Uitspraak
202106342/1/R4.
Datum uitspraak: 26 april 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
I. Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Nieuwegein,
en
1. de raad van de gemeente Nieuwegein,
2. het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein,
verweerders
alsmede
II. Tussenuitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub1], wonend te Nieuwegein,
2. [appellant sub2], wonend te Nieuwegein
appellanten,
en
1. de raad van de gemeente Nieuwegein,
2. het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2021 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "Binnenstad (City) Nieuwegein" hogere waarden als bedoeld in de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub1] beroep ingesteld.
Bij besluit van 14 juli 2021 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad (City) Nieuwegein" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben alle appellanten beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] en [appellant sub2] hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 23 augustus 2022, waar [appellant], [appellant sub1], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad en het college, vertegenwoordigd door N. Geurts, A. Langenberg, A.F. Govaart en M. Broersma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bestemmingsplan "Binnenstad (City) Nieuwegein" heeft betrekking op een deel van de binnenstad van Nieuwegein. Het plan voorziet enerzijds in een planologische verankering van de bestaande situatie, waaronder een deel van de binnenstad dat al gereed is. Zoals het theater De Kom, het stadhuis, het winkelplein rondom Raadstede en de Markt. Anderzijds maakt dit plan op vier locaties nieuwe ontwikkelingen mogelijk. De (her)ontwikkeling van de binnenstad van Nieuwegein wordt mede mogelijk gemaakt door vier andere recent vastgestelde bestemmingsplannen, deze gaan over niet-bestemde 'gaten' in het plangebied. Het gaat om bestemmingsplannen "Stationsgebied en Blok B1", "Doorslagzone", "HN-locatie" en "Binnenstad (City) Nieuwegein - Erfstede".
2. Het plangebied van het plan "Binnenstad (City) Nieuwegein" omvat het centrum van Nieuwegein, het terrein van het St. Antoniusziekenhuis en een bestaande woonwijk in het noordwesten van het plangebied. Aan de oostzijde wordt zij begrensd door het kanaal Doorslag en aan het noordelijke deel van de westzijde door de A.C. Verhoefweg. Aan de noordzijde wordt het plangebied begrensd door de Noordstedeweg en aan het westelijk deel van de zuidzijde door de Zuidstedeweg, die het gebied ten noorden van het St. Antoniusziekenhuis doorkruist. Het tracé van de sneltram uit de richting Utrecht CS splitst in het plangebied in de richting Nieuwegein-Zuid en in de richting IJsselstein. Het plan voorziet in vier ontwikkellocaties. Dit zijn de NVM/Dyade-locatie, locatie politiebureau, de ABC-locatie en locatie City-West. Op de NVM/Dyade-locatie voorziet het plan in een woongebouw met een maximale bouwhoogte van 50 meter en maximaal 120 appartementen. Op de locatie politiebureau voorziet het plan in de bouw van maximaal 80 woningen met een maximale bouwhoogte van 20 meter. Op de ABC-locatie voorziet het plan in de bouw van maximaal 200 woningen met maximale bouwhoogtes van 20, 32 en 50 meter. Op de locatie City-West voorziet het plan in een bouwvolume van maximaal 80.000 m² bruto-vloeroppervlak voor woningen met maximale bouwhoogtes van 20, 36 en 70 meter.
3. Omdat in het bestemmingsplan nieuwe geluidsgevoelige bestemmingen als bedoeld in de Wgh mogelijk worden gemaakt, heeft het college in verband met de ligging van deze geluidsgevoelige bestemmingen binnen de geluidszones van de A.C. Verhoefweg, de Zuidstedeweg en de SUNIJ-tramlijn hogere waarden vastgesteld voor die geluidsgevoelige bestemmingen.
4. De Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw) is op deze procedure van toepassing.
5. [appellant] woont aan de [locatie 1]. Zijn appartement is op de vijfde verdieping van een appartementengebouw waarvan de ingang ligt aan de Noordstedeweg. Het appartementengebouw is rond 2010 gebouwd. Zijn appartement bevindt zich aan de oostzijde van het gebouw (aan de zijde van de Doorslag) en loopt door tot aan de achterzijde van het gebouw. Vanuit zijn woonkamer heeft [appellant] uitzicht in zuidelijke richting op woontoren Sydney, in oostelijke richting op de HN-locatie en, tussen de twee appartementengebouwen aan de Lantaarnstede en de Noordstedeweg door, op de NVM/Dyade-locatie.
[appellant] vreest dat de vele hoogbouw in het plan ten koste gaat van de sociale cohesie en leidt tot verlies van uitzicht vanuit zijn appartement door het woongebouw op de NVM/Dyade-locatie. Daarnaast vreest hij dat dit gebouw zonlicht zal wegnemen en ten koste gaat van de privacy. Ook vindt hij dat in het plan uitgegaan wordt van een te lage parkeernorm en dat hierin te weinig wordt gedaan aan vergroening.
6. [appellant sub1] woont aan de [locatie 2]. De woning ligt buiten het plangebied. Het is een tussenwoning met een achtertuin op het oosten, aan de zijde van de A.C. Verhoefweg. Tussen de achtertuin van de woning en de A.C. Verhoefweg is een groenstrook aanwezig van ongeveer 8 meter breed met hoogopgaand groen. Richting de kruising met de Zuidstedeweg wordt deze strook breder, nabij de kruising bestaat de groenstrook gedeeltelijk uit een aarden (geluid)wal/talud. De woonkamer bevindt zich aan de achterzijde van de woning, op de begane grond. [appellant sub1] heeft een eigen bedrijf aan huis (kledingatelier). Haar werkkamer bevindt zich aan de achterzijde van de woning, op de eerste verdieping, en dat is de kant die naar het plangebied gericht is. Vanuit haar woning is de in het plangebied gelegen bebouwing aan de overzijde van de A.C. Verhoefweg zichtbaar.
[appellant sub1] vreest voor verlies aan zonlicht in haar achtertuin en verlies van privacy door de hoogbouw die het plan mogelijk maakt. Ook vreest zij voor geluidsoverlast bij haar woning door de bebouwing aan de overzijde van de A.C. Verhoefweg. Daarnaast vreest zij voor toename van de parkeerdruk, gezien de al beperkte parkeervoorzieningen in de wijk.
7. [appellant sub2] woont in een tussenwoning aan de [locatie3]. Aan de rechterzijde van haar woning bevindt zich een appartementengebouw van drie verdiepingen en tegenover haar woning bevindt zich een plantsoen. Aan de linkerzijde achter dit plantsoen (bezien vanuit de woning van [appellant sub2]) zal het nieuwe busstation komen. Aan de rechterzijde daarvan ligt de ontwikkellocatie City-West.
[appellant sub2] vreest een aantasting van haar privacy en een verlies aan uitzicht door de hoogbouw die het plan mogelijk maakt. Daarnaast vreest zij voor gevaarlijke verkeerssituaties, omdat het nieuwe busstation niet op juiste wijze ontsloten wordt. Ook vreest zij voor parkeeroverlast, omdat in het plan uitgegaan wordt van een te krappe parkeernorm. Tot slot vreest zij dat het plan een toename van criminaliteit tot gevolg heeft.
Toetsingskader bestemmingsplan
8. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant]
9. [appellant] betoogt dat het plan uitgaat van een te lage parkeernorm, waardoor de huurders volgens hem worden benadeeld. Hij betoogt verder dat het plan te veel hoogbouw mogelijk maakt. Dit gaat volgens hem ten koste van de sociale cohesie. Zo zal er door het gebrek aan ruimte in de toekomst geen kermis meer kunnen worden georganiseerd in de binnenstad. Ook doet het plan volgens hem te weinig aan vergroening. Verder betoogt hij dat zijn uitzicht door het 50 meter hoge woongebouw op de NVM/Dyade-locatie dat het plan mogelijk maakt, volledig vervalt. Het nieuwe gebouw neemt erg veel zonlicht weg, gaat ten koste van de privacy van de bewoners en is op deze plek volledig misplaatst, volgens [appellant]. In zijn reactie op het advies van de STAB heeft [appellant] erop gewezen dat de feitelijke beschrijving van zijn woonsituatie onjuist is, heeft hij daarnaast gewezen op de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2018 en 2022 en betoogt dat dit in feite betekent dat de raad geen mandaat heeft van zijn inwoners om te besturen. Ten slotte heeft [appellant] nog gewezen op de relatie tussen het coronavirus en de onwenselijkheid om veel mensen dicht op elkaar in hoogbouw te laten wonen en betoogt hij dat de gevolgen van stikstofdioxide en uitlaatgassen op de fietsers over de Doorslagbrug niet bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit zijn betrokken.
Crisis- en herstelwet
10. De Afdeling stelt vast dat de raad bij de bekendmaking van het besluit op 17 januari 2022 heeft erop heeft gewezen dat de Chw van toepassing is en daarbij heeft vermeld dat dit betekent dat de belanghebbende na afloop van de beroepstermijn geen nieuwe gronden meer kan aanvoeren. De Afdeling stelt vast dat [appellant] de beroepsgronden over de democratische legitimatie van het besluit, de onwenselijkheid van hoogbouw in relatie tot het coronavirus en het gebrek in het onderzoek naar de luchtkwaliteit niet heeft opgenomen in het beroepschrift maar in reactie op het STAB-advies en in het stuk van 4 augustus 2022 naar voren heeft gebracht. Dat is dus na afloop van de beroepstermijn. De Afdeling bespreekt deze gronden daarom gelet op artikel 1.6a van de Chw niet.
Parkeren
11. Over het betoog van [appellant] dat het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld, waarbij hij vreest voor benadeling van de toekomstige huurders door de lage parkeernorm, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
Op de zitting heeft [appellant] bevestigd dat hij voor de belangen van de toekomstige bewoners opkomt als het gaat om het mogelijke tekort aan parkeerplaatsen, omdat hij zelf over een parkeerplaats beschikt. [appellant] beroept zich daarmee op een aspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening dat in dit geval niet gaat over bescherming van zijn eigen belangen, maar op de belangen van andere (toekomstige) bewoners van Nieuwegein. Omdat het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit om deze reden, zal de Afdeling deze beroepsgrond van [appellant] niet bespreken.
Uitzicht, privacy en bezonning
12. De STAB heeft vastgesteld dat op de NVM/Dyade-locatie, op een afstand van ongeveer 110 meter van het appartement van [appellant], in de oude situatie tot een hoogte van 20 meter mocht worden gebouwd. In de nieuwe situatie is een bouwhoogte van 50 meter toegestaan met een oppervlakte van maximaal 550 m². Het aanduidingsvlak "specifieke bouwaanduiding - 1" heeft blijkens de verbeelding een oppervlakte van circa 700 m² (35 bij 20 meter). De maximale hoogte van 50 meter geldt daarom voor nagenoeg het gehele aanduidingsvlak. Dit aanduidingsvlak ligt volgens de STAB exact in het verlengde van de doorkijk tussen de twee woontorens aan de Lantaarnstede en de Noordstedeweg. Het uitzicht vanuit het raam aan de zijkant van de achterzijde van de woonkamer van het appartement van [appellant] in oostelijke richting tussen deze twee woontorens door (in de richting van de NVM/Dyade-locatie) door de nieuwbouw op de NVM/Dyade-locatie zal volgens de STAB verloren gaan. Verder wordt het uitzicht vanuit het appartement niet gewijzigd door het plan. De STAB merkt hierbij op dat deze doorkijk onder het oude planologische regime ook niet volledig was verzekerd. Onder dat regime was namelijk toegestaan dat ter plaatse van die doorkijk binnen de toen nog geldende bestemming "Centrumdoeleinden 1", op kortere afstand van het appartement van appellant, tot een bouwhoogte van 44 meter zou worden bebouwd.
12.1. De Afdeling stelt voorop dat niet is gebleken dat de door [appellant] geconstateerde omissies in de feitelijke beschrijving van zijn woonsituatie afbreuk doen aan de conclusies van de STAB. Daarbij merkt de Afdeling op dat de conclusie van de STAB is dat hij op dit moment al een beperkt uitzicht heeft vanuit zijn woning. De door [appellant] op de zitting gegeven beschrijving waaruit volgt dat zijn uitzicht in zuidelijke richting is beperkt door woontoren Sydney en hij in oostelijke richting uitsluitend via de glazen ingang van het NVM-gebouw zicht heeft op fietsers over de Doorslagbrug en een van de vijf windmolens daarachter, bevestigt die conclusie. [appellant] heeft op de zitting overigens ook niet duidelijk kunnen maken waarom de Afdeling toch niet van het STAB-advies kan uitgaan voor haar beoordeling.
12.2. Wel staat vast dat zich ten gevolge van de in het plan voorziene ontwikkelingen op de NVM/Dyade-locatie enig verlies van uitzicht voor [appellant] zal voordoen. Gelet op de afstand tussen het appartement van [appellant] en de voorziene bebouwing heeft de raad zich bij afweging van de betrokken belangen op het standpunt mogen stellen dat deze aantasting niet zo is dat hij van het vaststellen van het plan had moeten afzien. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onder het vorige plan ter plaatse van de doorkijk van het NVM-gebouw, dus nog dichterbij dan de locatie waarover het nu gaat, al bebouwing met een hoogte van 44 meter mogelijk was. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat onder dat plan een vrij uitzicht via deze doorkijk op de hierachter gelegen Doorslagbrug en één van de vijf windmolens al niet verzekerd was. Daarnaast merkt de Afdeling op dat er geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht en een zekere mate van inbreuk op de privacy en een vermindering van het uitzicht inherent zijn aan het wonen in een stad. Gelet op de afstand tussen de woning van [appellant] en het voorziene gebouw op de NVM/Dyade-locatie, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat de realisatie van het plan niet tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy bij de woning van [appellant] zal leiden.
12.3. De Afdeling overweegt verder dat voor de bezonning van woningen geen wettelijke normen bestaan. Dat neemt niet weg dat bij de vaststelling van een plan een afweging moet plaatsvinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen. Het bezonningsonderzoek "Bestemmingsplan City te Nieuwegein bezonning" is als bijlage 7 bij de plantoelichting gevoegd. Bij dit onderzoek is de zogeheten lichte TNO-norm toegepast. Aan die TNO-norm wordt voldaan als er gedurende twee uren per etmaal bezonning mogelijk is in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober. Daarbij is het geen vereiste dat de bezonning aansluitend plaatsvindt. Uit het bezonningsonderzoek blijkt dat door het nieuw op te richten gebouw in de winter in de ochtendperiode (op 19 februari van 10.00 tot 11.00 uur) bij het appartement van [appellant] schaduwwerking kan optreden. Uit dit onderzoek blijkt overigens ook dat door de toekomstige bebouwing aan de Doorslagzone, die mogelijk wordt gemaakt door plan "Doorslagzone", ook al enige schaduwwerking bij het appartement van [appellant] kan optreden. Uit het bezonningsonderzoek volgt verder dat aan de lichte TNO-norm wordt voldaan. Gezien de binnenstedelijke omgeving waarin het appartement van [appellant] ligt, heeft de raad voor de beoordeling van de gevolgen voor de bezonning bij zijn appartement mogen aansluiten bij de lichte TNO-norm. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gezien het voorgaande op het standpunt mogen stellen dat een vermindering van zonlicht voor [appellant] niet onevenredig is.
12.4. De betogen slagen niet.
Sociale cohesie en vergroening
13. De Afdeling stelt vast dat uit het STAB-advies blijkt dat de STAB concludeert dat het nieuwe plan weliswaar 1.270 nieuwe woningen mogelijk maakt, maar per saldo niet leidt tot een toename van de bouwmogelijkheden (in bruto vloeroppervlak). De STAB concludeert dat het plan in die zin ten opzichte van het bestaande planologische regime niet leidt tot een toename van de 'verstening' van het gebied. De raad heeft vervolgens toegelicht dat de binnenstad van Nieuwegein zich kenmerkt door een intensieve menging van binnenstedelijke functies, waaronder wonen. Het woon- en leefklimaat wordt in de bestaande situatie al beïnvloed door een hoogstedelijk karakter. Het plan dat gold toen [appellant] zijn appartement kocht, maakte bovendien al hoogbouw in het plangebied mogelijk. Omdat het totale bouwvolume bovendien wordt verlaagd zal dit het woon- en leefklimaat ten goede komen, aldus de raad. Verder heeft de raad toegelicht dat de gemeente Nieuwegein hoge ambities heeft voor klimaatadaptatie. Deze zijn benoemd in de "Gebiedsopgave 2019". Dit vertaalt zich in dit plan in het verlagen van de bouwmassa, maar houdt ook in dat de nieuwe gebouwen in de hoogte slanker worden zodat er meer zonlicht in de binnentuinen kan komen. Verder heeft [appellant] op de zitting bevestigd dat er een binnentuin aangelegd zal worden. Al het voorgaande draagt volgens de raad bij aan de vergroening en een acceptabel woon- en leefklimaat.
13.1. Gelet op de aan het plan ten grondslag gelegde documenten en de door de raad gegeven toelichting, ziet de Afdeling in het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat het plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, meer in het bijzonder met de leefbaarheid van de binnenstad. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het een binnenstedelijk gebied is en in de omgeving hiervan al hoge gebouwen voorkomen. Ook acht de Afdeling van belang dat de raad met het oog op klimaatadaptatie het totale bouwvolume heeft verlaagd en erop heeft gewezen dat gebouwen naar de hoogte toe slanker worden, zodat er meer zonlicht in de binnentuinen komt en er meer ruimte is voor vergroening wat het woon- en leefklimaat ten goede komt. Over het betoog van [appellant] dat het groen dat op de daken is voorzien niet te zien zal zijn en zijn ideeën voor een betere inrichting, heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat dit uitvoeringsaspecten zijn die in de procedure over de vaststelling van het plan niet aan de orde kunnen komen. Over het betoog van [appellant] over de kermis in de binnenstad merkt de Afdeling tot slot op dat uit haar uitspraak van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2529, over het plan "Doorslagzone", volgt dat de gemeente al in 2020 heeft besloten om vanaf 2021 geen kermis meer te houden in Nieuwegein.
13.2. De betogen slagen niet.
Het beroep van [appellant sub1]
14. [appellant sub1] maakt bezwaar tegen de hoogte van de bebouwing die het plan aan de overzijde van de A.C. Verhoefweg mogelijk maakt. En dan in het bijzonder de 70 meter hoge bebouwing op de hoek van de A.C. Verhoefweg en de Zuidstedeweg. Dit leidt tot aanzienlijke vermindering van de bezonning in haar achtertuin en woning. Verder vreest zij voor een aantasting van haar privacy door inkijk en vreest zij dat die bebouwing zal leiden tot een toename van geluidsoverlast en luchtverontreiniging bij haar woning. Verder betoogt zij dat de parkeerdruk in haar buurt al hoog is. Het is door de zeer beperkte parkeervoorzieningen in de nieuwe wijk volgens haar te verwachten dat deze parkeerdruk nog verder zal toenemen. Het plan voorziet volgens [appellant sub1] niet in maatregelen om die overlast te beperken. Tot slot wijst zij erop dat de vele in opdracht van de gemeente verrichte onderzoeken niet als objectief kunnen worden aanvaard, onder meer omdat deze zijn opgesteld in opdracht van de gemeente en omwonenden nauwelijks betrokken zijn bij de totstandkoming daarvan. [appellant sub1] wijst in het bijzonder op het bezonningsonderzoek en het parkeerbeleid.
Het besluit hogere waarden
15. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste ligt in artikel 8:69a van de Awb besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen (uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 6.4).
Het bestreden besluit gaat over de vaststelling van hogere waarden voor de geluidbelasting op de woongebouwen die het plan mogelijk maakt, op grond van de Wgh. De regeling in de Wgh strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting bij de te bouwen woningen door de aanwezigheid van de weg maximaal mag optreden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak, onder 10.93 en 10.94, strekt de regeling daarmee tot bescherming van de bewoners van de te bouwen woningen.
[appellant sub1] is geen eigenaar van één van de appartementen in de te bouwen woongebouwen en ook is niet gebleken van concrete interesse in de koop hiervan. Onder deze omstandigheden strekt de regeling van de Wgh naar het oordeel van de Afdeling kennelijk niet tot bescherming van haar belangen. De Afdeling wijst bij wijze van voorbeeld op haar uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:510, onder 5.3.
Wat [appellant sub1] aanvoert tegen het besluit hogere waarden kan daarom niet leiden tot vernietiging van dat besluit. Daarom bespreekt de Afdeling het beroep daartegen niet inhoudelijk.
Objectiviteit onderzoeken
16. De Afdeling overweegt dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs.
Wanneer een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd.
Het enkele feit dat onderzoeken worden uitgevoerd in opdracht van het bevoegd gezag of de initiatiefnemer van een project en omwonenden van het plan hierbij niet of nauwelijks betrokken zijn geweest, is geen reden om op voorhand te twijfelen aan de juistheid en de objectiviteit van de inhoud van deze onderzoeken of de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies. Gelet hierop ziet de Afdeling in wat [appellant sub1] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad niet heeft voldaan aan de plicht die voortvloeit uit artikel 3:2 van Pro de Awb.
16.1. Het betoog slaagt niet.
Bezonning en privacy
17. Het plan maakt op gronden waarop [appellant sub1] uitkijkt bebouwing mogelijk met een maximale hoogte van 70 meter, terwijl daar eerst maximaal 20 meter was toegestaan. De STAB heeft vastgesteld dat het plan gelet hierop in de ochtend kan leiden tot toename van schaduwwerking bij haar woning. Volgens de STAB is de afname van de bezonning groter dan waarvan de raad uitgaat in zijn verweerschrift. De raad gaat namelijk uit van één uur extra schaduwwerking, terwijl het plan volgens de STAB anderhalf tot twee uur extra schaduw per dag oplevert. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat hij in eerste instantie is uitgegaan van een gemiddelde voor het blok waar [appellant sub1] woont en later gebleken is dat hierbij helaas onvoldoende rekening is gehouden met de ligging van haar woning. Omdat die noordelijker gelegen is, ontstaat er bij haar woning meer schaduw dan bij andere woningen in dat blok. De raad heeft gewezen op het bezonningsonderzoek in bijlage 5.2 van het STAB-advies. Bij dit onderzoek is specifiek gekeken naar de locatie van de woning van [appellant sub1] en hieruit volgt inderdaad dat er ongeveer twee uur aan schaduwwerking ontstaat in de ochtend. Dit leidt volgens de raad echter niet tot een ander standpunt over de bezonning, omdat hiermee nog steeds aan de lichte TNO-norm wordt voldaan. Uit het hiervoor genoemde onderzoek blijkt immers ook dat er in ieder geval tussen 11 en 13 uur bezonning is bij de woning van [appellant sub1], aldus de raad.
17.1. De Afdeling wijst allereerst op het beoordelingskader zoals hiervoor onder 12.3 uiteengezet. Omdat uit het bezonningsonderzoek in bijlage 5.2 van het STAB-advies blijkt dat er tijdens in ieder geval twee uur per etmaal bezonning is in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober, wordt aan de lichte TNO-norm voldaan. Gezien de binnenstedelijke omgeving waar de woning van [appellant sub1] ligt, heeft de raad voor de beoordeling van de gevolgen van de bezonning op haar woning kunnen aansluiten bij de lichte TNO-norm. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet hierop op het standpunt mogen stellen dat de vermindering van zonlicht voor [appellant sub1] niet onevenredig is. Verder overweegt de Afdeling dat gelet op de afstand van ongeveer 75 tot 85 meter tussen de woning van [appellant sub1] en de gronden waar bebouwing met een hoogte tot maximaal 70 meter mogelijk is, de hoogopgaande groenstrook tussen de A.C. Verhoefweg en haar woning en omdat het door de geluidsbelasting op de woningen die het plan mogelijk maakt niet mogelijk is dat die woningen worden voorzien van een (open) balkon aan de zijde van de A.C. Verhoefweg, de raad zich ook op het standpunt heeft mogen stellen dat de realisatie van het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy van [appellant sub1].
18. De betogen slagen niet.
Parkeren
19. Op grond van artikel 24.8, aanhef en onder b, van de planregels geldt, in afwijking van de Nota Parkeernormen 2011-2015, of de opvolger daarvan, voor de functie wonen binnen de bestemmingen "Centrum - B3", "Gemengd - A2", "Gemengd - A4", "Gemengd - C" dat 0,25 parkeerplaats per woning, 0,05 parkeerplaats per woning voor deelauto's en 0,1 parkeerplaats per woning voor bezoekersparkeren moet worden gerealiseerd en in stand worden gehouden. Volgens de toelichting bij het plan is de parkeernorm voor deelauto's één per vijf woningen. Leidend principe voor bezoekersparkeren is volgens de toelichting dat bezoekers gebruikmaken van openbaar vervoer en het langzaamverkeernetwerk. Het bezoekersparkeren wordt gerealiseerd in het openbaar gebied. Bezoekers kunnen eveneens parkeren in al bestaande parkeergarages.
19.1. Volgens de plantoelichting wordt voor de ontwikkellocaties conform de "Gebiedsopgave 2019" uitgegaan van 0,5 parkeerplaats per woning. Dit zijn lagere normen dan de standaard parkeernormen die - overeenkomstig de Nota Parkeernormen 2011-2015 - kunnen worden toegepast indien uit een mobiliteitstoets blijkt dat die toelaatbaar zijn. De raad heeft vervolgens twee mobiliteitstoetsen aan het plan ten grondslag gelegd. In de Mobiliteitstoets 2017 (bijlage 4 bij de plantoelichting) worden twee scenario's uitgewerkt en wordt geconcludeerd dat beide meer parkeerdruk geven, maar ook dat in het plangebied in de parkeerbehoefte kan worden voorzien. Opgemerkt wordt ook dat de huidige vrijstellingsnorm als zeer hoog wordt ervaren. Verwacht wordt dat een belangrijk deel van de bewoners van de te realiseren woningen een lager autobezit zal kennen dan waarvan de vrijstellingsnorm uitgaat. Deze verwachting is gebaseerd op ervaringen met woonprojecten in andere steden en cijfers van het CBS uit 2016. Vanwege ontwikkelingen die in de mobiliteit verwacht worden zal de parkeerdruk gaan afnemen. Voorgesteld wordt de ontwikkelingen te monitoren, op basis van de resultaten hiervan de aanleg van additionele parkeercapaciteit af te wegen en die zo vorm te geven dat flexibel verminderd kan worden als maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van mobiliteit daarom vragen. Wel moeten parkeervoorzieningen planologisch mogelijk gemaakt worden. Een norm van één plaats per woning samen met het benutten van P15 als locatie voor extra parkeercapaciteit is vooralsnog realistisch, volgens deze mobiliteitstoets. In 2020 is deze toets geactualiseerd (bijlage 5 bij de plantoelichting), om zo enkele wijzigingen in de uitgangspunten voor de plannen van Nieuwegein City in kaart te brengen. In deze actualisatie is aangegeven dat de komende jaren de bestaande
HOV-verbinding verbeterd wordt. Verder zijn er maatregelen voorzien die voor een verbeterde doorstroming en voor comfort voor fietsers binnen Nieuwegein City zorgen. Deze ontwikkelingen samen zorgen ervoor dat de parkeernormen zoals berekend in 2017 nog lager kunnen liggen. Dit sluit volgens de actualisatie tevens aan bij het huidige "Koersdocument Parkeren 2020-2025". In de nieuwe plannen is daarom uitgegaan van een parkeernorm van 0,5 per woning.
19.2. De raad heeft onder verwijzing naar de "Mobiliteitsvisie Nieuwegein 2030" toegelicht dat het een bewuste beleidskeuze is om het innemen van ruimte door personenauto's in de binnenstad minder te faciliteren dan in de reguliere woongebieden gebruikelijk is. De gestelde normen zijn volgens hem weloverwogen en verdedigbaar vanuit mobiliteitsoogpunt. Bovendien zijn ze voor een binnenstedelijke omgeving met nadrukkelijke duurzaamheidsambities niet ongebruikelijk, aldus de raad. Het gebied wordt optimaal ontsloten via het openbaar vervoer en bezoekers worden gestimuleerd gebruik te maken van de openbare parkeergarages. De raad is zich ervan bewust dat er mogelijk verdringingseffecten gaan optreden doordat de bewoners van de binnenstad hun auto in omliggende wijken gaan parkeren. Daarom wordt voorzien in een uitgebreid monitoringsprogramma, zodat mogelijke knelpunten op tijd kunnen worden gesignaleerd. In dat geval zullen in die andere wijken maatregelen genomen worden, zoals de invoering van een vergunningenstelsel waarvoor de nieuwe bewoners van het plan niet in aanmerking komen. In reactie op vragen van de STAB heeft de raad toegelicht dat er jaarlijks een parkeeronderzoek wordt uitgevoerd in gebieden waar betaald parkeren geldt en in de straten grenzend aan deze gebieden. De Karosdrift, waaraan [appellant sub1] woont, maakt onderdeel uit van dit gebied, aldus de raad.
19.3. Het bestemmingsplan maakt de bouw van ongeveer 1370 woningen mogelijk.
19.4. Uit de Nota Parkeernormen 2011-2015 volgt dat voor gestapelde woningen zonder parkeren op eigen terrein binnen de categorie "Wonen" in het Centrum een parkeernorm geldt van 1,2 tot 1,25 parkeerplaatsen per woning. Er kan een parkeernorm van 1,0 parkeerplaats per woning worden toegepast, als uit een mobiliteitstoets blijkt dat die norm toelaatbaar is. Het Koersdocument 2020-2025 biedt de mogelijkheid om in een bestemmingsplan van de normen in de Nota Parkeernormen 2011-2015 af te wijken. De raad heeft gebruik gemaakt van die mogelijkheid om een lagere norm toe te passen dan de norm die in de Parkeernota 2011-2015 staat. Anders dan de raad stelt, is in de planregels geen parkeernorm van 0,5 per woning, maar een van (0,25 + 0,05 +0,1=) 0,4 per woning opgenomen. Dat is verlaging met meer dan de helft ten opzichte van de parkeerplaatsen die volgens de vrijstellingsnorm uit de Nota Parkeernormen 2011-2015 nodig zouden zijn. Bij dit bestemmingsplan gaat dat, wanneer uit wordt gegaan van een maximum aantal van 1370 woningen, om ongeveer 822 parkeerplaatsen minder. Anders dan de raad stelt, is voor deze parkeernorm niet aangesloten bij de "Gebiedsopgave 2019", omdat daaruit in ieder geval volgt dat de parkeernorm minimaal 0,5 per woning is. De Afdeling is van oordeel dat de raad ook met verwijzing naar de Mobiliteitstoets 2017, de Actualisatietoets 2020 en de Mobiliteitsvisie Nieuwegein 2030 niet voldoende heeft gemotiveerd dat er in dit geval volstaan kan worden met een parkeernorm van 0,4 per woning. Uit deze stukken volgt het beleidsvoornemen van de raad om auto’s te weren uit het plangebied. Niet duidelijk is of alleen sprake is van een beleidsvoornemen, of dat dit beleidsvoornemen ook is onderbouwd met feiten die dit voornemen kunnen dragen. Het besluit is daarom in zoverre in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
19.5. Het betoog slaagt.
Geluid en luchtkwaliteit
20. Tijdens de zitting heeft [appellant sub1] toegelicht dat zij met name vreest voor een toename van verkeersbewegingen op de A.C. Verhoefweg. Die weg kent nu al een van de drukste kruispunten. Veel hulpdiensten maken gebruik van deze weg en dit kruispunt. Ook is het aantal pakketbezorgers de laatste tijd verveelvoudigd. Als de nieuwe bewoners van het plangebied ook gebruik gaan maken van deze weg zal dit leiden tot onaanvaardbare geluidsoverlast en ook meer luchtverontreiniging.
20.1. De Afdeling stelt vast dat uit de plantoelichting (paragrafen 4.5 en 4.6) blijkt dat bij de totstandkoming van het plan aandacht is geweest voor de aspecten geluid en luchtkwaliteit. In de toelichting wordt onder verwijzing naar een oudere mobiliteitstoets geconcludeerd dat de toename van verkeer als gevolg van het plan verwaarloosbaar is. Die conclusie wordt bevestigd in de later opgestelde "Mobiliteitstoets City Nieuwegein 2017" en "Actualisatie Mobiliteitstoets 2020". Ook daarin wordt geconcludeerd dat de maatregelen om de binnenstad van Nieuwegein zo autoluw mogelijk te maken ertoe leiden dat de verwachte toename van auto's als gevolg van de realisatie van het plan verwaarloosbaar is. Gelet hierop en omdat [appellant sub1] geen tegenrapport heeft overgelegd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aspecten geluid en luchtkwaliteit niet aan de totstandkoming van het plan in de weg staan.
20.2. Het betoog slaagt niet.
Het beroep van [appellant sub2]
21. [appellant sub2] maakt bezwaar tegen het plan omdat dit een gebouw met een hoogte van 65 meter en een breedte van 140 meter mogelijk maakt. Zij betoogt dat dit gebouw leidt tot aantasting van haar woon- en leefklimaat en tot een aantasting van haar privacy door inkijk. Ook betoogt zij dat zij vanuit haar woning nauwelijks nog lucht zal zien en dat haar uitzicht vrijwel volledig zal bestaan uit hoge gebouwen. Zij betoogt voorts dat het nieuwe busstation beter volledig ontsloten kan worden via de Kapittelstede en de Zuidstedeweg in plaats van, zoals gepland, de ontsluiting gedeeltelijk via de Schouwstede te laten verlopen. [appellant sub2] heeft er daarbij op gewezen dat de kruising van de Schouwstede met de Noordstedeweg en de Buitenstede, die parallel daaraan loopt, nu al gevaarlijke verkeerssituaties oplevert voor fietsers. Ook betoogt zij dat het plan uitgaat van een te krappe parkeernorm. In de huidige situatie kan zij haar auto, ondanks haar parkeervergunning, al moeilijk kwijt. Deze al bestaande parkeeroverlast zal door het plan verder toenemen. Tot slot vreest zij dat het plan zal leiden tot een toename van de criminaliteit.
Woon- en leefklimaat
22. De STAB heeft vastgesteld dat het bouwvlak waarop deels de maximale bouwhoogte geldt van 70 meter, op circa 270 meter ligt van de woning van [appellant sub2]. De bouwvlakken met een maximale bouwhoogte van 36 meter, 40 meter en 50 meter liggen op respectievelijk 110 meter, 190 meter en 210 meter van de woning van [appellant sub2]. De STAB stelt verder vast dat de maximaal toegestane bouwhoogte op gronden direct ten zuiden van het plantsoen in de nieuwe planologische situatie niet ingrijpend verandert. Op deze gronden is al een bouwhoogte van 18 meter toegestaan, met een hoogteaccent van 36 meter voor 30% van het bouwvlak. In de nieuwe situatie is de toegestane bouwhoogte 30 meter, met een hoogteaccent van 36 meter voor 550 m² bruto vloeroppervlakte. De STAB stelt vast dat de bouwhoogte van 70 meter alleen toegestaan is op gronden met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1". Uit de verbeelding volgt dat dit bouwvlak een oppervlakte heeft van 600 m² en deze nagenoeg geheel bebouwd kan worden met een (woon)toren met een hoogte van 70 meter. Maar door de afstand van 270 meter tot de woning van [appellant sub2] en de aanwezigheid van het appartementengebouw schuin tegenover haar woning acht de STAB het niet aannemelijk dat zij te maken krijgt met een aantasting van haar woon- en leefklimaat door inkijk.
22.1. De Afdeling overweegt dat, gelet op de hiervoor genoemde afstanden tussen de woning van [appellant sub2] en de voorziene bebouwing, de raad zich bij afweging van de betrokken belangen op het standpunt heeft mogen stellen dat haar uitzicht niet zo aangetast wordt dat de raad van het vaststellen van het plan had moeten afzien. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onder het vorige plan op korte(re) afstand tot haar woning ook al bebouwing met een hoogte van 40 en 36 meter mogelijk was, zodat de planologische situatie in zoverre niet ingrijpend verandert door het plan. Daarnaast merkt de Afdeling op dat er geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht en een zekere mate van inbreuk op de privacy en vermindering van het uitzicht inherent zijn aan het wonen in een stad. Gezien de afstanden tussen de woning van [appellant sub2] en de voorziene bebouwing heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt mogen stellen dat uitvoering van het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht of de privacy bij de woning van [appellant sub2]. Voor zover zij naast de aantasting van haar woon- en leefklimaat door verlies van uitzicht en privacy heeft gewezen op haar vrees dat het plan zal leiden tot een toename van criminaliteit merkt de Afdeling op dat zij haar vrees niet heeft onderbouwd. Alleen daarom al kan haar betoog niet tot het oordeel leiden dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen.
22.2. Het betoog slaagt niet.
Verkeerssituatie
23. Het nieuwe busstation ligt in het plangebied van het plan "Stationsgebied en Blok BI". Dat plan staat in rechte vast. Het busstation zal net als in de huidige situatie gedeeltelijk worden ontsloten via de Schouwstede naar de Noordstedeweg. Volgens de "Mobiliteitstoets City Nieuwegein 2017" dat gaat over de ontwikkeling van de hele "City", is de toename van verkeer op de verschillende aansluitingen van "City" op de Noordstedeweg in algemene zin beperkt, omdat elk project op een andere plek aansluit en het verkeer zich over de verschillende wegvakken van de Noordstedeweg zal verdelen. De verkeersafwikkeling op deze aansluitingen zal volgens deze mobiliteitstoets door die spreiding daarom niet verslechteren. Uit de door de raad gegeven toelichting blijkt dat hij ermee bekend is dat de situatie voor fietsers op de Schouwstede nog aandacht nodig heeft. Er komt langs het busstation tot aan de Erfstede een fietsstrook of een vrijliggend fietspad. Voor de aanleg hiervan is wellicht herinrichting nodig, maar volgens de raad is binnen het plangebied daarvoor voldoende ruimte aanwezig. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare verkeersoverlast. Hoe een fietspad of fietsstrook wordt aangelegd en het busstation wordt ontsloten, zijn uitvoeringsaspecten. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Overigens heeft de raad tijdens de zitting bevestigd dat het plan de door [appellant sub2] voorgestane ideale ontsluiting niet dwarsboomt.
24. Het betoog slaagt niet.
Parkeren
25. Uit wat hierboven onder 19 en verder is overwogen volgt dat de raad niet zorgvuldig heeft onderzocht en niet voldoende heeft gemotiveerd dat het bestemmingsplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Het betoog van [appellant sub2] over de parkeernorm slaagt daarom.
Conclusie en slotoverwegingen
26. Het beroep van [appellant] is ongegrond. Het besluit van 14 juli 2021 om het bestemmingsplan "Binnenstad (City) Nieuwegein" vast te stellen is, zoals onder 19 is overwogen, in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen zes maanden na deze uitspraak dit gebrek te herstellen en de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
27. De raad en het college hoeven geen proceskosten te vergoeden aan [appellant].
In de einduitspraak zal worden besloten over een eventuele proceskostenvergoeding voor [appellant sub1] en [appellant sub2].
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant] ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Nieuwegein op om binnen zes maanden na de verzending van deze uitspraak
- met inachtneming van overweging 19.4 het daar omschreven gebrek te herstellen en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2023
765-776