Uitspraak
202200541/1/A2.
Datum uitspraak: 15 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 december 2021 in zaak nr. 20/3512 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het CBR [appellant] tot en met 30 november 2023 rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T.
Bij besluit van 18 november 2020 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 december 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2022, waar [appellant] en het CBR, vertegenwoordigd door mr. Y.M. Wolvekamp, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft het Obstructief Slaapapnoesyndroom (slaapapneu; hierna: OSAS) dat adequaat wordt behandeld. Daarom heeft het CBR hem bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 oktober 2020 voor drie jaar rijgeschikt verklaard voor de rijbewijscategorieën B, BE en T.
1.1. [appellant] is het hier niet mee eens. Hij vindt dat het CBR geen verklaring van rijgeschiktheid met een beperkte termijn had mogen afgeven en dat zijn rijbewijs had moeten worden verlengd voor tien jaar. Volgens hem heeft het CBR gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, onder meer omdat anderen die ook OSAS hebben maar waarvan het CBR dat niet weet, niet voor een beperkte termijn rijgeschikt worden verklaard. Hun rijbewijs wordt volgens [appellant], net als het rijbewijs van Belgische ingezetenen met OSAS, wel voor tien jaar verlengd.
Oordeel van de rechtbank
2. De rechtbank heeft overwogen dat het CBR [appellant], gelet op paragraaf 7.3.1.1 van de bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) niet langer dan voor drie jaar rijgeschikt kan en mag verklaren.
2.1. Verder heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Nergens blijkt uit dat de geldigheid van het rijbewijs van anderen met OSAS, die een gezondheidsverklaring insturen en door een deskundige rijgeschikt worden verklaard, langer dan drie jaar wordt verlengd. De rechtbank is het met [appellant] eens dat in gevallen waar het CBR er niet van op de hoogte is dat iemand OSAS heeft, een rijbewijs mogelijk voor de gebruikelijke tien jaar wordt verlengd. Dat wil echter niet zeggen dat als het CBR daar wel van op de hoogte zou zijn geweest, hij de geschiktheidstermijn niet zou hebben moeten beperken tot maximaal drie jaar.
2.2. Dat, zoals [appellant] zegt, het rijbewijs van Belgische ingezetenen in een zelfde situatie als die van hem wel voor tien jaar wordt verlengd, wil volgens de rechtbank ook niet zeggen dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Dit is alleen al niet zo, omdat [appellant] geen Belgische maar een Nederlandse ingezetene is waarvoor de Nederlandse en niet Belgische wet geldt. Op dit punt kan hij zich niet beroepen op de Europese regelgeving. Het CBR heeft hierover in het bestreden besluit terecht gezegd dat lidstaten van de Europese Unie, waaronder Nederland, om redenen die verband houden met de veiligheid van het wegverkeer, hun nationale bepalingen over de intrekking, schorsing, verlenging en nietigverklaring van het rijbewijs kunnen toepassen op iedere houder van een rijbewijs die in Nederland woont. Ook heeft het CBR volgens de rechtbank terecht gesteld dat de lidstaten de administratieve geldigheidsduur van individuele rijbewijzen van alle categorieën mogen beperken als het nodig is, vaker medische controles mogen uitvoeren of andere specifieke maatregelen mogen toepassen.
Wettelijk kader
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep en beoordeling ervan
Ondertekening verweerschrift en schriftelijke uiteenzetting
4. [appellant] heeft aangevoerd dat mr. E. van Pernis-van de Wal het besluit op bezwaar, het verweerschrift bij de rechtbank en de schriftelijke uiteenzetting heeft ondertekend. Hij vraagt zich af of het verweerschrift en de schriftelijke uiteenzetting wel rechtsgeldig zijn. Als tijdens een bezwaar, beroep en hoger beroep steeds een andere ambtenaar naar de casus kijkt, dan verhoogt dit volgens hem de objectiviteit van het bestuursorgaan. Op de zitting heeft het CBR hierop gereageerd. Vervolgens heeft [appellant] zijn grond op de zitting ingetrokken. Daarom hoeft de Afdeling daar geen oordeel meer over te geven.
CBR niet aanwezig tijdens de zitting bij de rechtbank
5. [appellant] voert aan dat het CBR tijdens de zitting bij de rechtbank niet aanwezig was. Hij voelt zich beroofd van zijn rechtsgang, omdat de rechtbank de vragen die zij had niet heeft kunnen stellen aan het CBR en [appellant] de antwoorden daarom nooit heeft gehoord. Het CBR neemt aan dat de antwoorden niet van invloed zouden zijn geweest op het uiteindelijke oordeel van de rechtbank, maar dat kan het CBR volgens [appellant] niet weten. Het zou kunnen dat de rechtbank na de beantwoording van de vragen tot een andere uitspraak was gekomen. Daarom eist [appellant] dat de zaak wordt terug gewezen naar een andere rechtbank.
5.1. In de uitnodigingsbrief voor de zitting bij de rechtbank is alleen vermeld dat de rechtbank het CBR aanraadt om aan de zitting deel te nemen. De rechtbank heeft het CBR daartoe dus niet verplicht. Daarnaast heeft CBR er terecht op gewezen dat de rechtbank bijvoorbeeld het onderzoek ter zitting met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) had kunnen schorsen als dat noodzakelijk was voor het vellen van een oordeel over de zaak. Ook had de rechtbank bijvoorbeeld na het sluiten van het onderzoek ter zitting het onderzoek kunnen heropenen met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Awb als zij van oordeel was dat het onderzoek niet volledig was geweest. De rechtbank heeft van deze bevoegdheden geen gebruik gemaakt. Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, is daarom niet aannemelijk dat de rechtbank tot een andere uitspraak was gekomen als het CBR op de zitting eventuele vragen van de rechtbank had beantwoord.
Het betoog faalt.
Is de informatie over OSAS op onrechtmatige wijze bij het CBR terechtgekomen?
6. [appellant] voert aan dat de informatie op onrechtmatige wijze bij het CBR terecht is gekomen. Na zijn herseninfarct heeft een neuroloog van het Elkerliek ziekenhuis in Helmond hem goedgekeurd voor zijn rijbewijs. In haar rapport van 19 november 2014 schrijft zij dat de voorgeschiedenis OSAS is. Ze heeft deze diagnose niet gesteld en deze informatie ook niet van een collega arts gekregen. Deze diagnose is dus niet door een arts gesteld. Het CBR stelt volgens [appellant] dat met zijn toestemming informatie is opgevraagd bij zijn longarts, maar die toestemming zit niet in het dossier. Verder voert het CBR aan dat niet noodzakelijk is dat de informatie van een arts afkomstig is, maar [appellant] vraagt zich af of iedereen dan het CBR mag inlichten over een medische situatie van een bestuurder. Hij voert aan dat hij iedere drie jaar een ambtelijk horrorproces doorloopt en verzoekt de Afdeling om het vinkje bij het CBR te laten verwijderen.
6.1. Het CBR heeft naar voren gebracht dat [appellant] in 2014 een gezondheidsverklaring heeft ingediend bij het CBR in verband met een herseninfarct. Hij is verwezen naar een neuroloog voor een keuring. In de brief van 19 november 2014 bij het keuringsrapport van de neuroloog is melding gemaakt van OSAS in de voorgeschiedenis. Hierop heeft het CBR met toestemming van [appellant] informatie over OSAS ingewonnen bij zijn behandelend longarts. Hij heeft de diagnose bevestigd en dit is niet bestreden door [appellant]. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij informeel tegen de neuroloog heeft gezegd dat hij OSAS heeft en dat zij dit toen heeft opgeschreven. Op de zitting is verder vastgesteld dat [appellant] toestemming heeft gegeven om informatie bij zijn behandelaar op te vragen. Alleen realiseerde hij zich toen niet dat het zou leiden tot een beperking van de termijn waarvoor hij rijgeschikt zou worden verklaard. Het CBR heeft in reactie hierop aangevoerd dat de vraag dan is of de gezondheidsverklaring wel volledig en juist is ingevuld door [appellant], nu daarin een vraag wordt gesteld over OSAS. Als het CBR na ontvangst van de gezondheidsverklaring van OSAS op de hoogte raakt omdat dit is vermeld door de neuroloog in het keuringsrapport, dan kan het CBR dat niet terzijde leggen. De Afdeling kan het CBR hierin volgen en is van oordeel dat de informatie over OSAS, gelet op voormelde gang van zaken, niet op onrechtmatige wijze bij het CBR terecht is gekomen.
Het betoog faalt.
Wet- en regelgeving over OSAS
7. [appellant] voert aan dat het CBR in het document "Medische rijgeschiktheid: CBR-visie op het stelsel en mogelijke verbetering in de uitvoering" van september 2020 schrijft dat slechts van enkele van de in de Regeling genoemde ziektes wetenschappelijk is aangetoond dat zij de ongevalskans verhogen. Toch wordt die regeling niet aangepast of wijkt het CBR niet af van de wet- en regelgeving. Op de zitting heeft hij verwezen naar de Belgische wetgeving. Volgens hem kan een Belgische ingezetene met OSAS rijgeschikt worden verklaard voor een termijn van tien jaar. Hij heeft overwogen om zich in België in te schrijven, daar belasting te betalen en met een Belgisch rijbewijs dat tien jaar geldig is in Nederland rond te rijden. Hij hoopt dat de Afdeling de Tweede Kamer zo ver kan krijgen dat de Nederlandse wetgeving wordt aangepast. In zijn geval zou zijn longarts bijvoorbeeld zijn medische status kunnen doorgeven aan het CBR. Dan zou het CBR kunnen beoordelen of hij zijn rijbewijs kan houden. Nu moet [appellant] na iedere keuring bijna vijf tot zes maanden wachten, voordat hij zijn rijbewijs bij de gemeente kan ophalen.
7.1. In Richtlijn 2006/126/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 (hierna: de Rijbewijsrichtlijn) worden regels over het rijbewijs gesteld. In bijlage III van deze richtlijn zijn minimumnormen gesteld ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een gemotoriseerd voertuig. In punt 5 van deze bijlage is vermeld dat de lidstaten voor de afgifte of verlenging van een rijbewijs strengere normen kunnen vaststellen dan de in deze bijlage vervatte normen. Dat kan ertoe leiden dat personen in de ene lidstaat anders worden behandeld dan in de andere lidstaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1681, rechtsoverweging 4.10).
7.2. Op de zitting heeft het CBR verwezen naar Richtlijn 2014/85/EU van de Commissie van 1 juli 2014 tot wijziging van de Rijbewijsrichtlijn. Daarin staat dat tal van recente studies en onderzoeken bevestigen dat het obstructieve slaapapneusyndroom een van de grootste risicofactoren is voor ongevallen met motorrijtuigen. Daarom mag deze aandoening niet langer worden genegeerd in het kader van de rijbewijswetgeving van de Unie. Verder staat in punt 11.5 van de bijlage bij deze richtlijn dat aanvragers of bestuurders met een matig of ernstig obstructief slaapapneusyndroom die in behandeling zijn, een periodiek medisch onderzoek moeten ondergaan met tussenpozen van niet meer dan drie jaar voor bestuurders van groep 1 en één jaar voor bestuurders van groep 2, teneinde na te gaan in welke mate zij de behandeling volgen, de behandeling moeten voortzetten en verdere waakzaamheid geboden is.
7.3. Niet is geschil is dat bij [appellant] sprake is van OSAS dat adequaat wordt behandeld. De Afdeling is van oordeel dat het CBR op grond van paragraaf 7.3.1.1 van de bijlage behorende bij de Regeling, hem voor het rijbewijs van groep 1 terecht rijgeschikt heeft verklaard voor een termijn van drie jaar. Dit is niet in strijd met Europese regelgeving. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat de Nederlandse wetgeving zou kunnen worden aangepast, volgt de Afdeling het CBR in zijn standpunt dat het de taak van de wetgever is om te beoordelen of de wet- en regelgeving moet worden aangepast.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
8. [appellant] voert aan dat patiënten die niet bekend zijn met hun OSAS dit in de gezondheidsverklaring niet kunnen aangeven. Hij verwijst onder meer naar een artikel van 11 maart 2013 van de Universiteit Twente getiteld "Bijna 4 op 5 patiënten die lijden aan OSAS zijn zich daar niet van bewust". Hij voert onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling van bijvoorbeeld 25 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3256, aan dat het gelijkheidsbeginsel eist dat een bestuursorgaan een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen. Het is bij het CBR al jaren bekend dat niet alle OSAS patiënten met een rijbewijs bij het CBR bekend zijn, maar het CBR doet niets aan opsporing en daadwerkelijke controle.
8.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de gevallen waarin het CBR weet heeft van OSAS bij rijbewijshouders en gevallen waarin het CBR dat niet weet, geen gelijke gevallen zijn. Alleen al hierom kan het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel niet slagen.
Het betoog faalt.
Evenredigheidsbeginsel
9. [appellant] heeft aangevoerd dat het argument van de verkeersveiligheid niet opgaat. Hij kent mensen die hun OSAS niet bij het CBR bekend hebben gemaakt. Geen van hen is volgens [appellant] ooit achter het stuur spontaan in slaap gevallen. Op de zitting heeft hij toegelicht dat hij zijn apparaat steevast en op een juiste manier gebruikt. Dan is er niets aan de hand. [appellant] verzoekt de Afdeling om een signaal aan de politiek en het CBR af te geven en hem in het gelijk te stellen. Hij wordt 62 jaar en wil met zijn vrouw met een camper door Europa trekken. Hij wil dan niet voor het verlengen van zijn rijbewijs enkele maanden terugkeren naar Nederland.
9.1. Op de zitting heeft [appellant] oprecht verklaard dat hij heel lang OSAS heeft, dat hij zich aan de voorschriften van zijn behandelend arts houdt, dat hij goed slaapt en goed functioneert. Niet in geschil is dat hij adequaat wordt behandeld voor zijn OSAS. Zowel de neuroloog als zijn behandelende longarts hebben hem goedgekeurd. [appellant] wil rijgeschikt worden verklaard voor tien jaar, zodat hij tijdens zijn vakantie niet terug hoeft te keren naar Nederland voor de keuring en de verlengingsprocedure die volgens hem maanden kan duren.
9.2. De Afdeling is van oordeel dat deze omstandigheden niet leiden tot de conclusie dat paragraaf 7.3.1.1 van de bijlage behorende bij de Regeling buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Voorop moet worden gesteld dat [appellant] rijgeschikt is verklaard voor drie jaar. Hij mag dus autorijden, maar moet wel elke drie jaar opnieuw gekeurd worden. Het CBR heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de gevolgen van dit besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel daarvan, namelijk de verkeersveiligheid. In dit verband heeft het CBR gewezen op Richtlijn 2014/85/EU van de Commissie van 1 juli 2014 tot wijziging van de Rijbewijsrichtlijn. Zoals ook onder 7.2 is weergegeven staat daarin dat tal van recente studies en onderzoeken bevestigen dat OSAS een van de grootste risicofactoren is voor ongevallen met motorrijtuigen. Ook is daarin vermeld dat bestuurders met OSAS een periodiek onderzoek moeten ondergaan met tussenpozen van niet meer dan drie jaar voor bestuurders van het rijbewijs van groep 1, om na te gaan in welke mate zij de behandeling volgen, de behandeling moeten voortzetten en verdere waakzaamheid geboden is. De Afdeling begrijpt het standpunt van het CBR zo dat het CBR in het kader van de verkeersveiligheid en gelet op deze richtlijn van belang acht dat [appellant] om de drie jaar wordt gekeurd, zodat kan worden beoordeeld of nog steeds een adequate behandeling van OSAS plaatsvindt en of hij nog steeds rijgeschikt is. De Afdeling begrijpt dat dit voor [appellant] lastig kan zijn, bijvoorbeeld wanneer hij voor langere tijd wil reizen zoals hij voornemens is, maar oordeelt dat het CBR niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door hem rijgeschikt te verklaren voor een beperkte termijn van drie jaar.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Het CBR hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
w.g. Baldinger
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Sanchit-Premchand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2023
691
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 111
1. Een rijbewijs wordt […] slechts afgegeven aan degene die
[…]
b. blijkens een overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door of vanwege de overheid ingesteld onderzoek dan wel blijkens een eerder aan hem afgegeven rijbewijs of een hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde eisen, beschikt over een voldoende mate van rijvaardigheid en geschiktheid, dan wel, indien de aanvraag betrekking heeft op afgifte van een rijbewijs dat geldig is voor het besturen van bromfietsen, over een voldoende mate van rijvaardigheid.
[…]
4. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid, onderdeel b.
Reglement rijbewijzen
Artikel 25a
1. Behoudens de artikelen 123, 123a en 123b van de wet is een rijbewijs voor de categorieën AM, A1, A2, A, B, E bij B, of T, afgegeven aan een aanvrager die de leeftijd van
a. 65 jaren nog niet heeft bereikt, geldig voor de duur van tien achtereenvolgende jaren, gerekend vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte;
[…]
3. In afwijking van het eerste en tweede lid is een rijbewijs, afgegeven aan degene die naar verwachting op grond van zijn lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor een beperkte termijn geschikt zal zijn voor het besturen van motorrijtuigen, geldig vanaf de in het rijbewijs vermelde datum van afgifte tot de dag waarop de termijn waarvoor de houder naar verwachting geschikt zal zijn voor het besturen van motorrijtuigen, verstrijkt.
Artikel 97
1. Verklaringen van geschiktheid worden op aanvraag en tegen betaling van het daarvoor vastgestelde tarief door het CBR in het rijbewijzenregister geregistreerd ten behoeve van een ieder die voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen. Het CBR doet van deze registratie mededeling aan de aanvrager.
[…]
Artikel 103
[…]
3. Indien naar het oordeel van het CBR redelijke grond bestaat voor de verwachting dat de aanvrager slechts aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voldoet voor een daarbij te bepalen termijn die korter is dan de in de artikelen 25a, eerste of tweede lid, of 25b voorziene geldigheidsduur, registreert het CBR die termijn in het rijbewijzenregister binnen de in het eerste lid aangegeven termijn.
[…]
Regeling eisen geschiktheid 2000
Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
a. groep 1: rijbewijzen van de categorieën A1, A2, A, B, B+, E en T;
[…]
Artikel 2
De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
Bijlage behorende bij de Regeling eisen geschiktheid 2000
Hoofdstuk 7. Neurologische aandoeningen
[…]
7.3 Slaapstoornissen
7.3.1 Obstructief slaapapnoesyndroom
7.3.1.1 Rijbewijzen van groep 1
Personen met obstructief slaapapnoesyndroom (OSAS) kunnen geschikt worden verklaard als op basis van een specialistisch rapport blijkt dat gedurende ten minste twee opeenvolgende maanden adequate behandeling plaatsvindt. Onder adequate behandeling wordt in dit verband verstaan: Een Apneu-Hypopneu-Index (AHI) van kleiner dan 15 per uur, beoordeeld door een specialist met ervaring op het gebied van slaapgerelateerde stoornissen. Voor personen met hypertensie geldt tevens paragraaf 5.3.
Als de specialist ondanks de adequate behandeling blijft twijfelen aan de rijgeschiktheid kan het CBR voor een juiste oordeelsvorming zonodig de deskundige op het gebied van de praktische geschiktheid (van de desbetreffende afdeling van het CBR) inschakelen om de geschiktheid vast te stellen. Het CBR heeft hiervoor een uitvoerig protocol.
De geschiktheidtermijn is de eerste keer een jaar. Indien uit een specialistisch rapport vervolgens een blijvende adequate behandeling blijkt, is de maximale geschiktheidtermijn drie jaar.