Uitspraak
202004928/1/R1.
Datum uitspraak: 10 mei 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Nistelrode, gemeente Bernheze, (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant])
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2020 heeft het college het wijzigingsplan "Dijkstraat ong. en Donzel ong. Nistelrode" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 maart 2023, waar [appellant A], bijgestaan door mr. H. Nijman, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A. Jonkers, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gebied van het wijzigingsplan is gelegen aan de Dijkstraat en de Donzel, ten westen van de kern Nistelrode. In het plangebied staat op het perceel [locatie 1] een vrijstaande, voormalig agrarische bedrijfswoning. De gronden daaromheen zijn in gebruik als grasland. Het wijzigingsplan is gebaseerd op het bestemmingsplan "De kommen van Bernheze" (hierna: het bestemmingsplan). Het bestemmingsplan is het zogeheten ‘moederplan’. In dat bestemmingsplan had het perceel grotendeels een woonbestemming en voor een klein deel een tuinbestemming. Het voorliggende wijzigingsplan voorziet in een aanpassing van de begrenzing van de woonbestemming en van de tuinbestemming. Verder was in het bestemmingsplan één bouwvlak opgenomen ter plaatse van de bestaande woning. In het voorliggende plan is dat bouwvlak uitgebreid naar het westen en noordwesten. Dit is kort gezegd het westelijke bouwvlak. Ook is een tweede bouwvlak toegekend aan een stuk grond aan de oostkant van het perceel, op ongeveer 10 m afstand van het eerder genoemde bouwvlak. Dit is het oostelijke bouwvlak. Tot slot zijn aan het westelijke, grotere, bouwvlak in het voorliggende wijzigingsplan de bouwaanduidingen "vrijstaand" en "twee-aaneen" en de maatvoering "maximum aantal wooneenheden: 2" toegekend. Het oostelijke bouwvlak heeft de bouwaanduiding "vrijstaand" en de maatvoering "maximum aantal wooneenheden: 1" gekregen.
2. [appellant] woont aan de [locatie 2] op een afstand van ongeveer 30 m ten noorden van het plangebied. Hij kan zich niet met het plan verenigen omdat volgens hem onder meer geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en omdat de planregels onzorgvuldig zijn geformuleerd.
Ingetrokken beroepsgrond
3. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgronden over de financiële uitvoerbaarheid van het plan en over het sluiten van een planschadeovereenkomst, ingetrokken.
Toetsingskader
4. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarover de wijzigingsbevoegdheid gaat in beginsel als een gegeven worden beschouwd als is voldaan aan de in het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden die in een bestemmingsplan zijn opgenomen, doet niets af aan de plicht van het college van burgemeester en wethouders om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming gerechtvaardigd is.
Wettelijk kader
5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De gronden van het beroep
Wijzigingsbevoegdheid
6. [appellant] betoogt dat het college de wijzigingsbevoegdheid in artikel 28.5 van de regels van het bestemmingsplan niet heeft mogen toepassen met de bedoeling om het aantal woningen binnen de bestaande bestemming "Wonen" te verhogen. Zij voert aan dat het college daarvoor de wijzigingsbevoegdheid in artikel 18.5 van de planregels had moeten toepassen.
6.1. In de toelichting bij het wijzigingsplan is onder 3.3.1 vermeld: "Het plangebied is in het vigerende bestemmingsplan ‘De Kommen van Bernheze’ aangeduid als ‘Wonen’. Ter plaatse is de gebiedsaanduiding ‘wro-zone - wijzigingsgebied 2’ opgenomen. Ingevolge artikel 28.5 van het vigerende bestemmingsplan is het mogelijk binnen het plangebied twee woningen te realiseren."
In de plantoelichting is daarna het plan getoetst aan de voorwaarden in artikel 28.5 van de planregels.
6.2. Het college heeft in het verweerschrift en op zitting toegelicht dat in de plantoelichting weliswaar uiteen is gezet hoe het plan zich verhoudt tot de voorwaarden in de wijzigingsbevoegdheid in artikel 28.5 van de planregels. Het wijzigingsplan is echter door het college, zoals volgt uit het vaststellingsbesluit, gebaseerd op de wijzigingsbevoegdheid in artikel 18.5 van de planregels. Volgens het college voldoet het plan aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 18.5 van de planregels, waarvan de onderdelen a tot en met h, en l overlappen met die in artikel 28.5 van de planregels.
6.3. De Afdeling stelt voorop dat het wijzigingsplan op grond van artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) moet voldoen aan de in het bestemmingsplan gestelde regels voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling stelt vast dat het college toepassing heeft gegeven aan de wijzigingsbevoegdheid zoals opgenomen in artikel 18.5 van de planregels in het bestemmingsplan. Deze bevoegdheid ziet op het toestaan van twee extra woningen, binnen de bestaande bestemming "Wonen". In artikel 28.5. is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen die voorziet in, kort gezegd, een bestemmingswijziging. In de plantoelichting is ten onrechte uitgegaan van toepassing van deze, andersoortige, bevoegdheid. Die motivering past echter niet bij de in het vaststellingsbesluit bij het wijzigingsplan gehanteerde wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling stelt vast dat het college met gebruik van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 18.5 van de planregels de bestemming van gronden niet kan wijzigen. Door de bestemming "Wonen" deels te wijzigen in de bestemming "Tuin" heeft het college het wijzigingsplan in zoverre vastgesteld zonder dat artikel 18.5 van de regels van het bestemmingsplan daarvoor een grondslag biedt. Het college heeft dit op de zitting ook erkend. De conclusie is dat het college in zoverre niet bevoegd was het wijzigingsplan vast te stellen. Het wijzigingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro. Het bestreden besluit dient daarom te worden vernietigd.
De Afdeling ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan in stand te laten. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Pas op de zitting heeft het college desgevraagd een eerste inhoudelijke toelichting gegeven bij het standpunt dat het plan voldoet aan de wijzigingsvoorwaarden die zijn opgenomen in artikel 18.5, onder i, j en l, van de planregels. Dit zijn de planregels die niet overlappen met de wijzigingsvoorwaarden in artikel 28.5 van de planregels. Daarmee is op deze punten echter niet alsnog een toereikende motivering gegeven. Het voorgaande betekent dat het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan in strijd is met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro en om die reden moet worden vernietigd.
Het betoog slaagt.
Tussenconclusie
7. Vanwege de aard van het hiervoor genoemde gebrek ziet de Afdeling evenmin aanleiding om tegemoet te komen aan het verzoek van het college om het gebrek via een bestuurlijke lus te herstellen.
De Afdeling zal met het oog op mogelijke toekomstige besluitvorming de overige door [appellant] aangevoerde beroepsgronden bespreken.
Toekennen extra bouwvlak
8. [appellant] betoogt dat de wijzigingsbevoegdheid van artikel 18.5 niet kan worden gebruikt voor het toekennen van een extra bouwvlak omdat het plangebied al een bouwvlak had in het bestemmingsplan "De kommen van Bernheze".
De Afdeling overweegt dat deze beperking niet voortvloeit uit artikel 18.5 van de regels van het bestemmingsplan, nog daargelaten dat het inherent is aan het mogelijk maken van extra woningen dat voor zover nodig, nieuwe bouwvlakken voor die woningen worden toegekend. Dit betoog slaagt niet.
Inhoud van de woning
9. [appellant] betwist dat wordt voldaan aan de maximum inhoudsmaat. Volgens het college voldoet het plan aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 18.5 onder i, van de planregels dat de woning een inhoud heeft van minimaal 350 m³, waarbij in geval van woningsplitsing beide woningen een inhoud hebben van minimaal 350 m³. Het college heeft toegelicht dat daaraan wordt voldaan omdat dat uit de aanduidingen "vrijstaand" en "twee-aaneen" van de nieuw te bouwen woningen voortvloeit.
9.1. De Afdeling stelt vast dat het gelet op de groottes van de bouwvlakken van de nieuw voorziene woningen en op de maximum goot- en bouwhoogte in de planregels, mogelijk is dat de nieuwe woningen een inhoud van minimaal 350 m³ zullen hebben. [appellant] heeft er op de zitting echter terecht op gewezen dat in de planregels niet is geborgd dat de nieuwe woningen een minimale inhoud van 350 m³ moeten hebben. Dat betekent naar het oordeel van de Afdeling dat niet vaststaat dat het plan voldoet aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 18.5, onder i, van de planregels van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
Overige beroepsgronden van [appellant]
Nieuwe woning in hoeksituatie
10. [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met de wijzigingsvoorwaarde in artikel 18.5, onder k, van de planregels dat een nieuwe woning niet is toegestaan in een hoeksituatie. Volgens hem voorziet het plan namelijk in een nieuwe woning in de hoek van de Donzel en de Dijkstraat.
10.1. Het college stelt dat het plan wel voldoet aan deze voorwaarde. Die voorwaarde moet namelijk zo worden uitgelegd dat daarmee wordt voorkomen dat in een onbebouwde hoek een nieuwe woning wordt toegestaan. Volgens het college is in de huidige situatie met de woning aan de [locatie 1] al sprake van een bestaande woning in een hoeksituatie. Het college stelt verder dat in de twee scenario’s die het plan mogelijk maakt -het handhaven van de bestaande woning, of het slopen daarvan en het bouwen van een twee-onder-een-kapwoning - nog steeds sprake is van een woning in een hoeksituatie, zodat geen sprake is van een situatie die de wijzigingsvoorwaarde beoogt te voorkomen.
De Afdeling acht de door het college gegeven uitleg van die voorwaarde redelijk. In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan in strijd is met artikel 18.5, onder k, van de planregels van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Aantasting woonmilieu
11. [appellant] betoogt dat het plan niet voldoet aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 18.5, onder c, van de planregels dat er geen onevenredige nadelige gevolgen mogen ontstaan voor het woonmilieu. Hij voert aan dat het plan door de verdichting en de zogeheten afronding van het lint onevenredige gevolgen heeft voor zijn woon- en leefklimaat. Volgens hem worden de bijzondere eigenschappen van de Donzel en de beleving daarvan aangetast door de beoogde bouw van drie nieuwe woningen. Verder is volgens hem in de plantoelichting weliswaar aandacht besteed aan de ruimtelijke uitstraling van de nieuwe woningen en aan duurzaamheidsambities, maar is dat niet geborgd in de planregels.
11.1. De Afdeling stelt vast dat [appellant] vanuit zijn woning in de zuidoostelijke richting nu uitzicht heeft op een grasland en ook op de bestaande woning aan de [locatie 1] op een afstand van ongeveer 50 m. Het plan voorziet in bebouwing die dichter bij de woning van [appellant] is gesitueerd ten opzichte van de bestaande woning. Het westelijk bouwvlak is gelegen op een afstand van ongeveer 35 m tot de woning van [appellant]. Hoewel het uitzicht van [appellant] vanuit zijn woning als gevolg van het plan wel verandert, is de Afdeling van oordeel dat het college daarin geen aanleiding had moeten zien voor het oordeel dat zijn woonmilieu daardoor onevenredig wordt aangetast. Daarbij is van belang dat het uitzicht van [appellant] vanuit de woning al niet geheel vrij is door de bestaande woning, er geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht en dat nog steeds sprake is van een ruime afstand tot de voorziene bebouwing.
Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat sprake is van verdichting en afronding van het lint, overweegt de Afdeling dat direct ten noorden van het plangebied een grasveld is gelegen zodat vanaf de Donzel nog steeds sprake is van een afwisseling tussen bebouwing en openheid met een mogelijkheid tot doorkijk.
Over het betoog dat in de planregels bepalingen hadden moeten worden opgenomen over welstandseisen, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant] heeft niet onderbouwd waarom het opnemen van specifieke welstandsnormen in het wijzigingsplan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk zou zijn. Bezwaren tegen de ruimtelijke uitstraling van de nieuwe woningen kunnen aan de orde komen in de procedure tegen de omgevingsvergunningen voor de woningen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
11.2. Over wat [appellant] heeft aangevoerd over het ontbreken van een borging van duurzaamheidsambities van de nieuwe woningen in de planregels, oordeelt de Afdeling als volgt.
11.3. Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
11.4. De Afdeling oordeelt dat er in dit geval geen verband bestaat tussen wat [appellant] heeft aangevoerd over het ontbreken van een borging van duurzaamheidsambities van de nieuwe woningen in de planregels en een belang waarin zij daardoor dreigt te worden geschaad. Dit betekent dat [appellant] zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet op het nalaten van een borging daarvan kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
Het betoog slaagt niet.
Gemeentelijk woningbouwbeleid
12. [appellant] betoogt dat niet wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde in artikel 18.5, onder d, van de regels van het bestemmingsplan dat het aantal te realiseren woningen in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid. Zij voert aan dat de onderbouwing daarvan in de plantoelichting onnavolgbaar is zonder nadere toelichting en onderbouwing.
12.1. In de toelichting van het wijzigingsplan is bij paragraaf 3.2.2.3 vermeld: "In de periode 2016-2021 zullen conform de gemeentelijke woonvisie maximaal 900 woningen aan de woningvoorraad van Bernheze worden toegevoegd. Hierbij wordt gestreefd naar de bouw van woningen voor diverse doelgroepen. Voor de doelgroep voor vrijstaande particuliere woningen worden 110 woningen gereserveerd in de woonvisie. De toevoeging van twee wooneenheden, in afstemming met de notitie ‘ontwikkelingsvisie Noordrand Heesch & Donzel-Doolhof Nistelrode’, past binnen de harde plancapaciteit."
12.2. Het college stelt dat de twee scenario’s die het plan beoogt, het toevoegen van één vrijstaande woning of twee aaneengebouwde woningen aan de woningvoorraad, voldoen aan het gemeentelijke woningbouwbeleid. Het college verwijst hiervoor naar een door hem opgestelde notitie van 3 november 2020 aan de raad over de stand van zaken en de voortgang op de woningbouwproductie. Volgens het college volgt uit de notitie dat de gemeente Bernheze tot en met 2021 nog een aanzienlijk restopgave had voor woningbouw van meer dan 1.100 woningen. Volgens recente cijfers van de provincie Noord-Brabant is gebleken dat de woonopgave van de gemeente voor de periode 2017-2040 is verhoogd van ongeveer 1.400 naar 2.500 woningen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd dat het wijzigingsplan in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid.
Het betoog slaagt niet.
Stedenbouwkundig beeld en cultuurhistorische waarden
13. [appellant] betoogt dat niet wordt voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden in artikel 18.5, onder g en h, van de planregels van het bestemmingsplan omdat het plan afbreuk doet aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse en de cultuurhistorische waarden worden aangetast. Hij voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische waarden van de Donzel die zijn benoemd in paragraaf 3.3.3 van de plantoelichting, maar waarvan het college de aanwezigheid ontkent in de toetsing aan de wijzigingsvoorwaarden. Verder voert hij aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat geen afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse. Volgens hem wordt de ruimtelijke kwaliteit van een gebied niet versterkt door de toevoeging van woningen maar zijn het juist de open ruimtes en zichtlijnen die voor ruimtelijke kwaliteit en een passende overgang van de dorpsrand naar het buitengebied zorgen. Het zogenaamde afronden van het lint staat volgens hem bovendien haaks op het uitgangspunt dat het toevoegen van woningen in hoeksituaties moet worden voorkomen.
13.1. In paragraaf 3.3.3 van de toelichting bij het wijzigingsplan is over de Ontwikkelingsvisie Donzel-Doolhof Nistelrode het volgende vermeld: "Donzel, een voormalig agrarisch lint, is nu een landelijke woonstraat die door het groene karakter en haar cultuurhistorische betekenis bijzonder veel kwaliteit heeft. Bebouwing aan Donzel heeft zich van oudsher gevestigd op de kruispuntjes met Dijkstraat en Weverstraat. Deze clustering is ook nu nog herkenbaar. In de ontwikkelingsstrategie is qua strategie bepaald dat de bestaande karakteristieke afwisseling van bebouwing en openheid gewaarborgd dient te blijven. De ruimtelijke kwaliteit kan verbeteren door enige passende nieuwe bebouwing toe te staan, waar dit aansluit bij de karakteristiek van de straat, zoals nabij de aansluitingen van Dijkstraat en Weverstraat. Op deze manier is het mogelijk de openheid in het middengebied te verenigen met het landelijk gebied waartoe Donzel behoort."
13.2. Het college stelt dat het plan is getoetst aan de ontwikkelingsvisie Donzel-Doolhof Nistelrode die is opgesteld ter voorkoming van "verwatering" van de aanwezige landschappelijke en cultuurhistorische waarden in het gebied. Volgens het college is het plan in overeenstemming met de ontwikkelingsvisie, omdat nieuwe bebouwing wordt toegestaan die aansluit bij de karakteristiek van de Donzel ter plaatse van de aansluiting op de Dijkstraat. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dat standpunt heeft mogen stellen. Daarbij betrekt zij dat de gronden tussen de woning van [appellant] en het plangebied nu bestaan uit onbebouwd grasland en dat het planologisch regime voor die gronden niet voorziet in hoofdgebouwen. Er bestaat dus nog een afwisseling tussen bebouwing en openheid met een mogelijkheid tot doorkijk. [appellant] heeft verder niet onderbouwd welke cultuurhistorische waarden teniet gaan doordat het plan in bebouwing voorziet op de nu nog onbebouwde graslanden binnen het plangebied. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan afbreuk doet aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit of dat de cultuurhistorische waarden in het gebied worden aangetast.
Het betoog slaagt niet.
Het toegestane aantal woningen
14. [appellant] betoogt dat het wijzigingsplan drie nieuwe woningen mogelijk maakt in aanvulling op de al bestaande woning in het plangebied en dat dat in strijd is met de bedoeling van het plan om in totaal in maximaal drie woningen te voorzien. Zij voert aan dat de bestaande woning ter plaatse van de aanduiding ‘vrijstaand’ staat en op grond van de planregels behouden mag blijven. In het westelijke bouwvlak ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden’ zijn twee nieuwe woningen toegestaan. Verder is in het oostelijke bouwvlak één nieuwe woning toegestaan zodat in totaal vier woningen in het plangebied aanwezig mogen zijn.
Gelet hierop voert [appellant] aan dat het plan een voorwaardelijke verplichting had moeten bevatten op grond waarvan de bestaande woning moet worden gesloopt wanneer de twee-onder-een-kapwoning wordt gebouwd.
14.1. In de plantoelichting is in 2.2.1 opgenomen dat de beoogde herontwikkeling voorziet in het planologisch toestaan van twee nieuwe wooneenheden met bijbehorende bijgebouwen. Een vrijstaande woning wordt georiënteerd aan de Dijkstraat en twee woningen, in de vorm van een twee-onder-een-kapwoning, worden georiënteerd aan de Donzel. Indien aan de Donzel een "tweekapper" wordt opgericht zal de bestaande woning binnen het plangebied worden gesloopt.
14.2. Het westelijke bouwvlak in het plangebied heeft de maatvoering "maximum aantal wooneenheden: 2" en de bouwaanduiding "twee-aaneen". Gelet op artikel 4.1.1, onder b en c, van de planregels mogen daar twee nieuwe woningen in de vorm van een twee-onder-een-kapwoning worden gebouwd. Op de gronden van de bestaande woning, ook gelegen binnen het westelijke bouwvlak, rust ook de bouwaanduiding "vrijstaand" zodat op grond van artikel 4.1.1, onder a, van de planregels deze woning daar nog steeds is toegestaan. Verder heeft het oostelijke bouwvlak de bouwaanduiding "vrijstaand" met de maatvoering "maximum aantal wooneenheden: 1" zodat op grond van artikel 4.1.1, onder b en d, van de planregels ter plaatse een nieuwe vrijstaande woning is toegestaan. Het college heeft toegelicht dat het plan flexibiliteit beoogt te bieden voor de ontwikkeling van twee mogelijke scenario’s. In het eerste scenario blijft de bestaande woning bestaan en wordt een vrijstaande woning toegevoegd in het oostelijke bouwvlak. In het tweede scenario wordt de bestaande woning gesloopt en in plaats daarvan wordt een "tweekapper" gebouwd, aldus het college. In beide scenario’s wordt een vrijstaande woning in het oostelijke bouwvlak toegevoegd.
De Afdeling overweegt dat uitgaande van de formulering van artikel 4.1.1 van de planregels in samenhang met de verbeelding in totaal vier woningen planologisch zijn toegestaan. Zoals het college terecht heeft gesteld, zijn echter op grond van artikel 4.2.1, onder b, van de planregels ter plaatse van de aanduidingen "vrijstaand" en "twee-aaneen" ofwel één vrijstaande woning ofwel twee woningen in de vorm van één twee-onder-een-kapwoning toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat het gelet hierop niet is toegestaan dat in het westelijke bouwvlak de bestaande woning behouden blijft en daar ook een twee-onder-een-kapwoning wordt gebouwd. Bovendien kan door de aanduiding "maximum aantal wooneenheden: 2" geen omgevingsvergunning worden verleend voor het bouwen van twee nieuwe woningen in de vorm van een twee-onder-een-kapwoning naast de al bestaande woning in het westelijk bouwvlak. Dat betekent dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het plan in strijd met de bedoeling daarvan vier woningen in het plangebied toestaat. In verband daarmee behoefde aan het plan geen voorwaardelijke verplichting te worden toegevoegd over de sloop van de bestaande woning.
Het betoog slaagt niet.
Voorwaardelijke verplichting tot landschappelijke inpassing
15. [appellant] betoogt dat de voorwaardelijke verplichting tot landschappelijke inpassing in artikel 4.3.2 van de planregels gekoppeld had moeten worden aan de bouw van de nieuwe woningen in plaats van aan het gebruik daarvan. Zij voert aan dat voor de ruimtelijke uitstraling van de woningen het gebruik daarvan niet bepalend is, maar de aanwezigheid daarvan.
15.1. In de plantoelichting is in paragraaf 2.2.3.2 het volgende opgenomen: "Nieuwe bebouwing dient landschappelijk te worden ingepast. Aangesloten dient daarbij te worden bij de landschapselementen in de omgeving. Het plangebied kan, door de hoge opgaande beplanting rondom het perceel, gezien worden als een landschapskamer. Deze kamer wordt als groene omkadering gehandhaafd. Om het plangebied niet te gesloten over te laten komen kan gewerkt worden met erfafscheidingen in de vorm van een lage tot middelhoge knip- en scheerhaag aan de voorzijde. Aan de zijdelingse perceelsgrenzen is ruimte voor wat hogere, vrij groeiende hagen, met een wat robuuster karakter. Op het achtererf is ruimte voor inheemse loofbomen, ter plaatse van de erfafscheidingen kunnen overstaanders worden aangeplant. Navolgend is een inrichtingsschets weergegeven van het plangebied met de beoogde landschappelijke inpassing. Het beplantingsplan is als bijlage bij de regels gevoegd."
15.2. De Afdeling stelt vast dat het college het in het kader van een goede ruimtelijke ordening in het geval van het realiseren van nieuwe bebouwing in het plangebied, noodzakelijk heeft geacht om in artikel 4.3.2 van de planregels de verplichting tot landschappelijke inpassing op te nemen. De verplichting tot landschappelijke inpassing conform het beplantingsplan is echter, anders dan volgens de plantoelichting is beoogd, niet gekoppeld aan het realiseren van de nieuwe bebouwing waarin het plan voorziet, maar aan het gebruik van de gronden en gebouwen overeenkomstig de bestemming "Wonen". Gelet hierop is het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
Behoud bomen
16. [appellant] betoogt dat ter bescherming van de beeldbepalende en cultuurhistorisch waardevolle bomen langs de Donzel een planregel had moeten worden opgenomen op grond waarvan het verboden is binnen de kroonprojectie van bomen te bouwen of daar werkzaamheden te verrichten.
16.1. Het college stelt dat aan de Donzel dubbelzijdige laanbeplanting van beuken aanwezig is. Deze beukenlaan is opgenomen in het Bomenbeleidsplan gemeente Bernheze 2017-2027 als waardevol/monumentaal. De ontsluiting van de percelen moet worden afgestemd op de bestaande laanbeplanting. Voor het bepalen van de definitieve locatie van de inritten moet conform het Handboek Bomen 2018 de kwetsbare zone van de bomen worden bepaald. Het college stelt dat voor zover de groeiplaats en kroonprojectie samenvallen met het plangebied, op grond van het plan daar de bestemming "Tuin" rust en dat daarmee voldoende wordt tegemoetgekomen aan het belang van de bomen.
16.2. De Afdeling is van oordeel dat het college niet gehouden was ter bescherming van de bomen langs de Donzel een planregel op te nemen. Daarvoor is van belang dat het college heeft toegelicht dat de gronden in het plangebied langs de Donzel ter plaatse van de bomen zijn bestemd als "Tuin" en dat de groeiplaats en de kroonprojectie van de bomen daarbinnen vallen. Gelet hierop zijn de mogelijkheden tot het verrichten van (bouw)werkzaamheden bij de bomen beperkt, zodat naar het oordeel van de Afdeling voldoende tegemoet is gekomen aan het belang van de bescherming van de bomen. Verder is naar het oordeel van de Afdeling van belang dat de beuken aan de Donzel ook worden beschermd op grond van de van de Algemene Plaatselijke Verordening Bernheze 2018 (hierna: de APV). In artikel 4:11, eerste lid, van de APV is een verbod opgenomen voor het vellen of doen vellen van houtopstanden die staan vermeld op de Bomenlijst. Het college heeft toegelicht dat de beuken aan de Donzel in de Bomenlijst zijn opgenomen. Verder moet op grond van artikel 2:12, eerste lid, van de APV degene die voornemens is een uitweg te maken naar de weg daarvan melding doen bij het college. Op grond van artikel 2:12, derde lid, van de APV verbiedt het college het maken van een uitweg indien daardoor het openbaar groen op onaanvaardbare wijze wordt aangetast.
Het betoog slaagt niet.
Soortenbescherming
17. [appellant] betoogt dat ten onrechte niet is onderzocht of er beschermde diersoorten voorkomen die aan de sloop van de bestaande woning en dus aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
17.1. In de plantoelichting is in 4.8.3 bij ‘Soortenbescherming’ het volgende vermeld: "Het plangebied is momenteel in gebruik als grasland dat regelmatig wordt gemaaid. Niet aannemelijk wordt geacht dat ter plaatse sprake zal zijn van beschermde flora- en faunasoorten. Verwacht wordt dat enkele algemeen voorkomende beschermde zoogdiersoorten zoals de mol, konijnen, egel en een aantal algemene muissoorten voor kunnen komen binnen de projectlocatie."
17.2. De vragen of voor de uitvoering van het wijzigingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar het college mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het college heeft gesteld dat indien de bestaande woning wordt gesloopt, een zogenoemde quickscan zal moeten worden uitgevoerd naar het voorkomen van beschermde soorten. Op dit moment is er echter geen aanleiding te veronderstellen dat in de woning beschermde soorten voorkomen. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Daarom heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog slaagt niet.
Stikstof
18. [appellant] betoogt dat ten onrechte niet is onderzocht of de stikstofdepositie ten gevolge van de sloop van de bestaande woning en de bouw van de woningen significant negatieve effecten heeft op het Natura 2000-gebied Rijntakken in Gelderland. Volgens hem is ten onrechte alleen onderzocht of het plan significant negatieve effecten heeft op het verder weg gelegen Natura 2000-gebied Vlijmens Ven, Moerputten en Bossche Broek.
18.1. Zoals hiervoor onder 11.3 al is overwogen, vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De Afdeling verwijst naar artikel 8:69a van de Awb.
18.2. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
18.3. Het Natura 2000-gebied Rijntakken is gelegen op een afstand van ruim 15 km van de woning van [appellant]. Gelet op deze afstand maakt dit Natura 2000-gebied naar het oordeel van de Afdeling geen deel uit van de leefomgeving van [appellant]. De Afdeling is daarom van oordeel dat er geen duidelijke verwevenheid bestaat tussen de individuele belangen van [appellant] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Dit betekent dat hij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb, in zoverre niet op schending van de normen in de Wnb kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze beroepsgrond, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking daarvan.
Het betoog slaagt niet.
Eindconclusie
19. Het beroep van [appellant] is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan moet gelet op wat is overwogen onder 6.3 wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro worden vernietigd.
20. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 14 juli 2020 tot vaststelling van het wijzigingsplan "Dijkstraat ong. en Donzel ong. Nistelrode";
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze tot vergoeding van in verband met de behandeling van het beroep bij [appellant A] en [appellant B] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 178.00, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
w.g. Van Helvoort
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2023
361-970
BIJLAGE - wettelijk kader
Bestemmingsplan "De kommen van Bernheze"
Artikel 18.5
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen voor het toestaan van maximaal twee extra woningen, met dien verstande dat:
a. de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan wordt aangetoond;
b. de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad;
c. er geen onevenredig nadelige gevolgen ontstaan voor het woonmilieu;
d. het toevoegen van een nieuwe woning in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid;
e. het parkeren in overeenstemming is met het gemeentelijk parkeerbeleid en de daarbij horende parkeernormen;
f. er een planschadeverhaalsovereenkomst is gesloten;
g. er geen afbreuk wordt gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse;
h. geen sprake is van aantasting van cultuurhistorische waarden;
i. de woning een inhoud heeft van minimaal 350 m³, waarbij in geval van woningsplitsing, beide woningen een inhoud hebben van minimaal 350 m³;
j. de nieuwe woning is gelegen aan de openbare weg;
k. een nieuwe woning niet is toegestaan in een hoeksituatie;
l. aansluiting wordt gezocht bij de (bouw)regels van de bestemming zoals opgenomen in dit bestemmingsplan.
Artikel 28.5
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd om ter plaatse van de aanduiding ‘wro-zone - wijzigingsgebied - 2’, de bestemmingen te wijzigen in de bestemmingen "Bedrijf", "Groen", "Tuin", "Verkeer", "Water" en "Wonen", met dien verstande dat:
a. de ontwikkelingsvisie Donzel-Doolhof Nistelrode in acht wordt genomen;
b. voor zover het een wijziging naar de bestemming ‘Wonen’ betreft, het aantal te realiseren woningen in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid;
c. voor zover het een wijziging naar de bestemming ‘Wonen’ betreft, uitsluitend grondgebonden woningen worden gerealiseerd;
d. uitsluitend bedrijven zijn toegestaan die zijn genoemd in de categorieën 1 of 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten of voor wat betreft de aard en de omvang van de milieuhinder die worden veroorzaakt gelijk kunnen worden gesteld met een bedrijf genoemd in de categorieën 1 of 2;
e. de uitvoerbaarheid van de bestemming wordt aangetoond;
f. de belangen van derden niet onevenredig mogen worden geschaad;
g. er geen onevenredig nadelige gevolgen mogen ontstaan voor het woonmilieu;
h. het parkeren in overeenstemming is met het gemeentelijk parkeerbeleid en de daarbij horende parkeernormen;
i. er een planschadeverhaalsovereenkomst is gesloten;
j. er geen afbreuk mag worden gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse;
k. geen sprake is van aantasting van cultuurhistorische waarden;
l. aansluiting wordt gezocht bij de regels van de bestemmingen zoals opgenomen in dit bestemmingsplan.
Wijzigingsplan "Dijkstraat ong. en Donzel ong."
Artikel 3.1
De voor ‘Tuin’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. tuinen, met bijbehorende gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
en:
b. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals inritten en waterhuishoudkundige voorzieningen.
Artikel 3.2.1
Binnen deze bestemming mogen geen vrijstaande gebouwen worden opgericht.
Artikel 4.1.1
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het bestaand aantal woningen ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand';
b. nieuwe woningen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'maximaal aantal wooneenheden', met inachtneming van dat maximum aantal;
c. twee-aan-een gebouwde woningen ter plaatse van de aanduiding 'twee-aaneen' met in achtneming van het maximaal aantal woningen;
d. één vrijstaande woning ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand'.
[…]
Artikel 4.2.1
Hoofdgebouwen voldoen aan de volgende kenmerken:
a. hoofdgebouwen moeten worden gebouwd binnen het bouwvlak;
b. ter plaatse van de aanduidingen ‘vrijstaand’ en ‘twee-aaneen’ is of een vrijstaande woning of één twee-onder-een-kapwoning toegestaan.
[…]
Artikel 4.3.2
Ten behoeve van landschappelijke kwaliteitsverbetering en landschappelijke inpassing worden de volgende voorwaardelijke verplichtingen gesteld:
a. Het gebruiken en het (doen) laten gebruiken van de gronden en gebouwen conform de bestemming 'Wonen' is alleen toegestaan, indien de landschappelijke inpassing binnen maximaal 24 maanden na het onherroepelijk worden van het plan is aangelegd conform het beplantingsplan en aldus in stand wordt gehouden. Onder beplantingsplan wordt in deze planregels verstaan het beplantingsplan zoals opgenomen in Bijlage 2 van deze regels.