Uitspraak
202005856/1/R2.
Datum uitspraak: 28 juni 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 28 september 2020 in zaak nr. 20/1314 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2016 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] om een omgevingsvergunning eerste fase voor het realiseren van geitenstallen op het perceel [locatie] te Bakel (hierna: het perceel) buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van de rechtbank van 28 februari 2018, in de zaak nr. 17/2336 ECLI:NL:RBOBR:20I8:913, is het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1013, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het beroep bij de rechtbank alsnog gegrond verklaard en het besluit van 11 juli 2017 vernietigd.
Bij besluit van 31 maart 2020 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] geweigerd.
Bij uitspraak van 28 september 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 maart 2020 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [wederpartij]. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft hierover een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 17 november 2020 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [wederpartij] tegen het besluit van 20 december 2016, dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 december 2016 herroepen en opnieuw beslissend op de aanvraag de omgevingsvergunning voor het bouwen van geitenstallen op het perceel opnieuw geweigerd.
[wederpartij] heeft tegen het besluit van 17 november 2020 gronden ingediend.
Het college heeft hierover een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 maart 2023, waar [wederpartij], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, en M. Willems-van Gils, zijn verschenen.
Bij brief van 23 maart 2023 heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op de door [wederpartij] gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; hierna: de minister) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
De minister heeft geen schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere behandeling van de zaak ter zitting en is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Op het perceel bevindt zich een varkenshouderij. [wederpartij] is van plan de bestaande varkensstal te slopen en twee nieuwe stallen voor het houden van 2.500 melkgeiten, een melkgebouw, voersilo’s en een sleufsilo te bouwen. Op 11 juli 2016 heeft [wederpartij] een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend voor de activiteit bouwen ten behoeve van het oprichten van twee geitenstallen voor het houden van 2.500 geiten op het perceel.
2. Na de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019 heeft het college in zijn besluit van 31 maart 2020 de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het bouwplan getoetst moet worden aan het geldende bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017" omdat er op grond van het ten tijde van het indienen van de aanvraag geldende bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010" geen rechtstreekse aanspraak bestond op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Het college stelt dat het bouwplan weliswaar in overeenstemming was met de in het bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010" aan de gronden toegekende bestemming "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" en de daarbij horende planregels, maar tegelijkertijd in strijd was met artikel 18.2 van de planregels, dat betrekking heeft op de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie". Het bouwplan is ook in strijd met het bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017". Dat bestemmingsplan bevat geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) om het bouwplan via die weg mogelijk te maken. Ook kan geen gebruik worden gemaakt van de afwijkingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, omdat het bouwplan niet voldoet aan de categorieën zoals opgenomen in artikel 4 van Pro Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Dit betekent dat de gevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend, tenzij toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Het college heeft besloten hieraan geen toepassing te geven omdat artikel 7.4, vijfde lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant in de weg staat aan verlening van de gevraagde omgevingsvergunning voor het vestigen van een geitenhouderij op het perceel en op grond van artikel 2, eerste lid, sub c, van die verordening en de regels van de verordening ook van toepassing zijn op een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken.
3. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 28 september 2020 overwogen dat niet in geschil is dat het bouwplan rechtstreeks past binnen de bestemming "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" zoals nader gedefinieerd in het bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010". De vraag in deze zaak is of, gelet op de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie", op het moment dat de aanvraag werd ingediend sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan. De rechtbank heeft overwogen dat alleen na de beoordeling van de door [wederpartij] overgelegde quickscan uitgevoerd door Laagland Archeologie in opdracht van ForFarmers Nederland B.V. van 6 november 2016 duidelijk kan zijn of er al dan niet een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van geitenstallen bestaat. De rechtbank heeft verder overwogen dat niet is gebleken dat het college dit onderzoek bij zijn besluitvorming heeft betrokken en daarmee ook niet of het college op grond van dit onderzoek mocht weigeren ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 30.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010" of dat een nader onderzoek van [wederpartij] mocht worden verlangd.
4. De relevante regelgeving en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen sprake kan zijn van een rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning voor het bouwen, omdat volgens de artikelen 18.1 en 18.2 van de planregels van het bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010" alleen een rechtstreekse aanspraak bestaat op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen als het gaat om bouwwerkzaamheden met een oppervlakte tot 100 m2 en een diepte tot 40 cm. Omdat voor bouwwerkzaamheden zoals hier het geval met een oppervlakte van meer dan 100 m2 en een diepte van meer dan 40 cm een ontheffing nodig is en het verlenen van een ontheffing een discretionaire bevoegdheid is, bestond er geen rechtstreekse aanspraak. In dit verband heeft het college ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, (ECLI:NL:RVS:2018:2010).
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 4 november 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:2619), dient bij het nemen van een besluit op de aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend als ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen. Dat is het geval als het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was. Naar het oordeel van de Afdeling is geen sprake van een rechtstreekse aanspraak als gebruik moet worden gemaakt van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid of een ontheffing moet worden gevraagd.
5.2. Op de gronden met de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie" bestaat op grond van de artikelen 18.1 en 18.2 van de planregels alleen een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen als het gaat om bouwwerkzaamheden met een oppervlakte tot 100 m2 en een diepte tot 40 cm. Uit artikel 18.2 van de planregels volgt dat voor de bouwwerkzaamheden met een oppervlakte van meer dan 100 m2 en een diepte van meer dan 40 cm voordat er - met een ontheffing - een bouwvergunning kan worden verleend archeologische vooronderzoek moet liggen. Met dat onderzoek moet zijn aangetoond dat er geen of nauwelijks waarden aanwezig zijn of dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de archeologische waarden. Het onderzoek moet ook worden goedgekeurd door burgemeester en wethouders. In artikel 30.2 van de planregels is de bevoegdheid van het college opgenomen om een ontheffing te verlenen. Het college heeft op dit punt beleidsruimte. Alleen al gelet hierop bestond er op het moment dat de aanvraag werd ingediend geen rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwplan. Het betoog slaagt.
5.3. Het voorgaande betekent dat het college het ten tijde van het indienen van de aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010" niet behoefde toe te passen omdat ten tijde van het indienen van de aanvraag er geen rechtstreekse aanspraak was op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen op grond van dit bestemmingsplan. Tussen partijen staat vast dat de aanvraag in strijd was met het ten tijde van het nemen van het besluit van 31 maart 2020 geldende bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2017". Het college heeft verder besloten geen toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Gelet hierop heeft het college in zijn besluit van 31 maart 2020 de omgevingsvergunning voor het bouwplan op juiste gronden geweigerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
5.4. De Afdeling stelt voorts vast dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 31 maart 2020 in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb opnieuw op de aanvraag heeft beslist en de omgevingsvergunning voor de geitenstallen heeft geweigerd zonder dat het besluit van 20 december 2016 is herroepen. Dit betekent dat de uitspraak van de rechtbank ook daarom niet in stand kan blijven.
5.5. De Afdeling komt tot de slotsom dat nu de rechtbank het voorgaande niet heeft onderkend de rechtbank het besluit van 31 maart 2020 ten onrechte op de gronden die zijn opgenomen in de aangevallen uitspraak, heeft vernietigd.
Het besluit van 17 november 2020
6. Het college heeft zoals gezegd in het besluit van 17 november 2020 de omgevingsvergunning voor het bouwen van geitenstallen op het perceel opnieuw geweigerd. Het besluit van 17 november 2020 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. [wederpartij] heeft hiertegen ook gronden ingediend. Gelet op wat hiervoor onder 5.3 is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 17 november 2020 de grondslag is ontvallen.
Conclusie
7. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 31 maart 2020 heeft vernietigd. Dat betekent dat het college de vergunning op 31 maart 2020 terecht heeft geweigerd.
Toch is de zaak daarmee nog niet geheel afgedaan, omdat het besluit tot buitenbehandelingstelling van 20 december 2016 formeel nog altijd bestaat. Daarom zal de Afdeling hier zelf toe overgaan en finaal beslissen. Dat betekent dat de Afdeling doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 31 maart 2020 zal vernietigen voor zover daarbij het besluit van 20 december 2016 niet is herroepen. De Afdeling ziet vervolgens aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en zal het besluit van 20 december 2016 herroepen. Onder de streep blijft daarmee de geweigerde vergunning overeind.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
8. [wederpartij] heeft op de zitting een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden gedaan.
8.1. Zoals de Afdeling onder meer bij uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft overwogen, is voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaren redelijk, gerekend vanaf het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.
8.2. Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen. In dit geval is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn.
8.3. Het bezwaarschrift is op 30 januari 2017 ontvangen. Tot aan de datum van de uitspraak van de Afdeling zijn zes jaar en ongeveer vijf maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met twee jaren en ongeveer vijf maanden is overschreden.
8.4. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding hanteert de Afdeling de volgende uitgangspunten.
8.5. Indien een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd. De redelijke behandelingsduur in hoger beroep is niet overschreden als deze niet langer dan twee jaar na het instellen van het hoger beroep heeft geduurd.
8.6. De rechtbank heeft binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op de bij haar ingestelde beroepen tegen de besluiten van 11 juli 2018 en 31 maart 2020.
De Afdeling heeft binnen de redelijke behandelingsduur van twee jaar uitspraak gedaan op het bij haar door [wederpartij] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van 28 februari 2018. De Afdeling heeft niet binnen de redelijke behandelingsduur van twee jaar uitspraak gedaan op het bij haar door het college ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 28 september 2020. Het college heeft bij de Afdeling binnengekomen op 28 oktober 2020 hoger beroep ingesteld. De Afdeling heeft de redelijke behandelingsduur met ongeveer acht maanden overschreden.
8.7. De overschrijding van de redelijke termijn (met 29 maanden) wordt, gelet op het volgende, voor 21/29 deel toegerekend aan het college en voor 8/29 deel aan de Afdeling.
8.8. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [wederpartij] toe te kennen schadevergoeding € 2500,00. Omdat de overschrijding grotendeels aan het college en deels aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat. Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 1810,34 aan [wederpartij] en de Staat tot betaling van € 689,66 aan [wederpartij] als vergoeding voor door [wederpartij] geleden immateriële schade.
Proceskosten
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 28 september 2020 in zaak nr. 20/1314, voor zover de rechtbank het besluit van 31 maart 2020 heeft vernietigd en het besluit van 20 december 2016 niet is herroepen;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 17 november 2020;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 31 maart 2020, voor zover daarbij het besluit van 20 december 2016 niet is herroepen;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel van 20 december 2016;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 31 maart 2020;
VII. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gemert-Bakel om aan [wederpartij] een schadevergoeding van € 1810,34 te betalen;
IX. veroordeelt de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [wederpartij] een schadevergoeding van € 689,66 te betalen.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Ouwehand
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2023
224
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:11
1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2.Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Bestemmingsplan "Gemert-Bakel buitengebied 2010"
Artikel 5.1
De voor Agrarisch- Agrarisch bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf met de bijbehorende voorzieningen zoals mestopslagsilo’s, permanente en tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van waterberging en - infiltratie, voer- en mestplaten, mest- of waterbassins van folie, verharding en groene erfinrichting.
(…)
Artikel 18.1
De voor "Waarde - Archeologie" aangewezen gronden zijn, behalve voor de daar voorkomende bestemming(hoofdbestemming), bestemd voor instandhouding en bescherming van de in de grond aanwezige archeologische waarden.
Artikel 18.2
Voor deze gronden geldt de specifieke eis dat, voordat er -middels ontheffing- een bouwvergunning kan worden verleend voor bouwwerkzaamheden met een oppervlakte van meer dan 100 m2 en een diepte van meer dan 40 cm, door middel van een door burgemeester en wethouders goedgekeurd archeologisch vooronderzoek moet zijn aangetoond dat er geen sprake is van een onevenredige aantasting van de archeologische waarden.
Artikel 30.2
Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in artikel 18.1 voor het oprichten van bouwwerken ten behoeve van de op deze gronden liggende bestemming(en) van meer dan 100 m2 en/of dieper van 40 cm beneden maaiveld, indien op basis van (archeologisch) onderzoek is aangetoond, dat er geen of nauwelijks waarden aanwezig zijn dan wel dat de archeologische waarden door de bouwactiviteiten niet onevenredig worden of kunnen worden geschaad.
Bestemmingsplan "Gemerkt-Bakel buitengebied 2017
Artikel 4.1
De voor 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. de uitoefening van een (vollegronds)teeltbedrijf, of;
b. de uitoefening van een overig agrarisch bedrijf, of;
c. de bestaande veehouderij, of;
d. een (intensieve) veehouderij, met uitzondering van een pluimveebedrijf tenzij reeds aanwezig of geitenhouderijen tenzij reeds aanwezig, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij', met dien verstande dat, voor zover er geen sprake is van een bestaande (intensieve) veehouderij, er sprake dient te zijn van een zorgvuldige veehouderij;
(…)
Artikel 4.2.1
Op of in de in 4.1 bedoelde gronden mag het volgende worden gebouwd:
a. zonder omgevingsvergunning om af te wijken van de bouwregels of zonder reeds goedgekeurd (erf)inrichtingsplan zoals opgenomen bij de bijlagen bij de regels, bedraagt de maximale oppervlakte uit te breiden bebouwing 50 m2;
(…)