Uitspraak
202107184/1/A2.
Datum uitspraak: 18 januari 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Silver Specialistische Zorg B.V., gevestigd te Tilburg (hierna: Silver),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank ZeelandWestBrabant van 5 oktober 2021 in zaak nr. 20/7780 in het geding tussen:
Silver
en
de minister voor Medische Zorg (nu: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 14 april 2020 heeft de minister een aanvraag van Silver tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog, afgewezen.
Bij besluit van 27 juli 2020 heeft de minister het door Silver daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Silver daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Silver hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Silver heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 19 september 2022, waar Silver, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. K.J. Breedijk, advocaat in Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk en M. Osendarp, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 22 oktober 2019 heeft Silver een aanvraag ingediend tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog. Op 19 december 2019 heeft de minister Silver laten weten advies in te zullen winnen bij de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen en Psychotherapeuten (hierna: de FGzPt). Bij brief van 13 januari 2020 heeft Silver laten weten bezwaar te hebben tegen de inschakeling van de FGzPt als adviseur. Bij brief van 18 februari 2020 heeft de minister nogmaals te kennen gegeven de aanvraag van Silver ter advies te willen voorleggen aan de FGzPt. De minister heeft Silver verder gevraagd te laten weten of hij meewerkt aan visitatie door de FGzPt. Op 4 maart 2020 heeft Silver laten weten vast te houden aan zijn eerder ingenomen standpunt. Ook heeft Silver aangegeven wel open te staan voor een advies van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de IGJ). Bij brief van 26 maart 2020 heeft de minister Silver nogmaals in de gelegenheid gesteld om medewerking te verlenen aan een advies door de FGzPt en daarbij meegedeeld dat hij genoodzaakt is de aanvraag af te wijzen, als Silver weigert medewerking te verlenen. Op 1 april 2020 heeft Silver laten weten niet mee te willen werken.
2. Bij het besluit van 14 april 2020, als gehandhaafd bij het besluit van 27 juli 2020, heeft de minister de aanvraag van Silver afgewezen, omdat hij zonder advies van de FGzPt niet tot aanwijzing van Silver als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog kan overgaan.
3. Het juridisch kader en een deel van het door FGzPt opgestelde Toezichtkader CRT zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de minister advies kan en mag inwinnen, voordat op de aanvraag van Silver wordt beslist. Ook is niet in geschil dat de FGzPt deskundig is om een advies uit te brengen over de aanwijzing van Silver als opleidingsinstelling. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de FGzPt een representatief orgaan is dat om advies gevraagd kan worden. De FGzPt bestaat uit het bestuur, het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog en Psychotherapeut (CSGP), waarin de beroepsverenigingen en de brancheorganisaties vertegenwoordigd zijn, de Commissie Registratie en Toezicht (CRT) die belast is met de uitvoering van de regels die door het CSGP zijn opgesteld en de visitatie bij een opleidingsinstelling uitvoert, de adviescommissie en de accreditatiecommissie. De FGzPt is verantwoordelijk voor de opleiding, erkenning, registratie en het toezicht van vier psychologische beroepen, waaronder gezondheidszorgpsychologen. Tussen partijen is niet in geschil dat in het CSGP twee leden zitting hebben die zijn voorgedragen door brancheorganisaties. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat die leden niet zijn voorgedragen door de brancheorganisatie van Silver, niet betekent dat de brancheorganisaties daarmee onvoldoende zijn vertegenwoordigd in het CSGP. Dat sprake zou zijn van belangenverstrengeling, is volgens de rechtbank niet gebleken. De opleidingsinstellingen zelf hebben, zoals de minister terecht opmerkt, geen (directe) zitting in de FGzPt. De rechtbank acht verder van belang dat de minister in de besluitvorming uiteengezet heeft dat in het Toezichtkader CRT (hierna: het Toezichtkader) een door de FGzPt zelf opgestelde regeling is opgenomen. Daarin is geregeld welke werkwijze de CRT hanteert bij het uitbrengen van het advies en hoe de visitatiecommissie, die wordt aangewezen voor advisering, wordt samengesteld. Bij de samenstelling van de visitatiecommissie wordt rekening gehouden met de vereiste onafhankelijkheid, zo volgt uit artikel 6, vierde lid, van het Toezichtkader. De rechtbank stelt vast dat het inhoudsdeskundig lid actief moet zijn of zijn geweest als hoofdopleider, hoofddocent of praktijkopleider.
De rechtbank kan de minister volgen in zijn standpunt dat hij onvoldoende kennis heeft om de aanvraag te kunnen beoordelen en daarom de FGzPt om advies heeft gevraagd. De rechtbank heeft verder geconstateerd dat uit het Toezichtkader, met name artikel 5, volgt dat de eerdergenoemde visitatiecommissie tot taak heeft te toetsen of een opleidingsinstelling en de door de opleidingsinstelling verzorgde opleiding voldoen aan de eisen in het Besluit gezondheidszorgpsycholoog (hierna: het Besluit) en de besluiten van het CSGP. De rechtbank stelt vast dat de CRT geen wettelijke bevoegdheid heeft om aan de eigen regels te toetsen. De minister is, zo blijkt uit het besluit van 27 juli 2020, zich bewust van deze tegenstrijdigheid en heeft het CRT hierover bevraagd. Het CRT heeft desgevraagd bevestigd dat in het advies onderscheid zal worden gemaakt tussen eisen uit het Besluit en eisen voortkomend uit eigen regels. De rechtbank heeft overwogen dat als de minister advies inwint, hij zich op grond van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ervan moet vergewissen dat het onderzoek van de adviseur op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat het advies inhoudelijk concludent is. De minister heeft in het besluit van 27 juli 2020 verklaard dat hij het te nemen besluit over de aanwijzing zal baseren op het advies voor zover dat ziet op het al dan niet voldoen aan de vereisten van het Besluit. Omdat door de CRT is toegezegd dat het advies uit twee onderdelen zal bestaan, valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat de minister niet in staat zou zijn dit onderscheid te maken.
Hoger beroep
5. Silver betoogt dat het de minister niet is toegestaan zich te laten adviseren door een private partij als de FGzPt. Het opnemen van een adviesmogelijkheid bij een representatief orgaan in de toelichting bij het Besluit is in strijd met de wet en meer specifiek met artikel 3:2 van de Awb. Daar komt bij dat de FGzPt niet representatief is als bedoeld in de toelichting bij het Besluit. De minister had volgens Silver zelf aan het Besluit kunnen toetsen, temeer omdat Silver de criteria uit het Besluit in zijn aanvraag heeft verwerkt. Silver voert verder aan dat de minister de IGJ om advies had moeten vragen, omdat de IGJ op grond van artikel 86 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg is belast met het toezicht op de opleiding. Onder toezicht valt volgens Silver ook de beoordeling van de aanvraag voor het verzorgen daarvan door een instelling.
Verder betoogt Silver dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de mogelijkheid van een onzorgvuldig onderzoek bestaat. De FGzPt adviseert aan de minister op basis van het Besluit en haar eigen aanvullende regelgeving. Het is volgens Silver twijfelachtig of de minister achteraf in staat is een onderscheid te maken tussen de criteria in het advies die zijn gebaseerd op het Besluit en de criteria die volgen uit het eigen beoordelingskader van de FGzPt, vooral wanneer de CRT dit onderscheid niet duidelijk maakt. Volgens Silver is het handelen van de minister in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel.
Silver betoogt tot slot dat de FGzPt niet onpartijdig is. Uit artikel 8 van het Toezichtkader volgt dat minimaal 50 procent van de leden als hoofdopleider of hoofddocent een zeer prominente rol hebben binnen een bestaande opleidingsinstelling die als concurrent van Silver kan worden beschouwd. Silver wijst erop dat bestaande opleidingsinstellingen er belang bij hebben dat de aanvraag van Silver wordt afgewezen. Artikel 6, vierde lid, van het Toezichtkader is volgens Silver te algemeen opgesteld en biedt onvoldoende zekerheid dat geen sprake is van belangenverstrengeling.
Algemene uitgangspunten advies
5.1. Niet in geschil is dat er ten aanzien van de aanvraag van Silver geen wettelijke adviesplicht geldt. Dat er geen wettelijke adviesplicht geldt, betekent op zichzelf niet dat de minister geen advies van een private partij mag inwinnen om de aanvraag te kunnen beoordelen in het geval hij zich op het standpunt stelt niet over de vereiste kennis voor het beoordelen van een aanvraag te beschikken. Op grond van artikel 3:2 van de Awb moet het bestuursorgaan zich vergewissen van de zorgvuldigheid van ieder onderzoek waarvan het de resultaten aan een besluit ten grondslag legt. Dit betekent dat op het bestuursorgaan bij de voorbereiding de plicht rust tot het vergaren van de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Dat in de memorie van toelichting bij de wijziging van het Besluit (Stb. 2016, 349) is opgenomen dat de minister in voorkomende gevallen advies kan inwinnen bij een ander representatief orgaan, via welk orgaan brancheorganisaties, beroepsverenigingen en opleidingsinstellingen vertegenwoordigd zijn, is daarom op zichzelf niet in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Of de FGzPt al dan niet aangemerkt kan worden als representatief orgaan, is niet doorslaggevend, omdat representativiteit geen criterium is dat voortvloeit uit artikel 3:2 van de Awb. Uit het voorgaande volgt ook dat de minister niet de IGJ om advies hoeft te vragen. De minister is in dit geval vrij om ergens anders advies in te winnen, zolang dat in overeenstemming is met artikel 3:2 van de Awb.
Zelf toetsen
5.2. De minister heeft naar aanleiding van de door Silver gedane aanvraag verschillende keren uiteengezet niet over de vereiste kennis te beschikken om de aanvraag te kunnen beoordelen. Daarbij heeft hij toegelicht dat om te kunnen beoordelen of de aanvraag van een opleidingsinstelling voldoet aan de eisen uit het Besluit, specifieke inhoudelijke kennis vereist is over de opleiding, deskundigheid en het beroep van gezondheidszorgpsycholoog en deze kennis niet binnen het ministerie aanwezig is. De Afdeling acht dit standpunt van de minister, gelet op de inhoud van de artikelen 3 en 4 van het Besluit, niet onredelijk.
Zorgvuldigheidsbeginsel
5.3. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of het vragen van advies door de minister aan de FGzPt in overeenstemming is met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb.
5.4. De FGzPt bestaat uit het bestuur, een adviescommissie, een accreditatiecommissie, het bureau, een opleidingsraad, het CSGP en de CRT. Het CSGP is belast met het opstellen van regels. De CRT laat de visitatie bij een opleidingsinstelling uitvoeren. Verder is de CRT belast met de uitvoering van de regels die door het CSGP zijn opgesteld.
5.5. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de CRT adviseert op grond van het Besluit en dat er aanvullend wordt geadviseerd op grond van de aanvullende regelgeving van het CSGP. De aanvullende regelgeving kan volgens de minister worden gezien als nadere uitwerking van het Besluit. Voor instellingen zoals Silver levert dit volgens de minister geen extra last op bij het doen van een aanvraag om erkend te worden als opleidingsinstelling. De reden dat ook op grond van de aanvullende regels wordt geadviseerd, komt volgens de minister voort uit de behoefte die daaraan is vanuit het werkveld, bijvoorbeeld om bepaalde keurmerken te verkrijgen. De minister heeft verder toegelicht dat hij alleen gebruik maakt van het advies van de FGzPt voor zover dat ziet op de criteria van het Besluit.
5.6. De Afdeling is van oordeel dat het voor een aanvrager vooraf duidelijk moet zijn waarover en op grond van welke criteria bij een deskundige advies wordt ingewonnen. De minister kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat hij een duidelijk onderscheid kan maken tussen de advisering van de FGzPt op grond van het Besluit en de advisering op grond van de aanvullende regelgeving van het CSGP. Dat is temeer zo, omdat deze aanvullende regelgeving naar eigen zeggen een uitwerking vormt van het Besluit en deze CSGP-criteria moeilijk kunnen worden onderscheiden van de criteria uit het Besluit. Doordat niet duidelijk is waar de advisering op grond van het Besluit ophoudt en de advisering op grond van de aanvullende regels begint, is het advies niet in overeenstemming met de vereiste zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Verder acht de Afdeling van belang dat een instelling als Silver door de aanvullende advisering op grond van de aanvullende regelgeving van het CSGP wordt onderworpen aan een uitgebreider onderzoek dan op grond van het Besluit noodzakelijk is. Omdat het onderzoek niet kan plaatsvinden zonder inbreng van de aanvrager, is de Afdeling van oordeel dat een mogelijke aanvullende inspanning ten aanzien van criteria die niet uit het Besluit volgen, niet van Silver kan worden gevergd.
Het voorgaande betekent dat Silver terecht heeft betoogd dat op voorhand niet aannemelijk is dat het door de minister aan de FGzPt gevraagde advies met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zal komen.
Conclusie
5.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Het beroep bij de rechtbank is gegrond. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, vernietigt de Afdeling het besluit van 27 juli 2020. De Afdeling draagt de minister op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat onder 5.8 wordt overwogen.
Hoe nu verder?
5.8. De Afdeling draagt de minister op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij geldt als eerste uitgangspunt dat de minister advies bij de FGzPt mag inwinnen voor zover dat uitsluitend ziet op de criteria die voortvloeien uit het Besluit.
Gezien het betoog van Silver over de onpartijdigheid van de FGzPt acht de Afdeling het noodzakelijk een tweede uitgangspunt te formuleren. Silver heeft op de zitting toegelicht dat hij een andere basis heeft dan de (meeste) reguliere opleidingsinstellingen. Silver is een praktijkopleider en voorheen werd Silver door de reguliere opleidingsinstellingen ingeschakeld om het praktijkgedeelte van de opleiding voor hen te verzorgen. Bij Silver ontstond vervolgens het idee om de gehele opleiding zelf te gaan verzorgen waarna bij de minister aanvragen zijn ingediend tot aanwijzing als opleidingsinstelling voor het verzorgen van de opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog. Bij een eventueel advies van de FGzPt zijn mogelijk de reguliere opleidingsinstellingen betrokken waarvoor Silver eerder het praktijkgedeelte organiseerde. Silver heeft de vrees uitgesproken dat vertegenwoordigers van deze concurrerende instellingen niet onpartijdig kunnen adviseren. Bij het nemen van een nieuw besluit zal de minister zich er daarom van moeten vergewissen dat de samenstelling van de visitatiecommissie van de FGzPt onpartijdig is gelet op deze voorgeschiedenis. Daarbij moeten de uitgangspunten van de artikelen 8 en 9 van het Toezichtkader CRT in acht worden genomen.
6. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De minister moet proceskosten aan Silver vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Silver Specialistische Zorg B.V. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 5 oktober 2021 in zaak nr. 20/7780;
III. verklaart het door Silver Specialistische Zorg B.V. ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 27 juli 2020 met kenmerk DWJZ-2020000185;
V. draagt de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij Silver Specialistische Zorg B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.348,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan Silver Specialistische Zorg B.V. voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ter hoogte van € 886,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2023
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. 18 januari 2023
Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
Artikel 86
1. Met het toezicht op de naleving van de krachtens deze wet geregelde opleidingen, alsmede de krachtens artikel 40 gestelde voorschriften en de voorschriften waarvan overtreding in hoofdstuk X strafbaar is gesteld, zijn belast de ambtenaren van de Inspectie gezondheidszorg en jeugd.
2. Met het toezicht op de naleving van een last tot onmiddellijke onthouding van de beroepsactiviteiten als bedoeld in artikel 85a zijn belast de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren.
Besluit gezondheidszorgpsycholoog
Artikel 3
1. De opleiding tot gezondheidszorgpsycholoog bestaat uit ten minste 3600 uren, die als volgt zijn verdeeld:
a. 810 uren theoretisch en praktisch onderwijs op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie;
b. 2790 uren werkervaring op het gebied van de gezondheidszorgpsychologie.
2. Het onderwijs, bedoeld in het eerste lid, onder a, omvat in elk geval psychodiagnostiek, indicatiestelling en het toepassen van psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsmethoden ten aanzien van de volgende categorieën van personen:
a. kinderen en jeugdigen;
b. volwassenen en ouderen.
3. De werkervaring, bedoeld in het eerste lid, onder b, is gespreid over ten minste twee jaren en wordt in elk geval opgedaan met het uitvoeren van psychodiagnostisch onderzoek, het stellen van indicaties en het toepassen van psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsmethoden.
Artikel 4
1. Het onderwijs, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, omvat ten minste:
a. 480 uren cursorisch onderwijs;
b. 90 uren supervisiesessies;
c. 240 uren praktijkopdrachten;
2. Het cursorische onderwijs omvat ten minste:
a. 200 uren psychodiagnostiek, bestaande uit:
1° psychopathologie, met inbegrip van psychologische aspecten van somatische stoornissen;
2° methodologie van het diagnostisch redeneerproces;
3° diagnostische modellen;
4° meettheorie, psychometrie en testconstructie;
5° vaardigheid in de toepassing van de belangrijkste diagnostische methoden;
6° specifieke diagnostische vaardigheden ten behoeve van verschillende leeftijdsgroepen en maatschappelijke groeperingen, waaronder cultuurgebonden problematiek;
7° reflectie op de diagnostische attitude, met inbegrip van beroepsethische aspecten.
b. 40 uren indicatiestelling, bestaande uit:
1° indicaties en contra-indicaties van de onderscheiden psychologische, pedagogische en psychotherapeutische behandelingsvormen;
2° organisatie van de hulpverlening en maatschappelijke voorzieningen;
3° rapportage en dossiervorming.
c. 200 uren behandelingsmethoden, bestaande uit:
1° toepassing van psychologische en pedagogische technieken en psychotherapeutische deeltechnieken zowel individu- als systeemgericht;
2° leer- en cognitieve theorieën, psychodynamische theorieën, experiëntiële theorieën, systeemtheorieën en groepsdynamica;
3° behandelingsplanning;
4° tot stand brengen en hantering van de behandelingsrelatie;
5° omgaan met weerstanden;
6° procesevaluatie;
7° hanteren van groepsprocessen;
8° effecten van farmacotherapie;
9° specifieke therapeutische vaardigheden ten behoeve van verschillende leeftijdsgroepen en maatschappelijke groeperingen, waaronder cultuurgebonden problematiek;
10° reflectie op de therapeutische attitude, met inbegrip van beroepsethische aspecten.
d. 40 uren overige beroepsspecifieke vaardigheden, bestaande uit:
1° methodologie van praktijkonderzoek;
2° voorlichtingskunde;
3° didactiek;
4° werken in teamverband;
5° interdisciplinaire samenwerking.
Toezichtkader CRT
Artikel 8: inhoudsdeskundig lid
Een inhoudsdeskundig lid:
a. heeft geen belang bij de uitkomst van een visitatie. Hiervan is in elk geval sprake als hij tenminste drie jaar niet op de een of andere wijze bij de te visiteren opleiding betrokken is geweest;
b. is actief of actief geweest als hoofdopleider, hoofddocent of praktijkopleider bij een van de opleidingen;
c. heeft een bijdrage geleverd aan de ontwikkeling van de beroepspraktijk of het vakgebied. Hij beschikt over gezag en actuele kennis van de inhoud van de opleiding(en);
d. beschikt over kennis van het psychologisch werkveld in Nederland. Hieronder wordt verstaan het beschikken over een goed en actueel overzicht van de eisen die het veld stelt aan de gezondheidszorgpsycholoog, de psychotherapeut en hun specialismen.
Artikel 9: opleideling-lid
Het opleideling-lid:
a. heeft geen belang bij de uitkomst van een visitatie. Hiervan is in elk geval sprake als hij tenminste drie jaar niet op de een of andere wijze bij de te visiteren opleiding betrokken is geweest;
b. is ten tijde van de visitatie in opleiding als gezondheidszorgpsycholoog-specialist, of heeft deze opleiding afgerond minder dan een jaar voordat de visitatie plaatsvindt.