Uitspraak
202301171/1/V3.
Datum uitspraak: 3 oktober 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
[de vreemdeling]
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 februari 2023 in zaak nr. NL23.2837 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2023 heeft de staatssecretaris de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 17 februari 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F. Boone, advocaat te Rotterdam, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
Overwegingen
1. De vreemdeling heeft op de luchthaven van Schiphol een asielaanvraag ingediend. In verband hiermee is het besluit over zijn toegang tot Nederland uitgesteld en is hij in grensdetentie gesteld op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Omdat de vreemdeling bij aankomst op Schiphol in het bezit was van een Duitse verblijfssticker, bestond er voor de staatssecretaris aanleiding om te veronderstellen dat de Dublinverordening op hem van toepassing is. Om die reden heeft hij in de maatregel ook gemotiveerd waarom er sprake is van een significant risico op onderduiken als bedoeld in artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening.
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Wat de vreemdeling in de eerste grief heeft aangevoerd, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat de grief geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
4. De vreemdeling klaagt in de tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor de staatssecretaris niet de verplichting bestond hem op het recht op consulaire bijstand te wijzen, omdat dit recht wordt geregeld in artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Vb 2000 en daarin niet is verwezen naar de vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Volgens de vreemdeling vloeit de plicht van de staatssecretaris om hem te wijzen op zijn recht op consulaire bijstand rechtstreeks voort uit artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen (hierna: het Verdrag van Wenen; Trb. 1981, 143). Hierin wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende grondslagen van detentie, ongeacht of er wel of niet een asielaanvraag aanhangig is. Volgens de vreemdeling kan niet worden uitgesloten dat de wetgever bij de laatste wijziging van artikel 5.5 van het Vb 2000 heeft vergeten om een verwijzing naar artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 op te nemen.
4.1. De staatssecretaris betoogt dat gelet op het specifieke karakter van de grensprocedure op hem geen absolute verplichting rust om de vreemdeling op grond van artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen op zijn recht op consulaire bijstand te wijzen. Het merendeel van de asielaanvragen die in de grensprocedure worden behandeld, strekt namelijk tot een verzoek om internationale bescherming tegen de autoriteiten in het land van herkomst. In dat licht bezien, is het niet gewenst om die autoriteiten op de hoogte te stellen van de vrijheidsontneming van een onderdaan in de grensprocedure. De staatssecretaris wijst op artikel 30 van Pro de Procedurerichtlijn en de richtlijnen in het handboek van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR),(zie noot 1) waaruit volgt dat geen informatie mag worden ingewonnen bij vermeende actoren van vervolging op een wijze die ertoe leidt dat zij erachter komen dat de vreemdeling een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan. Hoewel een vreemdeling alleen hoeft te worden gewezen op zijn recht op consulaire bijstand, kan volgens de staatssecretaris niet worden uitgesloten dat hij door de snel opeenvolgende gebeurtenissen in de grensprocedure en mogelijk door verwarring, medische omstandigheden of de gespannen situatie van de vlucht, ingaat op een aanbod om het consulaat te bellen zonder dat hij zich bewust is van de gevolgen hiervan. Daarnaast betoogt de staatssecretaris dat de vreemdeling niet in zijn belangen is geschaad door hem niet op zijn recht op consulaire bijstand te wijzen, omdat uit zijn asielaanvraag blijkt dat hij internationale bescherming zocht tegen de Iraanse autoriteiten.
4.2. De Afdeling ziet zich gelet op het voorgaande betoog voor de vraag gesteld of de informatieplicht over het recht op consulaire bijstand in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen van toepassing is op een grensdetentie op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. De Nederlandse wetgever heeft het recht op consulaire bijstand bij vreemdelingendetentie geregeld in artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Vb 2000, maar daaruit volgt alleen dat vreemdelingen van wie ingevolge de artikelen 6, tweede lid, 58, eerste lid, of 59, 59a of 59b, van de Vw 2000 de vrijheid is ontnomen, moeten worden gewezen op het aan hen toekomende recht op consulaire bijstand. Artikel 6, derde lid en artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 worden niet vermeld in deze bepaling. Of dit een weloverwogen keuze is geweest van de wetgever, blijkt niet uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepalingen.
4.3. De staatssecretaris is desondanks van mening dat uit het Verdrag van Wenen geen absolute verplichting voortvloeit om een vreemdeling aan wie een vrijheidsontnemende maatregel op grond van artikel 6, derde lid van de Vw 2000 is opgelegd, op zijn recht op consulaire bijstand te wijzen. De Afdeling volgt de staatssecretaris hierin niet. Weliswaar heeft deze bepaling betrekking op vreemdelingen die nog in afwachting zijn van een besluit op hun asielaanvraag en hebben deze vreemdelingen er daarom mogelijk belang bij dat de autoriteiten in het land van herkomst niet op de hoogte raken van hun detentie, maar de informatieplicht in artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen schept om te beginnen alleen een verplichting de gedetineerde te informeren over zijn aanspraken. De enkele verwijzing naar omstandigheden waarin een vreemdeling verkeert die een asielaanvraag heeft ingediend, en de inhoud van het handboek van de UNHCR en artikel 30 van Pro de Procedurerichtlijn zijn daarom onvoldoende voor de conclusie dat de staatssecretaris vreemdelingen in grensdetentie niet zou hoeven te informeren over de mogelijkheid van consulaire bijstand. Overigens verkeren vreemdelingen die op grond van de artikelen 59a en 59b van de Vw 2000 in bewaring zijn gesteld, in dezelfde situatie als vreemdelingen in grensdetentie, terwijl in die gevallen wel op grond van artikel 5.5, eerste en tweede lid, van het Vb 2000 de informatieplicht geldt. De staatssecretaris heeft niet toegelicht hoe deze vormen van detentie zich onderscheiden van de grensdetentie op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Wellicht is een grensdetentie bezien vanuit het oogpunt van de vreemdeling een wat hectischere situatie ten opzichte van de andere vormen van vrijheidsontneming, maar niet valt in te zien waarom het door de staatssecretaris genoemde risico dat de vreemdeling een overhaaste beslissing tot het indienen van een verzoek om consulaire bijstand neemt, niet zou kunnen worden ondervangen door een tijdige en adequate voorlichting aan de vreemdeling over de gevolgen van zo’n verzoek.
4.4. Om te bepalen of uit artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen een verplichting voortvloeit om een vreemdeling die in grensdetentie is gesteld op zijn recht op consulaire bijstand te wijzen, moet worden vastgesteld of deze verdragsbepaling naar zijn inhoud een ieder kan verbinden en op welke vormen van detentie deze bepaling ziet. Die uitleg moet plaatsvinden aan de hand van de maatstaven van de artikelen 31 tot en met 33 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Trb. 1985, 79).
4.5. Uit de bewoordingen van en de totstandkomingsgeschiedenis bij artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen volgt dat de bevoegde autoriteiten van de ontvangende Staat alleen de consulaire post van de zendstaat ervan in kennis mogen stellen dat binnen zijn resort een onderdaan van die Staat is gearresteerd, als die onderdaan daar om heeft verzocht. Uit de travaux préparatoires volgt dat de verdragsluitende Staten die partij zijn bij dit Verdrag bewust hebben afgezien van een ondubbelzinnige verplichting om de consul in de zendstaat van de detentie te informeren, omdat er rekening mee moet worden gehouden dat in bepaalde gevallen die onderdaan mogelijk wenst dat de consul niet weet dat hij in detentie heeft gezeten. Onlosmakelijk verbonden met het recht om een verzoek om consulaire bijstand in te dienen, is het recht om te weten dat consulaire bijstand beschikbaar is. Uit de travaux préparatoires volgt dat de Staten zich realiseerden dat de bepalingen in artikel 36 geen Pro effect zouden hebben, indien de in detentie genomen persoon zich niet bewust zou zijn van zijn rechten. Aan het eerste lid, aanhef en onder b, is daarom de zin toegevoegd dat de bevoegde autoriteiten de betrokken persoon onverwijld van zijn rechten krachtens deze alinea in kennis moeten stellen. Uit het voorgaande volgt dat artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen aan de vreemdeling individuele rechten toekent waarop hij zich rechtstreeks kan beroepen.
4.6. Artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen maakt voor de toepassing van het recht op consulaire bijstand verder geen onderscheid naar de vorm van vrijheidsontneming. Dat volgt uit de bewoordingen "of op enigerlei andere wijze in verzekerde bewaring wordt gesteld". Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de rechten in het eerste lid kunnen worden uitgeoefend overeenkomstig de wetten en regelingen van de ontvangende staat, in zoverre de verwezenlijking van de oogmerken waarvoor die rechten zijn verleend, volledig worden gewaarborgd. Deze bepaling biedt dus wat ruimte aan de Staten om invulling te geven aan het recht op consulaire bijstand, maar laat geen ruimte voor uitzonderingen op de rechten in het eerste lid.
4.7. Uit het voorgaande volgt dat artikel 36, eerste lid, aanhef en onder b, van het Verdrag van Wenen onverkort van toepassing is op grensdetenties op grond van artikel 6, derde lid, van de Vw 2000. Door de vreemdeling niet te wijzen op het aan hem toekomende recht op consulaire bijstand, heeft de staatssecretaris dit recht geschonden.
5. Dat het aan de vreemdeling toekomende recht op consulaire bijstand is geschonden, betekent niet dat het besluit tot oplegging van een vrijheidsontnemende maatregel daarmee onrechtmatig is. Dit gebrek maakt de vrijheidsontneming pas onrechtmatig als na een belangenafweging blijkt dat de daarmee gediende belangen niet in redelijke verhouding staan tot de ernst van het gebrek en de daardoor geschonden belangen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraken van 23 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BP0428, onder 2.2.2 en van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1536, onder 1.3.
5.1. Naar het oordeel van de Afdeling weegt het grensbewakingsbelang van de staatssecretaris in dit geval zwaarder. De vreemdeling heeft namelijk de gronden voor zijn vrijheidsontneming niet bestreden en de Afdeling stelt ambtshalve geen gebreken in deze gronden vast. De vreemdeling heeft ook geen bijzondere individuele omstandigheden aangevoerd die zijn vrijheidsontneming onevenredig bezwarend maken. Daarbij komt dat de vreemdeling heeft verklaard dat hij bescherming zoekt tegen de Iraanse autoriteiten en niet te kennen heeft gegeven dat hij bij diezelfde autoriteiten een verzoek om consulaire bijstand had willen indienen. De vreemdeling is daarom niet in zijn belangen geschaad doordat hij niet op het recht op consulaire bijstand is gewezen. Er bestaat voor de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de vrijheidsontnemende maatregel onrechtmatig is opgelegd.
6. De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de grensdetentie onrechtmatig te achten. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.M.J.B. A Campo, griffier.
w.g. Steendijk
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. A Campo
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2023
907
BIJLAGE
Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (Trb. 1985, 79)
Artikel 31
1. Een verdrag moet te goeder trouwen worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag.
2. Voor de uitlegging van een verdrag omvat de context, behalve de tekst, met inbegrip van preambule en bijlagen:
a) iedere overeenstemming die betrekking heeft op het verdrag en bij het sluiten van het verdrag tussen alle partijen is bereikt;
b) iedere akte opgesteld door een of meer partijen bij het sluiten van het verdrag en door de andere partijen erkend als betrekking hebbende op het verdrag.
3. Behalve met de context dient ook rekening te worden gehouden met:
a) iedere later tot stand gekomen overeenstemming tussen de partijen met betrekking tot de uitlegging van het verdrag of de toepassing van zijn bepalingen;
b) ieder later gebruik in de toepassing van het verdrag waardoor overeenstemming van de partijen inzake de uitlegging van het verdrag is ontstaan;
c) iedere ter zake diende regel van het volkenrecht die op de betrekkingen tussen de partijen kan worden toegepast.
4. Een term dient in een bijzondere betekenis verstaan te worden als vaststaat, dat dit de bedoeling van de partijen is geweest.
Artikel 32
Er kan een beroep worden gedaan op aanvullende middelen van uitlegging en in het bijzonder op de voorbereidende werkzaamheden en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten, om de betekenis die voortvloeit uit de toepassing van artikel 31 te Pro bevestigen of de betekenis te bepalen indien de uitlegging, geschied overeenkomstig artikel 31:
a) de betekenis dubbelzinnig of duister laat; of
b) leidt tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is.
Artikel 33
1. Indien een verdrag geauthentiseerd is in twee or meer talen, heeft de tekst in elk der talen rechtskracht, tenzij het verdrag bepaalt of de partijen overeenkomen dat in geval van verschil een bepaalde tekst moet prevaleren.
2. Een versie van het verdrag in een andere taal dan een van de talen waarin de tekst geauthentiseerd is, wordt slechts beschouwd als een authentieke tekst, indien het verdrag daarin voorziet of als de partijen het daarover eens zijn geworden.
3. De termen van een verdrag worden geacht dezelfde betekenis te hebben in de onderscheidene authentieke teksten.
4. Behalve in het geval dat een bepaalde tekst overeenkomstig het eerste lid prevaleert, dient men, wanneer de vergelijking van de authentieke teksten een verschil in betekenis oplevert dat niet door toepassing van de artikelen 31 en 32 wordt weggenomen, de betekenis aan te nemen die, rekening houdend met het voorwerp en het doel van het verdrag deze teksten het best met elkaar verzoent.
Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen (Trb. 1981, 143)
Artikel 36
1. Ten einde de uitoefening van de consulaire werkzaamheden met betrekking tot onderdanen van de zendstaat te vergemakkelijken:
(…)
b) moeten de bevoegde autoriteiten van de ontvangende Staat de consulaire post van de zendstaat onverwijld ervan in kennis stellen, dat binnen zijn ressort een onderdaan van die Staat is gearresteerd, gevangengenomen of in voorarrest is geplaatst of op enigerlei andere wijze in verzekerde bewaring wordt gesteld, indien de betrokkene zulks verzoekt. Elke mededeling aan de consulaire post gericht door de gearresteerde, zich in gevangenschap of in voorlopige hechtenis bevindende of anderszins vastgehouden persoon wordt door bovengenoemde autoriteiten eveneens onverwijld overgebracht. Bovengenoemde autoriteiten dienen de betrokken persoon onverwijld van zijn rechten krachtens deze alinea in kennis te stellen;
(…)
2. De in het eerste lid van dit artikel bedoelde rechten worden uitgeoefend overeenkomstig de wetten en regelingen van de ontvangende Staat, met dien verstande evenwel dat deze wetten en regelingen de verwezenlijking van de oogmerken waarvoor de in dit artikel verleende rechten zijn bedoeld, volledig moeten waarborgen.
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 6
(…)
3. De vreemdeling die aan de grens te kennen heeft gegeven een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 te Pro willen indienen kan, zolang hij wordt aangemerkt als verzoeker in de zin van artikel 2, aanhef en onder b, van de Opvangrichtlijn, eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek, in het kader van een procedure om een beslissing te nemen over de toegang.
Vreemdelingenbesluit 2000
Artikel 5.5
1. Gedurende de tenuitvoerlegging van een vrijheidsontnemende maatregel ingevolge de artikelen 6, tweede lid, 58, eerste lid, of 59, 59a of 59b, van de Wet, kan de vreemdeling voor korte duur naar elders worden gebracht, wanneer dit redelijkerwijs nodig is voor de toepassing van de Wet.
2. Van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsontnemende maatregel als bedoeld in het eerste lid, wordt op verzoek van de vreemdeling zo spoedig mogelijk kennis gegeven aan diens naaste verwanten of aan een in Nederland gevestigde diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging van de staat waarvan hij onderdaan is. (…)
(1)Handbook on procedures and criteria for determining refugee status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, Guidelines on International protection no. 5, par. 33.