Uitspraak
201311725/1/A2.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haarlem,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 november 2013 in zaak nr. 13/2496 in het geding tussen:
[appellant]
en
de leerplichtambtenaar van de gemeente Haarlem.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2013 heeft de leerplichtambtenaar een aanvraag van [appellant] om vrijstelling van geregeld schoolbezoek voor zijn [zoon] afgewezen.
Bij besluit van 16 april 2013 heeft de leerplichtambtenaar het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 november 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De leerplichtambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2014, waar [appellant], in persoon, vergezeld van zijn zoon, en G.A. Visser, leerplichtambtenaar, bijgestaan door mr. C.B.B. Dohmen, werkzaam bij de gemeente Haarlem, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, gelezen in samenhang met artikel 16 van Pro de Leerplichtwet 1969 (hierna: de Leerplichtwet) verstaat deze wet onder "de ambtenaar", de ambtenaar die door het college van burgemeester en wethouders is aangewezen om toe te zien op de naleving van deze wet (hierna: de leerplichtambtenaar).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, zijn degene die het gezag over een jongere uitoefent, en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, verplicht overeenkomstig de bepalingen van de Leerplichtwet te zorgen, dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt.
Ingevolge artikel 11, aanhef en onder g, zijn de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen vrijgesteld van de verplichting te zorgen dat de jongere de school waarop hij is ingeschreven, geregeld bezoekt, en zijn de leerplichtige jongere die de leeftijd van 12 jaren heeft bereikt alsmede de jongere die kwalificatieplichtig is, vrijgesteld van de verplichting de school of de instelling geregeld te bezoeken, indien de jongere door andere gewichtige omstandigheden verhinderd is de school onderscheidenlijk de instelling te bezoeken.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, kan een beroep op vrijstelling wegens andere gewichtige omstandigheden bedoeld in artikel 11, aanhef en onder g, slechts worden gedaan, indien het hoofd van de school of de onderwijsinstelling op verzoek van de in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen verlof heeft verleend, dat de jongere de school tijdelijk niet bezoekt.
Ingevolge het derde lid kan het hoofd ten aanzien van dezelfde jongere wegens de in het eerste lid bedoelde omstandigheden voor ten hoogste tien dagen per schooljaar verlof als bedoeld in het eerste lid verlenen. Indien het verlof ten aanzien van dezelfde jongere wordt gevraagd voor meer dan tien dagen per schooljaar, besluit de ambtenaar van de woongemeente van de jongere, het hoofd gehoord.
2. De zoon, geboren op [1996], is havo-leerling geweest op het Teyler College in Haarlem en is vanaf het schooljaar 2012/2013 vmbo-leerling geworden op de Schoter Scholengemeenschap in die plaats (hierna: de school). Met ingang van het schooljaar 2013/2014 volgt de zoon voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (hierna: vavo) op het ROC Horizon College te Alkmaar.
3. [appellant] heeft de leerplichtambtenaar bij aanvraag van 12 januari 2013 gevraagd de zoon gedurende de periode van 2 november 2012 tot en met het einde van het schooljaar 2012/2013 vrij te stellen van de verplichting de school geregeld te bezoeken als bedoeld in artikel 11, aanhef en onder f of g, van de Leerplichtwet. Als redenen heeft hij op het aanvraagformulier vermeld: ontbreken van een passend onderwijsaanbod, ongeschiktheid, onveilig schoolklimaat, ontbreken van deugdelijke zorgbegeleiding en overige redenen die [appellant], naar vermeld, kon onderbouwen.
Bij het besluit van 25 januari 2013 heeft de leerplichtambtenaar de aanvraag afgewezen omdat de door [appellant] gegeven redenen niet buiten de wil en invloed van de ouders en de zoon liggen en met de school en andere betrokkenen kan worden gezocht naar passend onderwijs voor de zoon binnen de school of bij een andere school.
Bij het besluit van 16 april 2013 heeft de leerplichtambtenaar dit besluit gehandhaafd en overwogen dat de door [appellant] aangevoerde redenen voor vrijstelling niet kunnen worden aangemerkt als ‘andere gewichtige omstandigheden’ in de zin van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet.
4. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012 in zaak nr. 201201849/1/A2, heeft de rechtbank dit standpunt van de leerplichtambtenaar onderschreven. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat het begrip ‘andere gewichtige omstandigheden’ restrictief moet worden uitgelegd, de Leerplichtwet het slechts in een beperkt aantal nauwkeurig omschreven gevallen mogelijk maakt dat wordt afgeweken van de verplichting geregeld de school te bezoeken en niet in dit wettelijk stelsel past dat wanneer problemen rijzen tussen ouder, kind en school, zoals in dit geval, ervoor wordt gekozen het kind niet naar school te laten gaan. In dat geval dient in overleg met de school voor de gerezen problemen een oplossing te worden gezocht of te worden uitgekeken naar een andere school. Het verlenen van vrijstelling van geregeld schoolbezoek voor nagenoeg het gehele schooljaar is in dit geval niet in overeenstemming met de Leerplichtwet. Omdat de door [appellant] aangevoerde gronden niet kunnen leiden tot verlening van de gevraagde vrijstelling, hoefde de leerplichtambtenaar hiernaar geen nader onderzoek te doen, aldus de rechtbank.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte en ondeugdelijk gemotiveerd heeft geoordeeld dat de door hem aangevoerde gronden geen gewichtige omstandigheden zijn in de zin van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet. Hij voert hiertoe aan dat de restrictieve uitleg van de rechtbank voorbij gaat aan de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, waaruit volgt dat de categorie ‘andere gewichtige omstandigheden’ een restcategorie is. Voorts berust het oordeel van de rechtbank volgens [appellant] op een onjuiste lezing van de Circulaire van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen van 15 november 1982, C 820399 (hierna: de circulaire).
5.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet (Kamerstukken II 1992/93, 22 900, nr. 3, blz. 6-7) volgt, dat onderdeel g het sluitstuk vormt op de in de onderdelen a tot en met f genoemde omstandigheden, die vrijstelling van de verplichting van geregeld bezoek van de school of onderwijsinstelling, tot gevolg hebben. [appellant] voert terecht aan dat ‘andere gewichtige omstandigheden’ in de zin van onderdeel g een restcategorie betreffen.
Uit voormelde geschiedenis volgt tevens dat volgens de gangbare opvatting bij het begrip ‘andere gewichtige omstandigheden’ moet worden gedacht aan externe - veelal - buiten de wil van de leerplichtige jongere of zijn/haar ouders gelegen omstandigheden. In de circulaire is vermeld dat een te ruime uitleg van dit begrip onjuist is. De rechtbank heeft dit begrip echter te beperkt uitgelegd, door te overwegen dat de Leerplichtwet het slechts voor een beperkt aantal nauwkeurig omschreven gevallen mogelijk maakt dat wordt afgeweken van de verplichting geregeld de school te bezoeken en dat de door [appellant] aangevoerde gronden niet kunnen leiden tot de gevraagde vrijstelling zodat de leerplichtambtenaar geen nader onderzoek hiernaar hoefde te doen. Ook de leerplichtambtenaar heeft het begrip te beperkt uitgelegd door in het, in bezwaar gehandhaafde, besluit van 25 januari 2013 uitsluitend in de beoordeling te betrekken of de gestelde omstandigheden buiten de wil van de zoon en de ouders zijn gelegen. Hiermee is de leerplichtambtenaar voorbij gegaan aan de niet-limitatieve betekenis van het woord ‘veelal’ in voormelde wetsgeschiedenis en aan voormeld karakter van restcategorie van ‘andere gewichtige omstandigheden’.
Het betoog slaagt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank de door hem aangevoerde omstandigheden in haar oordeel had moeten betrekken, waaronder de omstandigheid dat de school onwillig was om een oplossing te zoeken voor de gerezen problemen. Volgens [appellant] is deze onwil bepalend geweest voor het schoolverzuim van de zoon in het schooljaar 2012/2013.
6.1. De leerplichtambtenaar beschikt over beoordelingsruimte bij de verlening van vrijstelling op grond van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet. De rechter moet het besluit van de leerplichtambtenaar hierover dan ook terughoudend toetsen.
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van andere gewichtige omstandigheden in de zin van die bepaling, dient de leerplichtambtenaar overeenkomstig artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de nodige kennis omtrent de relevante feiten te vergaren.
6.2. [appellant] heeft, ter nadere toelichting van de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven tot de aanvraag, e-mailberichten en adviezen overgelegd van professionele hulpverleners van de zoon. Hij heeft orthopedagoog en gezondheidszorgpsycholoog drs. R.A.J. Baks van schoolpsychologisch adviesbureau Microconsult verzocht, omdat de zoon zich gedroeg als verslaafd aan de computer en niet meer gemotiveerd was om naar school te gaan, helderheid te verschaffen over de oorzaken van de problemen en de precieze behoefte van de zoon aan passende opvoeding, onderwijs en begeleiding. Naar aanleiding van dit verzoek, heeft Baks in zijn verslag van 28 november 2011 vermeld dat de zoon een verbaal IQ van 92 en een performaal IQ van 142 haalt en sprake is van een disharmonische hoogbegaafdheid als gevolg van een uiterst significante P/v (performaal/verbaal) kloof. De zoon heeft volgens Baks een uitgesproken bèta profiel, een geringe intrinsieke motivatie voor het schoolse leren, en een hoge mate van autonomie. Baks heeft verder vermeld dat de zoon zich bewust lijkt van de ernst van de situatie en bereid is in alle opzichten met Baks mee te werken aan een oplossing richting thuis en school. Voorts heeft hij vermeld dat de zoon geen regulier maakbare leerling is en als gevolg van zijn hoogbegaafd profiel wars is van personen die hem aansturen met autoriteit en dwang. Baks adviseert in samenspraak met de school en de opvoedingsverantwoordelijken onder leiding van Microconsult een remotivatieplan voor school en een revitalisatieplan voor thuis te maken.
De teamleider van het Fact Jeugdteam van het Jeugdriagg heeft [appellant] desgevraagd bij e-mailbericht van 9 november 2012, ter mededeling aan de school, bericht dat het reguliere onderwijs psychisch te belastend lijkt te zijn voor de zoon, deze gemotiveerd is voor het volwassenenonderwijs en het Jeugdriagg dat onderwijs voor de zoon ondersteunt.
[appellant] heeft de school bij e-mailbericht van dezelfde dag, met vermelding van het bericht van het Jeugdriagg, verzocht de zoon als zogenoemde ‘tweedewegleerling’ aan te melden bij het vavo.
Bij e-mailbericht van 21 november 2012 heeft [appellant] de directeur van het Nova College in Haarlem, een school met een opleiding in het volwassenenonderwijs (vavo), alsmede de leerplichtambtenaar en de schoolarts verzocht om hulp, met verwijzing naar het bericht van het Jeugdriagg. Hierbij heeft [appellant] vermeld dat de zoon sinds september 2012 feitelijk niet meer naar school gaat, hij en zijn echtgenote en de betrokken hulpverleners plaatsing van de zoon op het vavo dringend wenselijk achten en de school niet heeft gereageerd op het verzoek om de zoon bij het vavo aan te melden.
Bij e-mailbericht van 11 december 2012 heeft [appellant] de school verzocht zo spoedig mogelijk een nieuw plan van aanpak op te stellen met maatwerk om de schoolloopbaan van de zoon te continueren, omdat de school weigerde de zoon opnieuw aan te melden bij de vavo-opleiding van het Nova College en het eerdere plan van aanpak van de school niet tot schoolbezoek of schoolprestaties van de zoon had geleid.
Op 12 december 2012 heeft het Schakelloket van het Samenwerkingsverband VO Zuid-Kennemerland een advies uitgebracht aan de school. Daarin is vermeld dat het voor de school en de hulpverlening onduidelijk is wat de onderliggende oorzaak is van het stagneren van de zoon binnen het onderwijs en ondersteuning en hulpverlening tot nu toe niet heeft geleid tot deelname van de zoon aan het onderwijscurriculum, zoals geboden binnen het regulier onderwijs. Voorts is in dit advies vermeld dat de school ernstig handelingsverlegen is geraakt in de zorg- en onderwijsbehoeften van de zoon, de school daarom om advies heeft gevraagd en ondanks hulpverlening in het gezin, er geen ontwikkeling lijkt in de mogelijkheden van de zoon om deel te nemen aan het onderwijscurriculum van het regulier onderwijs binnen de school. Volgens het Schakelloket heeft geen enkel aanbod van de school kans van slagen, zolang het de zoon niet lukt naar school te gaan. Op basis hiervan is in het advies van het Schakelloket een Rebound herstarttraject te Haarlem geadviseerd.
Het Zorg Adviesteam van de school heeft in zijn notulen van 17 december 2012 vermeld dat de school een plan van aanpak heeft gestuurd, de zoon niet is verschenen bij de afspraak met zijn mentor, de aanmelding bij het vavo na overleg en afwijzing weer is ingetrokken en de regie bij de rector van de school ligt.
Baks heeft in reactie op het advies van het Schakelloket vermeld dat dit advies op basis van onvolledige informatie lijkt te zijn geschreven. Volgens Baks bestaan twee duidelijke oorzaken van de stagnatie van de zoon binnen het onderwijs op de school, namelijk dat hij psychisch niet geschikt is voor het schoolse klimaat en voorts maatwerk bij het plan van aanpak van de school ontbreekt. Tevens heeft Baks vermeld dat de inschatting van de verslavingsdeskundige is dat de computerverslaving van de zoon snel kan verdwijnen als hij aan een opleiding kan beginnen waarvoor hij gemotiveerd is. Verder heeft Baks, onder verwijzing naar de berichtgeving van het Jeugdriagg van 9 november 2012, vermeld dat hij de zoon eveneens geschikt acht om op een vavo-opleiding zijn vmbo af te maken. Onder verwijzing naar de bevindingen als vermeld in zijn rapport van 28 november 2011 en het gespreksverslag van het Jeugdriagg van 8 oktober 2012, waarin is vermeld dat de zoon en ouders een grote inzet vertonen in de behandeling en dat gezag averechts werkt bij de zoon, heeft Baks geconcludeerd dat Rebound contra-geïndiceerd is wegens het niet-vrijblijvende programma, terwijl gebleken is dat dwang bij de zoon niet werkt.
[appellant] heeft het Schakelloket en de Raad van Bestuur van de Vereniging Samenwerkingsverband VO Zuid-Kennemerland bij e-mailbericht van 28 december 2012 verzocht om heroverweging van het advies van het Schakelloket, gelet op de reactie van Baks hierop.
De leerplichtambtenaar heeft [appellant] bij e-mailbericht van 7 januari 2013 medegedeeld dat zij op 20 september 2012 de eerste melding van verzuim van de school heeft ontvangen met de aantekening dat de zoon mogelijk een zorgleerling is, zij enige tijd - min of meer op de achtergrond - de informatie heeft gevolgd met betrekking tot de voortgang van scholing van de zoon, een plan van aanpak door school is aangeboden, het haar onduidelijk is waarom de zoon hier niet mee aan de slag is gegaan en zijn verzuim vanaf dat moment als ongeoorloofd wordt beschouwd. Volgens de leerplichtambtenaar is de door het Schakelloket voorgestelde Rebound periode de enige weg om de zoon weer op korte termijn te laten starten in het onderwijs, nu het Nova College de aanmelding van de zoon voor het vavo heeft afgewezen. De leerplichtambtenaar heeft [appellant] en de zoon verzocht om toestemming voor een zogenoemde "herstart procedure", zodat de zoon weer kan beginnen via het Rebound traject. Betreffende de reactie van Baks op het advies van het Schakelloket, heeft de leerplichtambtenaar gesteld dat zij hier niet op zal reageren en dat deze reactie gedurende de herstart periode zal worden meegenomen door de daartoe bevoegde personen. Voorts heeft de leerplichtambtenaar [appellant] bericht dat zij hem desgewenst de benodigde formulieren zal zenden voor een verzoek om vrijstelling op grond van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet, alhoewel zij probeert de scholing van de zoon weer op gang te krijgen.
Bij e-mailbericht van 9 januari 2013 heeft de coördinator van het Samenwerkingsverband VO Zuid-Kennemerland [appellant] bericht dat heroverweging van het advies van het Schakelloket alleen gebeurt op verzoek van de school en als er nieuwe informatie is en dat [appellant] zich tot de school kan wenden met een verzoek hiertoe.
Sigrid Aaij, psycholoog bij de besloten vennootschap Brijder Verslavingszorg B.V., heeft [appellant] bij e-mailbericht van 10 januari 2013 bericht dat het plan van aanpak van de school geen plan is waar men een gameverslaafde mee naar school krijgt en het Rebound traject om meerdere redenen niet geschikt is voor de zoon.
6.3. Uit deze stukken volgt dat de zoon een kind is met een specifieke onderwijsbehoefte, dat door verschillende hulpverleners wordt begeleid. In het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit van 16 april 2013 lag het op de weg van de leerplichtambtenaar de adviezen van deze hulpverleners, die ten tijde van de aanvraag om vrijstelling reeds waren uitgebracht, te betrekken bij de beoordeling van de vraag, of sprake is van andere gewichtige omstandigheden in de zin van artikel 11, aanhef en onder g, van de Leerplichtwet. De leerplichtambtenaar heeft dit niet gedaan. Gevraagd ter zitting, heeft de leerplichtambtenaar geantwoord dat het gebruikelijk is om dergelijke adviezen voor te leggen aan een onafhankelijke schoolarts en dit in dit geval niet is gebeurd, omdat [appellant] heeft geweigerd de betrokken schoolarts te bezoeken. [appellant] heeft hierover ter zitting verklaard, dat de schoolarts hem voorafgaand aan zijn bezoek heeft gezegd geen kennis te zullen nemen van de adviezen van de hulpverleners en hij daarom het vertrouwen in de schoolarts heeft opgezegd. Hoe dit ook zij, dat [appellant] de schoolarts niet wilde bezoeken laat onverlet dat de leerplichtambtenaar deze adviezen desnoods aan een andere schoolarts of externe deskundige had kunnen voorleggen. Nu de leerplichtambtenaar heeft nagelaten de adviezen te betrekken in voormelde beoordeling, is het besluit van 16 april 2013 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat zij uitspraak heeft gedaan op grond van een onvolledig dossier. Volgens [appellant] heeft de leerplichtambtenaar in strijd met artikel 8:42, eerste lid, van de Awb niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
7.1. De leerplichtambtenaar heeft bij brief van 12 augustus 2013 stukken aan de rechtbank overgelegd die betrekking hebben op de aanvraag van [appellant] en de hierop genomen besluiten. Nadien zijn aanvullende stukken aan de rechtbank overgelegd. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan op grond van een onvolledig dossier.
Voor zover [appellant] met dit betoog doelt op de stukken van zijn strafzaak wegens overtreding van de Leerplichtwet, leidt dit niet tot een ander oordeel. Niet is gebleken dat deze stukken hebben bijgedragen aan de besluitvorming van de leerplichtambtenaar over de aangevraagde vrijstelling of van belang kunnen zijn om in de onderhavige zaak tot een uitspraak te komen. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] op artikel 8:42, eerste lid, van de Awb terecht verworpen.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank niet of onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op elke grond die hij in beroep heeft aangevoerd.
8.1. [appellant] heeft dit betoog niet geconcretiseerd. Niet is gebleken dat de aangevallen uitspraak niet overeenkomstig artikel 8:69, eerste lid, van de Awb op de grondslag van het beroepschrift is gedaan. Voor zover [appellant] bedoelt dat de rechtbank het beroepschrift niet tot in detail heeft behandeld, is van belang dat de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 augustus 2007 in zaak nr. 200608559/1) dat de op de rechtbank rustende motiveringsplicht niet zover strekt dat zij gehouden is al hetgeen in beroep is aangevoerd afzonderlijk in de uitspraak op te nemen en te bespreken.
9. Gelet op hetgeen is overwogen onder r.o. 5.1 en 6.3, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 april 2013 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb eveneens voor vernietiging in aanmerking. De leerplichtambtenaar dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 november 2013 in zaak nr. 13/2496;
III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van de leerplichtambtenaar van 16 april 2013, kenmerk A/13014314, ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt dit besluit;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. gelast dat de leerplichtambtenaar aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Borman w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
615.