Uitspraak
202301187/5/R4.
Datum uitspraak: 3 augustus 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van:
de raad van de gemeente Winterswijk,
verzoeker,
om opheffing of wijziging (artikel 8:87 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) van de bij mondelinge uitspraak van 13 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2040, getroffen voorlopige voorziening in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend in Winterswijk,
2. [appellant sub 2] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), allen wonend in Winterswijk,
appellanten,
en
de raad,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Bumerweg 9-11" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Bij mondelinge uitspraak van 13 april 2023 heeft de voorzieningenrechter de verzoeken van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] om voorlopige voorziening toegewezen en het besluit van 24 november 2022 geschorst.
De raad heeft verzocht om opheffing van de getroffen voorlopige voorziening.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 20 juli 2023, waar de raad, vertegenwoordigd door ing. D. Kellner, via een digitale verbinding [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M.J. Eurlings, juridisch adviseur in Heilig Landstichting, en [appellant sub 2] zijn verschenen. Ook zijn op de zitting [partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] als partij gehoord.
Overwegingen
Voorlopige voorziening
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
1.1. Ingevolge artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
Inleiding
2. Het plan voorziet in de bouw van maximaal negentien woningen, verdeeld over twee bouwblokken, en in een woonbestemming voor een bedrijfswoning. Het plangebied is ongeveer 11.500 m2 groot en ligt in het buitengebied op ongeveer 600 m afstand van de bebouwde kom van Winterswijk. Het plangebied grenst in het zuiden aan de Bumerweg en in het oosten aan de Horstweg. In het plangebied staan op dit moment de bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen van een aannemersbedrijf dat zijn bedrijfsactiviteiten heeft beëindigd. Met uitzondering van de bedrijfswoning zal alle bebouwing in het plangebied worden gesloopt om plaats te maken voor de nieuwbouwwoningen. Het plan vervangt het bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk", voor zover het gaat om het plangebied. Door het plan komen twee nieuwe enkelbestemmingen te rusten op de gronden van het plangebied, te weten "Wonen" en "Tuin". Naast deze nieuwe enkelbestemmingen blijft op een gedeelte van het plangebied de enkelbestemming "Agrarisch - Cultuurlandschap" van toepassing. Waar op grond van het vorige plan de gebiedsaanduiding "waardevol landschap" van toepassing is, is op grond van het nieuwe plan de gebiedsaanduiding "overige zone - waardevol landschap" van toepassing.
3. [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] in Winterswijk, tegenover het plangebied. [appellant sub 2] woont aan de [locatie 2] op 300 m afstand van het plangebied. De andere personen voor wie hij opkomt, wonen allen rondom het plangebied. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen aantasting van hun woon- en leefklimaat door de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling.
De schorsing
4. Over artikel 2.56 van de Omgevingsverordening Gelderland heeft de voorzieningenrechter in de uitspraak van 13 april 2023 het volgende overwogen:
"De voorzieningenrechter twijfelt over de juistheid van het standpunt van de raad dat het plan niet leidt tot aantasting van kernkwaliteiten van het landschap omdat het om een kleinschalige ontwikkeling gaat. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat op grond van het plan de bestemmingen "Wonen", met bijbehorend bouwvlak, en "Tuin" gedeeltelijk komen te rusten op gronden waarop ingevolge het op 17 oktober 2014 geldende bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch — Cultuurlandschap" rustte. Als gevolg van deze bestemmingswijziging kan op deze gronden, anders dan op 17 oktober 2014, worden gebouwd en geparkeerd ten behoeve van een woonfunctie. Ook neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de provincie Gelderland de conclusie in haar advies van 23 november 2021 dat de raad goed heeft onderbouwd en geborgd dat de kernkwaliteiten van het Nationaal landschap door het plan behouden blijven en worden versterkt, mede heeft gebaseerd op de constatering dat de te slopen bedrijfsbebouwing in het plangebied zal worden vervangen door 550 m2 aan nieuwe bouwvolumes. Op grond van het plan is het maximum bebouwd oppervlak voor de voorziene nieuwbouw echter niet 550 m2, maar 1.300 m2 dat over twee bouwvlakken is verdeeld. Gelet daarop maakt het plan grotere bouwvolumes mogelijk dan waar de provincie in haar advies rekening mee heeft gehouden. Omdat de raad voorts geen beoordeling heeft gemaakt als bedoeld in artikel 2.56, tweede lid, van de Omgevingsverordening is de voorzieningenrechter van oordeel dat het plan in strijd met artikel 2.56 van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Dit oordeel heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure. Zolang de Afdeling geen uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure kan de voorzieningenrechter worden verzocht de getroffen voorlopige voorziening op te heffen, bijvoorbeeld in het geval de raad zijn standpunt dat het plan geen aantasting van kernkwaliteiten met zich brengt beter onderbouwt of alsnog een beoordeling maakt als bedoeld in artikel 2.56, tweede lid, van de Omgevingsverordening."
Het verzoek
5. De raad heeft verzocht om opheffing van de schorsing en heeft zijn standpunt dat het plan geen aantasting van kernkwaliteiten met zich brengt, nader onderbouwd. Daarbij verwijst de raad naar het onderzoek dat hij heeft laten uitvoeren door Natuurbank Overijssel, neergelegd in het rapport "Bumerweg 9-11 Winterswijk, Effectbeoordeling ruimtelijk plan aan kernkwaliteiten Nationaal Landschap Winterswijk", van 9 mei 2023. Ook verwijst de raad naar de memo die hij heeft geschreven over dat onderzoek, en de instemmende reactie van de provincie Gelderland over de memo.
5.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bij voormelde uitspraak geconstateerde gebrek niet is hersteld.
Beoordeling van het verzoek
6. De voorzieningenrechter stelt vast dat het in deze zaak gaat om een verzoek om opheffing van een schorsing die zijn grondslag vindt in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 april 2023. In die uitspraak zijn niet alle in de verzoeken om voorlopige voorziening aangevoerde gronden besproken. Als de voorzieningenrechter tot het oordeel komt dat het gebrek waardoor de schorsing is opgelegd, is hersteld, zal de voorzieningenrechter de overige gronden die zijn aangevoerd bij de verzoeken om voorlopige voorziening bespreken. Als ook die gronden geen aanleiding geven om de schorsing in stand te laten, zal de voorzieningenrechter de schorsing opheffen.
Om welke kernkwaliteit gaat het?
7. De kernkwaliteit die volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] door het plan wordt aangetast, is de kernkwaliteit "Kleinschalig, organisch gegroeid halfopen landschap met afwisseling van bosjes, houtwallen, landbouwgrond, lanen, beken, boerderijen; oostelijke helft kleinschaliger dan westelijke helft."
Wat heeft de raad gedaan?
8. De raad heeft in zijn memo over het onderzoek door Natuurbank Overijssel geconcludeerd dat het bestemmingsplan niet leidt tot een aantasting van de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Winterswijk. De raad heeft toegelicht dat het plan voorziet in de sloop van alle bedrijfsbebouwing met uitzondering van de bedrijfswoning met een totaaloppervlak van ongeveer 1.394 m2 en sanering van de gronden. De nieuwbouw heeft een oppervlak van 1.300 m2. Het grondgebruik ten behoeve van de functies wonen, tuin en parkeren is weliswaar 600 m2 groter dan de gronden oorspronkelijk bestemd voor de bedrijfsfunctie, maar de raad acht toename van het gebruiksoppervlak aanvaardbaar, omdat de gronden waar het om gaat geen landschappelijke waarde hebben en het plan voorziet in een goede landschappelijke versterking op perceelsniveau. De functieverandering is van een beperkte schaal en leidt juist ter plaatse tot een versterking van het landschap en de ecologie, door de realisatie van solitaire bomen, fruitbomen en kruidenrijk grasland. Dit is opgenomen in een landschappelijk inpassingsplan en als voorwaardelijke verplichting in de planregels vastgelegd. De bescherming van de houtwal in het plangebied is verzekerd door binnen de kroonprojectie van de bomen in die wal bebouwing uit te sluiten. Het bouwvlak voor wonen is om die reden op enkele meters in zuidoostelijke richting gelegd.
8.1. [appellant sub 1] neemt het standpunt in dat het bestemmingsplan de kernkwaliteit van het landschap wel aantast. Daartoe voert hij aan dat de bestemmingen "Wonen" en "Tuin" gedeeltelijk komen te rusten op gronden waar ingevolge het vorige bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch - Cultuurlandschap" op rust. Daardoor heeft het plan een negatief effect op de in de kernkwaliteit genoemde "landbouwgrond". Ook stelt hij dat volgens de tot dusver geldende bedrijfsbestemming een maximaal bebouwd oppervlak van 1.040 m2 en niet 1.394 m2 is toegestaan. Hierdoor klopt de stelling in het uitgevoerde onderzoek dat "de wenselijke ontwikkeling overeenkomt met de huidige situatie; zowel qua oppervlakte en volume van bebouwing en erfopzet" volgens hem niet. Bovendien wordt de maximale bouwhoogte hoger. Dit alles tast de kernkwaliteit aan, omdat de kleinschaligheid daar expliciet in is genoemd.
Door de aantasting van de kernkwaliteit van het Nationaal Landschap Winterswijk moet volgens [appellant sub 1] toetsing van artikel 2.56, tweede lid, van de omgevingsverordening plaatsvinden. Dan wordt toegekomen aan een nadere belangenafweging waarbij eventuele alternatieven en compenserende maatregelen een rol spelen. Omdat die toetsing niet is verricht, moet de schorsing volgens hem in stand blijven. Daarbij voert [appellant sub 1] nog aan dat de provincie kritiekloos is meegegaan in de effectbeoordeling.
8.2. [appellant sub 2] neemt het standpunt in dat het plan niet 1.300 m2, maar 2.260 m2 aan bebouwing mogelijk maakt. Hij is tot die maatvoering gekomen omdat hij de bouwvlakken van het bestemmingsplan heeft opgemeten.
8.3. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad met de aan zijn verzoek ten grondslag gelegde stukken deugdelijk gemotiveerd dat de kernkwaliteiten niet worden aangetast. Zo blijkt uit zijn motivering dat de houtwal niet in het geding komt doordat het bouwvlak voor de woningen op enige afstand daarvan is gelegd. Ook heeft de raad zijn memo met daarin de juiste weergave van het aantal vierkante meters bestaande bebouwing dat gesloopt zal worden, en het aantal vierkante meters bebouwing dat gebouwd zal worden, voorgelegd aan de provincie Gelderland. De provincie heeft daarop positief gereageerd.
In het door [appellant sub 1] aangevoerde ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om anders te oordelen. Dat komt omdat, anders dan [appellant sub 1] meent, alle aspecten van de kernkwaliteiten in onderlinge samenhang moeten worden bezien en worden beschermd. Daar is per saldo aan voldaan, mede doordat het plan voorziet in de realisatie van natuur die bijdraagt aan de kernkwaliteit. Dat door het plan 600 m2 landbouwgrond verloren gaat en de bouwhoogte groter wordt, maakt niet dat de kernkwaliteit wordt aangetast. De voorzieningenrechter kan de raad volgen in zijn standpunt dat de landbouwgrond die verloren gaat, geen landschappelijke waarde heeft en het plan voorziet in een goede landschappelijke versterking op perceelsniveau, mede door de voorwaardelijke verplichting dat solitaire bomen, fruitbomen en kruidenrijk grasland worden gerealiseerd. Wat betreft het aantal vierkante meters bebouwing die het huidige bestemmingsplan mogelijk maakt, 1.040 m2 inclusief de bedrijfswoning, heeft de raad op de zitting onweersproken toegelicht dat de daarnaast aanwezige bebouwing legaal aanwezig is. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kon de raad alle legaal aanwezige en mogelijke bebouwing meenemen in de vergelijking tussen het op 17 oktober 2014 geldende en het nieuwe bestemmingsplan. Gelet op het bovenstaande volgt de voorzieningenrechter [appellant sub 1] ook niet in zijn standpunt dat de provinciale toetsing onvoldoende en ondeugdelijk is. De provincie heeft namelijk uiteengezet waarom volgens haar de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap Winterswijk niet worden aangetast. Dat is enerzijds omdat in het plangebied geen specifieke kernkwaliteiten van het landschap aanwezig zijn die verloren kunnen gaan en anderzijds omdat door de ontwikkeling het halfopen en kleinschalige landschap intact blijft. Bij deze beoordeling is de provincie ook uitgegaan van het juiste aantal vierkante meters bedrijfsbebouwing die gesloopt zal worden, en het juiste aantal vierkante meters bebouwing die in plaats daarvan gerealiseerd kan worden.
In het door [appellant sub 2] aangevoerde ziet de voorzieningenrechter ook geen reden om te oordelen dat het plan de kernkwaliteiten van het landschap aantast. Het klopt dat de bouwvlakken groter zijn dan in totaal 1.300 m2. Maar, uit artikel 5.2.2, onder c, van de planregels volgt dat de maximale bebouwde oppervlakte per bouwvlak niet meer mag bedragen dan ter plaatse is aangegeven met de aanduiding "maximum bebouwd oppervlak". De bouwvlakken hebben deze aanduiding, de één met 525 m2 en de ander met 775 m2. In totaal mag daarom niet meer dan 1.300 m2 van de bouwvlakken worden bebouwd.
Overige gronden van de verzoeken om voorlopige voorziening
9. Nu de voorzieningenrechter tot het oordeel komt dat de kernkwaliteiten van het landschap niet zullen worden aangetast door het bestemmingsplan, en dit aspect daarom geen aanleiding geeft om de schorsing langer te laten voortduren, zal de voorzieningenrechter de andere gronden die in de verzoeken om voorlopige voorziening zijn aangevoerd bespreken.
Uitgangspunt dat onbebouwde ruimte onbebouwd moet blijven
10. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het bestemmingsplan strijdig is met de ontwerpvoorwaarden in paragraaf 1.1 van de plantoelichting dat onbebouwde ruimte onbebouwd dient te blijven en dat sprake moet zijn van een compact erfprincipe. Het bestemmingsplan voorziet met de bestemming "Wonen" in bouwvlakken voor woningen op plaatsen die in de bedrijfsbestemming van het bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk" feitelijk onbebouwd zijn. Bovendien liggen de bouwvlakken voor de woningen deels buiten de bouwvlakken voor de bedrijfsbestemming in dat bestemmingsplan.
10.1. De ontwerpvoorwaarden waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op wijzen, zijn voor de raad voorwaarden om de woonbestemming mogelijk te maken. De raad heeft toegelicht dat de ontwerpvoorwaarde over de onbebouwde ruimte afstamt van zijn oude beleid, waarin was omschreven dat het totaal aantal vierkante meters bebouwde grond gelijk moest blijven. Volgens het nieuwe beleid van de raad is dat uitgangspunt vervallen. In plaats daarvan moet per saldo omgevingskwaliteit worden toegevoegd. De voorwaarde, zoals vermeld in de plantoelichting, moet niet letterlijk worden genomen. De raad heeft verder toegelicht dat het erf compact blijft, omdat de gebouwen zich tot elkaar verhouden en verbinding is gezocht met de naastgelegen woning. Gelet op de toelichting van de raad over de positieve invloed van het plan op de omgevingskwaliteit zoals hierboven onder "Wat heeft de raad gedaan?" is besproken, verwacht de voorzieningenrechter niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de raad het bestemmingsplan in strijd met de ontwerpvoorwaarden heeft vastgesteld. De voorzieningenrechter ziet daarom in dit punt geen reden om de schorsing te laten voortduren.
Artikel 5.3.3 van de planregels
11. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 5.3.3, onder a, van de planregels in strijd is met artikel 2.56 van de omgevingsverordening. Artikel 2.56 bepaalt namelijk dat geen aantasting van de kernkwaliteiten mag plaatsvinden. De afwijkingsbevoegdheid maakt het echter mogelijk dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de oppervlakte en inhoud van een woning, en dat kan worden afgeweken van de locatie van de woning en goothoogte van de woning, zolang er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de in de omgeving aanwezige functies en waarden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verwijzen hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:508.
11.1. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet onder het begrip "waarden" zoals bedoeld in artikel 5.3.3, onder a, van de planregels mede worden verstaan de kernkwaliteiten als bedoeld in artikel 2.56, eerste lid, van de omgevingsverordening. Artikel 5.3.3, onder a, van de planregels staat daarom de aantasting van de kernkwaliteiten toe. Dat is in strijd met artikel 2.56, eerste lid, van de omgevingsverordening. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om het woord "onevenredige" in artikel 5.3.3, onder a, van de planregels geschorst te laten.
Ladder voor duurzame verstedelijking
12. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de toelichting bij het plan niet voldoet aan de eisen van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Zij voeren daartoe aan dat de behoefte aan de voorziene ontwikkeling ondeugdelijk is gemotiveerd.
12.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
12.2. Niet in geschil is dat het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De raad heeft als bijlage 9 bij de toelichting van het bestemmingsplan de "Laddertoets Herontwikkeling Bumerhof (Bumerweg 9-11) Winterswijk" van Oostzee ontwerp & omgeving van 12 juli 2021 gevoegd. In het rapport staat dat met de ontwikkeling wordt voorzien in de bouw van woningen voor senioren. Veel senioren in de Achterhoek voelen zich verbonden met het buitengebied. Een groot deel van de ouderen blijft te lang wonen in de huidige te grote woning omdat er geen passende en betaalbare woningen voorhanden zijn. Het plan voorziet in deze behoefte. Het realiseren van woningen in het stedelijke gebied van Winterswijk is geen optie omdat de desbetreffende senioren juist op het platteland willen wonen. In de plantoelichting staat in paragraaf 3.1.2 bovendien dat er twintig aanmeldingen zijn gedaan door geïnteresseerde ouderen. De voorzieningenrechter verwacht daarom niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is vastgesteld. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om de schorsing om deze reden in stand te laten.
Dubbelbestemming "Archeologie"
13. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de raad de dubbelbestemming "Archeologie" ten onrechte niet heeft toegekend aan de gronden in het plangebied, dan wel aan de gronden ter plaatse van de bedrijfswoning.
13.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept".
13.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
13.3. Een eventuele toekenning van de dubbelbestemming "Archeologie" kan enkel strekken tot de bescherming van archeologische belangen, en strekt daarmee niet tot de bescherming van de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], die zijn gelegen in het gevrijwaard blijven van een aantasting van hun woon- en leefklimaat door het oprichten van bebouwing ter plaatse.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben in dit verband een beroep gedaan op de zogenoemde "correctie Widdershoven". Zij wijzen op het bestemmingsplan "[locatie 1]" dat op 24 september 2020 is vastgesteld. Ook met dat bestemmingsplan is het bestemmingsplan "Buitengebied Winterswijk" gewijzigd. Daarbij is de archeologische dubbelbestemming wel overgenomen. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is het nu voorliggende plan daarom in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
De voorzieningenrechter verwacht niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de correctie Widdershoven in dit geval maakt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de relativiteit niet kan worden tegengeworpen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben namelijk niet aannemelijk gemaakt dat er hier sprake is van gelijke gevallen. Dat de gevallen niet vergelijkbaar zijn, volgt alleen al uit het feit dat de raad bij de vaststelling van het huidige bestemmingsplan door Hamaland advies archeologisch onderzoek heeft laten uitvoeren, terwijl uit de toelichting bij het bestemmingsplan "[locatie 1]" niet volgt dat zo’n onderzoek ook bij dat plan is gedaan.
De voorzieningenrechter verwacht daarom dat het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging van het plan. Hij ziet dan ook geen aanleiding om de schorsing om deze reden in stand te laten.
Bodemsanering
14. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de bodemsanering, die ook in hun belang is en die volgens de plantoelichting tegelijkertijd met de sloop van de overtollige gebouwen zal worden uitgevoerd, ten onrechte niet publiekrechtelijk is geborgd, bijvoorbeeld via een voorwaardelijke verplichting in de planregels.
14.1. De aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde plaatsen en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die nu niet ter beoordeling staan. Maar de raad mag het plan niet vaststellen als hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
14.2. Voorafgaand aan het vaststellen van het plan is onderzoek verricht naar de bodemgesteldheid in het plangebied. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Verkennend en aanvullend bodemonderzoek volgens NEN 5740 en asbest in puinonderzoek volgens NEN 5897 Bumerweg 9 Winterswijk" van De Klinker Milieu Adviesbureau van 5 mei 2021 (hierna: het bodemonderzoek). Uit het bodemonderzoek volgt dat de bodem en het grondwater ter plaatse sterk verontreinigd zijn met minerale olie. Ook staat in het bodemonderzoek dat een aanvullend onderzoek uitgevoerd moet worden.
14.3. In paragraaf 4.1.2 van de plantoelichting staat dat het bodemonderzoek ter advisering is voorgelegd aan de Omgevingsdienst Achterhoek. De omgevingsdienst heeft onder andere geadviseerd dat de ernstige bodemverontreiniging wordt gesaneerd, met als saneringsdoelstelling ten minste de maximale waarden behorende bij de bodemfunctieklasse Wonen. In de plantoelichting staat ook dat de initiatiefnemer de bodemsanering tegelijkertijd laat uitvoeren met de sloop van de overtollige bebouwing en dat een plan van aanpak van de sanering inmiddels wordt opgesteld.
14.4. De voorzieningenrechter verwacht dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de aanwezige bodemverontreiniging op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De verontreiniging van de bodem en het grondwater is met de uitgevoerde bodemonderzoeken in kaart gebracht, al zal nadere afperking nog nodig zijn. De Wet bodembescherming biedt voldoende mogelijkheden voor sanering van de bodemverontreiniging. Niet is gebleken dat de functie Wonen na sanering niet mogelijk is. De voorzieningenrechter ziet in dit punt daarom geen aanleiding om de schorsing in stand te laten.
Grote bosmuis
15. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het plan op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, omdat niet op voorhand duidelijk is of het regime van soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verwijzen naar wat in het rapport "Quickscan natuurwaardenonderzoek Rood-voor-rood-project Bumerweg 9 te Winterswijk" van Natuurbank Overijssel van 19 april 2021 (hierna: de quickscan) is vermeld over de grote bosmuis.
15.1. De bescherming van diersoorten is geregeld in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan dit een rol spelen. Voor de uitvoering van het bestemmingsplan kan namelijk een vrijstelling of een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig zijn. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling of een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Maar de raad mag het plan niet vaststellen indien en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
15.2. In de quickscan staat dat de aanwezigheid van een vaste rust- en voorplantingsplaats van de grote bosmuis niet uitgesloten kan worden op basis van het uitgevoerde onderzoek. Daarom dient aanvullend onderzoek uitgevoerd te worden of dient gewerkt te worden volgens een goedgekeurde en toepasbare gedragscode. Het werken volgens een gedragscode houdt in dat gewerkt dient te worden buiten de kwetsbare periode en dat een ecologisch werkprotocol opgesteld moet worden om een negatief effect op de grote bosmuis tot een minimum te beperken.
15.3. Gelet op de quickscan en de opties die daarin zijn gegeven voor het realiseren van het bouwplan dat het bestemmingsplan mogelijk maakt, verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de raad zich op het standpunt mocht stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om de schorsing om deze reden in stand te laten.
Parkeren
16. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het plan niet voldoet aan de beleidsregel parkeren Winterswijk (hierna: het parkeerbeleid). Zij voeren aan dat de raad ten onrechte voor alle voorziene nieuwbouwwoningen is uitgegaan van een parkeernorm van 1,5 die volgens het parkeerbeleid van toepassing is op in het buitengebied gelegen huuretagewoningen in het segment midden/goedkoop. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vallen volgens de anterieure overeenkomst slechts tien van de negentien te bouwen woningen in deze categorie, terwijl de overige negen woningen koopappartementen zijn in de categorie midden of duur waarvoor volgens het parkeerbeleid een parkeernorm geldt van 2 onderscheidenlijk 2,2. Uitgaande van de gemiddelde parkeernorm van 2,1 voor de koopappartementen moet volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in het plan worden voorzien in 34 parkeerplaatsen. Omdat het plan slechts in 29 parkeerplaatsen voorziet, voldoet het niet aan het parkeerbeleid, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Het aantal benodigde parkeerplaatsen is volgens hen mogelijk nog hoger dan 34 omdat het woningbouwprogramma is bijgesteld en alleen nog middeldure of dure koopappartementen worden gebouwd. Daarbij merken zij op dat de in het plan opgenomen voorwaardelijke verplichting zich verzet tegen het aanleggen van extra parkeerplaatsen in de tuin.
16.1. Artikel 5.4.3 (Voorwaardelijke verplichting inrichting) van de planregels luidt:
"Uiterlijk binnen één jaar na het onherroepelijk worden van dit bestemmingsplan dienen de gezamenlijke buitenterreinen en groenelementen uit het inrichtingsplan te zijn uitgevoerd en in stand te worden gehouden conform Bijlage Landschappelijke inpassingsrapport Bumerhof, 06-11-2020 bij deze planregels."
Artikel 5.4.4 (Voorwaardelijke verplichting parkeren) luidt:
"De omgevingsvergunning voor de te realiseren woningen mag uitsluitend worden verleend onder de voorwaarde dat er wordt voldaan aan de parkeernormen van de Parkeernota van de gemeente Winterswijk."
16.2. In de plantoelichting staat in paragraaf 4.1.11:
"Voor kleine appartementen in het buitengebied wordt een parkeernorm gehanteerd van 1,5 parkeerplaats per woning. Dat betekent dat voor 19 appartementen 28,5 parkeerplaatsen vereist zijn. In het plangebied worden 29 parkeerplaatsen aangelegd op een centrale parkeerplaats. Daarnaast is er op het erf nog plek voor enkele auto's bij piekmomenten. In het plangebied wordt beschikt over voldoende parkeerruimte."
16.3. Ingevolge artikel 5.4.4 van de planregels kan een omgevingsvergunning voor de realisatie van de ontwikkeling alleen worden verleend als de vergunningaanvraag voldoet aan de parkeernormen van de Parkeernota van de gemeente Winterswijk (het parkeerbeleid). Bij de vergunningaanvraag zal duidelijk zijn welke typen woningen zullen worden gebouwd. Daarom is op dat moment te beoordelen hoeveel parkeerplaatsen nodig zullen zijn. Ingevolge artikel 5.4.3 van de planregels is er echter ook een voorwaardelijke verplichting om de gezamenlijke buitenterreinen en groenelementen uit het inrichtingsplan uit te voeren overeenkomstig de bijlage "Landschappelijk inpassingsrapport Bumerhof, 06-11-2020" (hierna: de inrichtingsschets). In de inrichtingsschets zijn slechts 24 parkeerplaatsen ingetekend op de halfverharding. In tekst staat daarbij dat het om 26 parkeerplaatsen gaat. Uitgaande van de norm van 1,5 voor alle woningen schiet dit aantal ook al te kort.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de parkeerplaatsen in de inrichtingsschets te zien als indicatief. De inrichtingsschets wijst de gronden aan die een halfverharding zullen krijgen. Op deze gronden is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter ruimte aanwezig om meer parkeerplaatsen te realiseren waarbij dit niet ten koste gaat van de groenvoorzieningen die in de inrichtingsschets zijn ingetekend. Dat er meer auto’s kunnen worden geparkeerd, vindt bevestiging in de plantoelichting waar staat dat op het erf plek is voor auto’s bij piekmomenten. De voorwaardelijke verplichting voor de inrichting van de buitenterreinen en groenelementen staat er dan ook niet aan in de weg dat er binnen het plangebied voldoende ruimte is om te voldoen aan de voorwaardelijke verplichting voor het parkeren en daarmee het parkeerbeleid. De voorzieningenrechter ziet daarom geen reden om de schorsing om deze reden in stand te laten.
Exploitatieplan
17. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de raad in strijd met artikel 6.12, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) heeft nagelaten om in het besluit van 24 november 2022 te bepalen dat geen exploitatieplan wordt vastgesteld.
17.1. Artikel 6.13 van de Wro, dat eisen stelt aan de vorm en inhoud van een exploitatieplan, strekt tot bescherming van de belangen van degenen die rechtstreeks met het verhaal van kosten verbonden aan de exploitatie van in het exploitatiegebied opgenomen gronden te maken kunnen krijgen. Dit artikel strekt derhalve tot bescherming van de belangen van appellanten, die gronden in het exploitatiegebied in eigendom hebben waarop ingevolge het bestemmingsplan bouwplannen zijn voorzien, waardoor zij zouden kunnen worden geconfronteerd met het verhaal van kosten verbonden aan de exploitatie van hun gronden in het exploitatiegebied.
17.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben geen gronden in het exploitatiegebied in eigendom. Derhalve strekt artikel 6.13 en daarmee ook artikel 6.12 van de Wro niet tot bescherming van hun belangen. Daarom verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] over het ontbreken van een besluit over het exploitatieplan niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om de schorsing om deze reden in stand te laten.
Conclusie
18. Gelet op het bovenstaande wijst de voorzieningenrechter het verzoek van de raad om de bij uitspraak van 13 april 2023 getroffen voorlopige voorziening op te heffen toe, afgezien van het woord "onevenredige" in artikel 5.3.3, onder a, van de planregels. Dit betekent dat het plan, afgezien van dat woord, in werking treedt. Zolang de schorsing van dat woord voortduurt, luidt artikel 5.3.3, onder a, van de planregels daarom: "er mag geen aantasting plaatsvinden van in de omgeving aanwezige functies en waarden".
19. De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden. Voor [appellant sub 2] hoeft de raad geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. heft de door de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 13 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2040, getroffen voorlopige voorziening, afgezien van het woord "onevenredige" in artikel 5.3.3, onder a, van de planregels, op;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Winterswijk tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 837,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan de raad van de gemeente Winterswijk het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 voor de behandeling van het verzoek terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, griffier.
w.g. Steendijk
voorzieningenrechter
w.g. Bechinka
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 augustus 2023
371-1005