In dat geval had hij moeten kunnen meedingen naar een vergunning, aldus [wederpartij].
9.1. Ingevolge artikel 3.3.1.b van de Huisvestingsverordening Purmerend 2018 weegt het college bij de beslissing tot het al dan niet verlenen van een woningvormingsvergunning het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad af tegen het met de woningvorming gediende belang. Onder het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad wordt, naast schaarste, ook de invloed van een woningomzetting op een geordend woon- en leefmilieu en de leefbaarheid in de omgeving van de woonruimte geschaard. Als vergunningverlening daarop een onaanvaardbare inbreuk maakt, kan de vergunning worden geweigerd.
9.2. Het college heeft een leefbaarheidstoets uitgevoerd zoals beschreven in de Beleidsregels Huisvestingsverordening Purmerend. Daaruit blijkt dat de leefbaarheid in de wijk in enquêtes gemiddeld scoort vergeleken met andere wijken in Purmerend. In dezelfde straat, op nummer 4, is nog één woning omgevormd naar twee woonruimtes en in een andere straat in dezelfde wijk is ook een woning omgevormd. Er is dus sprake van clustering. De woningen in de wijk zijn woningen uit de jaren zeventig die gehorig zijn, waardoor het college vreest voor geluidsoverlast als de woning wordt omgevormd. De woning heeft twee parkeerplaatsen op eigen terrein. Eén daarvan zal echter noodzakelijkerwijs gebruikt moeten worden voor het stallen van fietsen of brommers en het opstellen van (extra) afvalcontainers. Om een inschatting te kunnen maken van de parkeerdruk heeft het college daar onderzoek naar laten verrichten in oktober 2019. De conclusie is dat de bezettingsgraad van parkeerplaatsen in de wijk hoog is. Het college stelt zich op het standpunt dat de parkeerdruk in de buurt al zo hoog is dat de extra parkeerbehoefte die voortvloeit uit de omzetting van de woning niet op te lossen is op de openbare weg zonder dat de parkeerdruk daarmee onaanvaardbaar toeneemt. Vanwege de clustering, de vrees voor geluidsoverlast en de hoge parkeerdruk is het college van oordeel dat verlening van de vergunning een onaanvaardbare inbreuk maakt op de leefbaarheid.
9.3. De Afdeling volgt het college in dit standpunt. Zoals het college terecht heeft gesteld, is het, gelet op de grootte van de inmiddels gevormde appartementen, mogelijk dat de appartementen door een (klein) gezin bewoond worden. Bij het beoordelen van de invloed op de leefbaarheid heeft het college dit als uitgangspunt mogen nemen.
Uit het parkeerdrukonderzoek blijkt dat de parkeerdruk hoog is. In de wijk is geen of nauwelijks parkeergelegenheid voor extra auto’s. Dit is door buurtbewoners ter zitting bevestigd. Het is dan ook aannemelijk dat de parkeerdruk verder stijgt door het omzetten van de woning in verschillende appartementen. Daarbij heeft het college met de wens om natuur en de open ruimte in de wijk te behouden, gerechtvaardigde argumenten om niet mee te werken aan realiseren van parkeervakken in een nabijgelegen groenstrook.
Verder is niet betwist dat door de bouwwijze van de woningen een verhoogde kans bestaat op geluidsoverlast door de bewoners. Het is aannemelijk dat de omzetting een intensivering van contactgeluid meebrengt, wat vanuit het oogpunt van leefbaarheid onwenselijk is voor met name de naastgelegen woningen. Voorts zal de bewoonster van de naastgelegen woning door de door [wederpartij] gewenste woningvorming aan beide zijden van haar woning worden geconfronteerd met een in wooneenheden omgezette woning, waardoor haar woon- en leefklimaat in het bijzonder wordt aangetast. Ter zitting heeft de betreffende bewoonster bovendien mede aan de hand van een aantal voorbeelden uiteengezet dat zij aanmerkelijk meer geluidsoverlast ervaart sinds haar beide buurwoningen zijn omgezet.
Naast een woning in dezelfde straat, is er nog een woning in één van de nabijgelegen straten in wooneenheden omgezet. Deze woningen waren al eerder omgezet, toen er nog andere regelgeving gold. Dat neemt niet weg dat de omzetting van deze twee woningen, tezamen met de door [wederpartij] voorgenomen woningvorming, kan worden aangemerkt als clustering, wat het college dan ook terecht heeft meegewogen in de beoordeling van de leefbaarheid in de wijk.
Het betoog slaagt niet.
10. Het beroep van [wederpartij] is ongegrond.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 5 oktober 2021 van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend ongegrond;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Purmerend een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Greben, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Greben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 december 2022
851
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:15
[…].
2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort:
a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd,
[…].
§ 4.1.3.3. Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen
Artikel 4:20a
1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald.
[…].
Artikel 4:20b
1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
[…].
Huisvestingswet 2015
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…];
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
[…].
Artikel 25
[…].
3. Burgemeester en wethouders beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag.
4. Burgemeester en wethouders kunnen de termijn, bedoeld in het derde lid, eenmaal verlengen met ten hoogste zes weken. Zij maken hun besluit daartoe bekend binnen de termijn, bedoeld in het derde lid.
5. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing.
Huisvestingsverordening Purmerend 2018
Artikel 3.1.1
1. Het bepaalde in deze afdeling is van toepassing in de gemeente Purmerend.
2. […].
3. In het gebied bedoeld in het eerste lid worden als woonruimten, als bedoeld in artikel 21 aanhef Pro en onder c (omzetting) en d (woningvorming) van de wet, aangewezen: alle woonruimten in de gemeente Purmerend.
Artikel 3.1.2
Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 3.1.1, zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen, van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten of tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).
Artikel 3.3.1.b
1. […].
2. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning voor woningvorming verlenen indien door de verbouwing twee of meer woonruimten worden gevormd waarvan de kleinste een gebruiksoppervlak van 40 m² of meer heeft, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de woningvorming gediende belang en indien het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
3. Onder het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad wordt - naast schaarste - mede verstaan de situatie dat vergunningverlening zou leiden tot een naar het oordeel van burgemeester en wethouders onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu en de leefbaarheid in de omgeving van de woonruimte.
Beleidsregels Huisvestingsverordening Purmerend
De leefbaarheidstoets weegt alle belangrijke leefbaarheidsaspecten van een wijk, buurt of straat.
Ten behoeve van de toets wordt de leefbaarheid in de directe omgeving van de woning waarvoor een vergunning is aangevraagd in kaart gebracht. De feitelijke situatie van de buurt is hier van belang. Bezien wordt of de leefbaarheid in de wijk, buurt of straat heden al onder druk staat, dan wel of het verlenen van de vergunning naar verwachting een onevenredige druk op de leefbaarheid betekent.
Daarbij worden de volgende vragen beantwoord:
1a. Hoe scoort de buurt/wijk/straat op leefbaarheid in de meest recente Omnibusenquête?
1b. Hoe scoort de buurt/wijk/straat op de meest recente Leefbaarometer?
2. Wat is het beeld van de wijk en in welke mate wordt er overlast ervaren in de wijk?
- De wijkmanager wordt gevraagd een actueel beeld te geven van de wijk of buurt. De wijkmanager wordt ook gevraagd in te schatten wat naar diens mening het effect zal zijn van het verlenen van de vergunning op het woon- en leefmilieu in de omgeving van het desbetreffende pand. De wijkmanager is het eerste aanspreekpunt voor bewoners/ondernemers/organisaties en professionals in de wijk. Wijkmanagers zijn de oren en ogen van de wijk en hun oordeel over dat effect weegt zwaar mee. Eventueel wordt - indien nodig - ook informatie ingewonnen bij de wijkagent over de actuele (veiligheids)situatie in de buurt.
- Ook eventuele reacties op het publiceren van de vergunningaanvraag worden bij de beeldvorming betrokken.
- Tevens wordt nagegaan in hoeverre er klachten en meldingen zijn over of rondom de woning waarvoor een vergunning is aangevraagd of rondom die woning.
3. Is er sprake van clustervorming?
Een teveel aan omgezette of omgevormde woningen binnen straten/buurten kan ten koste gaan van de leefbaarheid. Daartoe wordt onderzocht hoeveel woningen er rondom de betreffende woning reeds zijn omgezet of omgevormd.
4. Hoe is de verkeer- en parkeersituatie?
Bij de beoordeling van de leefbaarheid wordt ook gekeken naar de verkeer- en parkeersituatie ter plaatse. Beoordeeld moet worden welke invloed bewoning van het pand door meerdere huishoudens heeft op de parkeerdruk en wat het effect daarvan zal zijn op de leefbaarheid. Een parkeerdrukmeting kan de mate van parkeerdruk in een straat en de nabij gelegen straten laten zien. Ook de mening van de wijkmanager over de verkeer- en parkeersituatie wordt meegewogen.
5. Zijn er overige relevante factoren aanwezig rondom de woning?
- Bijvoorbeeld de aanwezigheid van horecagelegenheden en coffeeshops in de buurt. Ook kan de woning gelegen zijn in een gebied waarvoor uit oogpunt van openbare orde al specifiek beleid en/of veiligheidsmaatregelen gelden of gaan gelden om verdere aantasting van het woon - en leefklimaat te voorkomen. In een dergelijk gebied kan met het oog op de leefbaarheid al geen ruimte meer zijn voor bijvoorbeeld woningvorming.
- Daarnaast kan de leefbaarheidstoets ook zien op het voorkomen van samenvoeging, omzetting of woningvorming in bepaalde buurten die vanuit volkshuisvestelijk en stedenbouwkundig oogpunt voor een bepaalde groep woningzoekenden zijn ingericht en voor hen in stand moet worden gehouden.
- Ook de woonkwaliteit van de te creëren woonruimte kan in de afweging worden betrokken. Aantrekkelijke woningen dragen bij aan de leefbaarheid in de buurt. Het risico op leegstand en snelle wisseling van bewoners is kleiner. Is er sprake van een goede plattegrond van de woningen? Voorziet het plan in voldoende buitenruimte bij de woningen?
Al deze aspecten van de leefbaarheidstoets worden in onderlinge samenhang bezien voor een totale beoordeling en afgewogen tegen het belang dat de aanvrager heeft bij het verkrijgen van de vergunning.