Uitspraak
202202422/1/A3.
Datum uitspraak: 31 mei 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 10 maart 2022 in zaak nr. 21/1948 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Staatssecretaris van Defensie.
Procesverloop
Bij brief van 22 oktober 2020 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om inzage van de medische gegevens van zijn overleden broer afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2023, waar [appellant] en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.D. Glabus en dr. A.J. van der Sluijs, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft op 13 augustus 2020 een verzoek om inzage van de medische gegevens van zijn overleden broer bij de staatssecretaris ingediend. Zijn broer heeft PTSS opgelopen nadat hij tijdens zijn militaire dienst ernstige pesterijen en mishandelingen heeft ondergaan. Zijn broer heeft volgens [appellant] naar aanleiding hiervan zestien jaar later zelfmoord gepleegd. Hij wil inzage in de medische gegevens van zijn broer om de daders en medeplichtigen van de pesterijen en mishandelingen vervolgd te krijgen.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Besluitvorming
3. De staatssecretaris heeft het verzoek van [appellant] bij brief van 22 oktober 2020 afgewezen. Volgens de staatssecretaris bevat een medisch dossier alleen medische gegevens en geen gegevens om daders van misstanden te vervolgen. De staatssecretaris heeft het bezwaar van [appellant] bij het besluit van 17 februari 2021 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief van 22 oktober 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 22 oktober 2020 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de handeling niet publiekrechtelijk van aard is, omdat op het verzoek van [appellant] artikel 7:458a van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) van toepassing is. Het verzoek van [appellant] is hiermee een privaatrechtelijke aangelegenheid. Bovendien bevatten artikel 7:457 en Pro artikel 7:458a van het BW een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter, waardoor de algemene openbaarmakingsregeling van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) niet van toepassing is. De aangevoerde strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kunnen er bovendien niet toe leiden dat wel sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling.
De rechtbank heeft ook geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd. De staatssecretaris heeft namelijk in overeenstemming met artikel 4:17 van Pro de Awb binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling van [appellant] een besluit op bezwaar genomen. Hierbij acht de rechtbank niet van belang of de staatssecretaris wel of geen hoorzitting heeft gepland. De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de staatssecretaris van het horen van [appellant] mocht afzien, omdat van horen in bewaar met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb mag worden afgezien, indien op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. In dit geval was volgens de rechtbank geen reden voor twijfel over de vraag of de afwijzing van het inzageverzoek een besluit is.
Hoger beroep
5. [appellant] heeft de gronden van zijn hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb volgt niet dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellant] naar voren gebrachte gronden.
Besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb?
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van 22 oktober 2022 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Hij voert hiertoe ten eerste aan dat in de Wet inzake de geneeskundige behandelingsovereenkomst (hierna: WGBO) geen expliciete bepaling is opgenomen waarin staat dat beslissingen van bestuursorganen omtrent inzageverzoeken geen besluiten zijn in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Omdat deze bepaling niet expliciet in de wet is opgenomen, en de beslissing is genomen door de staatssecretaris als bestuursorgaan, moet de brief van 22 oktober 2020 worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
Ook voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 7:458a van het BW op zijn verzoek van toepassing is. Hij voert hiertoe allereerst aan dat het onduidelijk is of het recht ten tijde van het overlijden van zijn broer in 2004 of het recht ten tijde van de aanvraag in 2020 op zijn verzoek van toepassing is. Uit het artikel volgt volgens hem niet dat artikel 7:458a van het BW terugwerkende kracht heeft. Als het recht ten tijde van het overlijden van zijn broer van toepassing is, kan artikel 7:458a van het BW niet op zijn verzoek van toepassing zijn. Ook voert hij aan, onder verwijzing naar artikel 7:464, eerste lid, van het BW dat de aard van de rechtsbetrekking zich ertegen verzet dat artikel 7:458a van het BW in dit geval van toepassing is. Volgens hem zou er een speciale regeling moeten zijn voor inzageverzoeken van nabestaanden van militairen, omdat de bijzondere positie van militairen ertoe kan leiden dat nabestaanden sneller of juist minder snel inzage in de medische gegevens zouden moeten krijgen. Hij acht hierbij onder andere van belang dat militairen op grond van artikel 12h, eerste lid, van de Wet ambtenaren defensie (hierna: Wad) niet zelf hun hulpverleners mogen kiezen.
Volgens [appellant] is niet artikel 7:458a van het BW, maar artikel 12h, zevende lid, van de Wad dan wel artikel 35 van Pro de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: Uitvoeringswet Avg) in combinatie met artikel 8 van Pro de Regeling personeelsdossiers Defensie (hierna: Regeling) van toepassing op zijn verzoek. Als gevolg hiervan is wel sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aldus [appellant].
6.1. Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De brief van 22 oktober 2020 is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. De vraag is dus of die beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling is. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2592.
6.2. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de afwijzing van het inzageverzoek niet kan worden aangemerkt als publiekrechtelijke rechtshandeling. De Afdeling overweegt hiertoe dat niet is gebleken van het bestaan van een publiekrechtelijk voorschrift op grond waarvan nabestaanden van militairen een verzoek om inzage van de medische gegevens van overleden militairen kunnen indienen.
Ten eerste kan artikel 12h, zevende lid, van de Wad niet dienen als wettelijke grondslag. In dit artikel is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens en medische gegevens over militairen door of ten behoeve van het medisch zorgteam en omtrent verplichtingen van militaire artsen en overig tot de militair geneeskundige dienst behorend personeel die het registreren, kennisnemen en overdragen van medische gegevens met betrekking tot de militair betreffen. Deze regels zijn opgesteld in het Algemeen militair ambtenarenreglement. In hoofdstuk 9 van dit reglement is geen grondslag opgenomen voor een verzoek om inzage van medische gegevens van overleden militairen door nabestaanden.
Ook artikel 35 van Pro de Uitvoeringswet Avg, in combinatie met artikel 8 van Pro de Regeling, bevat geen specifieke wettelijke grondslag voor een verzoek om inzage van medische gegevens van overleden personen door nabestaanden. Artikel 8 van Pro de Regeling verwijst naar artikel 45 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp). Dit artikel is vergelijkbaar met het huidige artikel 34 van Pro de Uitvoeringswet Avg. Artikel 8 van Pro de Regeling heeft echter geen betrekking op inzage van medische gegevens van medewerkers van het Ministerie van Defensie.
6.3. Uit voorgaande volgt dat er geen publiekrechtelijke grondslag is. De brief van 22 oktober 2020 kan daarom niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De staatssecretaris heeft het bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Gelet hierop bespreekt de Afdeling de overige punten uit zijn betoog, onder meer over de toepasselijkheid en reikwijdte van artikel 7:458a van het BW, niet. De vraag welke privaatrechtelijke bepaling wel van toepassing is op zijn verzoek, is aan de civiele rechter om te beantwoorden.
Het betoog slaagt niet.
Schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn bezwaar als gevolg van schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur behandeld had moeten worden alsof het een besluit was.
Omdat de brief van 22 oktober 2020 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid van Awb, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of sprake is van schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat strijd met deze beginselen er niet toe kan leiden dat wel sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Het betoog slaagt niet.
Schending van het motiveringsbeginsel?
8. [appellant] betoogt dat het motiveringsbeginsel is geschonden, omdat de rechtbank haar uitspraak onjuist en onvoldoende heeft gemotiveerd. Zo is de rechtbank volgens [appellant] onvoldoende ingegaan op zijn betoog dat de bevoegdheid van de staatssecretaris om inzage te verlenen in de medische gegevens van overledenen moet worden gebaseerd op de Wad en niet op de WGBO.
8.1. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank voldoende heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank hoefde niet in te gaan op alle argumenten die [appellant] heeft aangedragen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3496), strekt de op de rechtbank rustende motiveringsplicht niet zover dat zij gehouden is al hetgeen in beroep is aangevoerd afzonderlijk in de uitspraak op te nemen en te bespreken.
Het betoog slaagt niet.
Dwangsom verschuldigd?
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd. Volgens hem is de brief van de staatssecretaris van 17 februari 2021 geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, maar een privaatrechtelijke beslissing.
9.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd. De brief van de staatssecretaris van 17 februari 2021 is een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat daarmee op het bezwaar is beslist. Daarnaast volgt de Afdeling de rechtbank in haar overweging dat de staatssecretaris in overeenstemming met artikel 4:17 van Pro de Awb binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling een besluit op het bezwaar heeft genomen.
Het betoog slaagt niet.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Wissels
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023
818-1031
Bijlage
Burgerlijk Wetboek
Artikel 7:457
1. Onverminderd het in artikel 448 lid Pro 4, tweede volzin, bepaalde draagt de hulpverlener zorg, dat aan anderen dan de patiënt geen inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de gegevens uit het dossier worden verstrekt dan met toestemming van de patiënt. Indien verstrekking plaatsvindt, geschiedt deze slechts voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van een ander niet wordt geschaad. De verstrekking kan geschieden zonder inachtneming van de beperkingen, bedoeld in de voorgaande volzinnen, indien het bij of krachtens de wet bepaalde daartoe verplicht.
2. Onder anderen dan de patiënt zijn niet begrepen degenen die rechtstreeks betrokken zijn bij de uitvoering van de behandelingsovereenkomst en degene die optreedt als vervanger van de hulpverlener, voor zover de verstrekking noodzakelijk is voor de door hen in dat kader te verrichten werkzaamheden.
3. Daaronder zijn evenmin begrepen degenen wier toestemming ter zake van de uitvoering van de behandelingsovereenkomst op grond van de artikelen 450 en 465 is vereist. Indien de hulpverlener door inlichtingen over de patiënt dan wel inzage in of afschrift van de gegevens uit het dossier te verstrekken niet geacht kan worden de zorg van een goed hulpverlener in acht te nemen, laat hij zulks achterwege.
Artikel 7:458a
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 457 lid 1 verstrekt Pro de hulpverlener desgevraagd inzage in of afschrift van gegevens uit het dossier van een overleden patiënt aan:
a. een persoon ten behoeve van wie de patiënt bij leven toestemming heeft gegeven indien die toestemming schriftelijk of elektronisch is vastgelegd;
b. een nabestaande als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg, of een persoon als bedoeld in artikel 465 lid Pro 3, indien die nabestaande of die persoon een mededeling over een incident op grond van artikel 10, derde lid, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg heeft gekregen;
c. een ieder die een zwaarwegend belang heeft en aannemelijk maakt dat dit belang mogelijk wordt geschaad en dat inzage in of afschrift van gegevens uit het dossier noodzakelijk is voor de behartiging van dit belang.
[…]
3. Op grond van dit artikel worden uitsluitend gegevens verstrekt voor zover deze betrekking hebben op de grond waarvoor inzage wordt verleend.
4. Op grond van dit artikel worden geen gegevens verstrekt voor zover schriftelijk of elektronisch is vastgelegd dat de overleden patiënt die de leeftijd van twaalf jaar had bereikt en tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake in staat was, deze inzage niet wenst, of daarbij de persoonlijke levenssfeer van een ander wordt geschaad.
Artikel 7:464
1. Indien in de uitoefening van een geneeskundig beroep of bedrijf anders dan krachtens een behandelingsovereenkomst handelingen op het gebied van de geneeskunst worden verricht, zijn deze afdeling alsmede de artikelen 404, 405 lid 2 en 406 van afdeling 1 van deze titel van overeenkomstige toepassing voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
Artikel 4:17
[…]
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
[…]
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
[…]
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
2. De bestuursrechter vult ambtshalve de rechtsgronden aan.
3. De bestuursrechter kan ambtshalve de feiten aanvullen.
Artikel 8:77
1. De schriftelijke uitspraak vermeldt:
a. de namen van partijen en van hun vertegenwoordigers of gemachtigden,
b. de gronden van de beslissing,
c. de beslissing,
d. de naam van de rechter of de namen van de rechters die de zaak heeft onderscheidenlijk hebben behandeld,
e. de dag waarop de beslissing is uitgesproken, en
f. door wie, binnen welke termijn en bij welke bestuursrechter welk rechtsmiddel kan worden aangewend.
2. Indien de uitspraak strekt tot gegrondverklaring van het beroep, wordt in de uitspraak vermeld welke geschreven of ongeschreven rechtsregel of welk algemeen rechtsbeginsel geschonden wordt geoordeeld.
3. De uitspraak wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier. Bij verhindering van de voorzitter of de griffier wordt dit in de uitspraak vermeld.
Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming
Artikel 34 Toepasselijkheid Pro Algemene wet bestuursrecht bij beslissing van bestuursorganen
Een schriftelijke beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 15 tot en met 22 van de verordening wordt genomen binnen de in artikel 12, derde lid, van de verordening genoemde termijnen en geldt, voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan, als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 35 Toepasselijkheid Pro burgerlijk recht bij beslissing van niet-bestuursorganen
1. Indien de beslissing op een verzoek als bedoeld in artikel 34 is Pro genomen door een ander dan een bestuursorgaan, kan de belanghebbende zich tot de rechtbank wenden met het schriftelijk verzoek de verwerkingsverantwoordelijke te bevelen het verzoek als bedoeld in de artikelen 15 tot en met 22 van de verordening alsnog toe of af te wijzen.
2. Het verzoekschrift wordt ingediend binnen zes weken na ontvangst van het antwoord van de verwerkingsverantwoordelijke. Indien de verwerkingsverantwoordelijke niet binnen de in artikel 12, derde lid, van de verordening genoemde termijnen heeft geantwoord, is de indiening van het verzoekschrift niet aan een termijn gebonden.
3. De rechtbank wijst het verzoek toe, voor zover zij dit gegrond oordeelt. Alvorens de rechtbank beslist, stelt zij zo nodig de belanghebbenden in de gelegenheid hun zienswijze naar voren te brengen.
4. De indiening van het verzoekschrift behoeft niet door een advocaat te geschieden.
5. De derde afdeling van de vijfde titel van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering is van overeenkomstige toepassing.
6. De rechtbank kan partijen en anderen verzoeken binnen een door haar te bepalen termijn schriftelijke inlichtingen te geven en onder hen berustende stukken in te zenden. De verwerkingsverantwoordelijke en belanghebbende zijn verplicht aan dit verzoek te voldoen. De artikelen 8:45, tweede en derde lid, en 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht zijn van overeenkomstige toepassing.
Wet bescherming persoonsgegevens
Artikel 45
Een beslissing op een verzoek als bedoeld in de artikelen 30, derde lid, 35, 36 en 38, tweede lid, alsmede een beslissing naar aanleiding van de aantekening van verzet als bedoeld in de artikelen 40 of 41 gelden voor zover deze is genomen door een bestuursorgaan als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
Wet ambtenaren defensie
Artikel 12h
1. Aan de militair ambtenaar in werkelijke dienst wordt gezondheidszorg verleend door of vanwege de militair geneeskundige dienst. De militair ambtenaar in werkelijke dienst is gehouden zich tot het voor hem aangewezen medisch zorgteam te wenden ter verkrijging van gezondheidszorg. Indien zulks onmogelijk is, kan de militair zich wenden tot een ander onderdeel van de militair geneeskundige dienst of tot een civiele arts, waarvan hij vanwege de noodzaak tot voortdurend zicht op de inzetbaarheid mededeling doet aan het voor hem aangewezen zorgteam.
[…]
7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens en medische gegevens over militairen door of ten behoeve van het medisch zorgteam en omtrent verplichtingen van militaire artsen en overig tot de militair geneeskundige dienst behorend personeel die het registreren, kennisnemen en overdragen van medische gegevens met betrekking tot de militair betreffen.
Regeling personeelsdossiers Defensie
Artikel 8 Inzage Pro door betrokkene en kennisneming door nabestaanden
1. In aanvulling op het bepaalde in artikel 35 van Pro de Wet bescherming persoonsgegevens kan op verzoek van betrokkene inzage gegeven worden in de hem betreffende gegevens. Inzage behelst het kunnen raadplegen en inzien van gegevens en geschiedt in aanwezigheid van de aan betrokkene toegewezen P&O-adviseur. Het verzoek tot inzage is vormvrij en kan gericht worden aan de leidinggevende. De artikelen 35, derde lid, 37, tweede en derde lid, 43 en 45 van de Wet bescherming persoonsgegevens zijn van overeenkomstige toepassing.
2. Ingeval een betrokkene een verzoek tot kennisneming als bedoeld in artikel 35, eerste en tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens doet, wordt hem gewezen op de mogelijkheid van inzage als bedoeld in het eerste lid. De betrokkene is vrij van dit aanbod geen gebruik te maken.
3. Het bepaalde in de artikelen 35, eerste tot en met derde lid, 43 en 45 van de Wet bescherming persoonsgegevens is van overeenkomstige toepassing ingeval nabestaanden in de eerste graad het in artikel 35, eerste en tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens bedoelde recht wensen uit te oefenen ten aanzien van gegevens betreffende overleden medewerkers.