Uitspraak
202204954/2/R2 en 202301955/2/R2.
Datum uitspraak: 2 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te Sint Anthonis, gemeente Land van Cuijk, (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. [appellant sub 2], wonend te Sint Anthonis, gemeente Land van Cuijk,
verzoekers,
en
1. de raad van de gemeente Land van Cuijk,
2. het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2022 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "Centrumplan Sint Anthonis" hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld (zaak nr. 202301955/2/R2).
Bij besluit van 30 juni 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrumplan Sint Anthonis" gewijzigd vastgesteld (zaak nr. 202204954/2/R2).
Tegen deze besluiten heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft alleen beroep ingesteld tegen het besluit van 30 juni 2022.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De raad, [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 oktober 2023, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Breda, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.A. Patandin, advocaat te Leiden, vergezeld door [gemachtigde A], en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, vergezeld door W. van Lien en M.R. Bergens, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Inleiding
2. Het bestemmingsplan maakt verschillende ontwikkelingen in het centrum van Sint Anthonis mogelijk. Het voornemen bestaat om ongeveer 149 woningeenheden te realiseren in de vorm van een gedifferentieerd woonprogramma. Als onderdeel van de ontwikkeling bestaat ook het voornemen om aan de Beestraat een nieuwe supermarkt met daarboven 13 appartementen te realiseren.
[appellant sub 1] woont aan de [locatie 1], net buiten het plangebied. Hij vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg van de voorziene supermarkt met appartementen, die op het perceel naast zijn woning zijn voorzien. Hij heeft de voorzieningenrechter gevraagd de bestreden besluiten te schorsen voor zover die betrekking hebben op dit plandeel.
[appellant sub 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2]. Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat tegenover zijn woning een appartementencomplex met 26 zorgwoningen wordt gebouwd. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht het hele plan te schorsen.
Spoedeisend belang
3. Op 28 juli 2023 heeft het college een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de bouw van een supermarkt met 13 appartementen aan de Breestraat ongenummerd ontvangen. Ter zitting is vastgesteld dat op korte termijn op die aanvraag zal worden beslist. Verder is ter zitting gebleken dat op 13 oktober 2023 een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van 22 appartementen tegenover de woning van [appellant sub 2]. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat spoedeisend belang bestaat bij de gevraagde voorzieningen.
Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter lenen de aangevoerde beroepsgronden zich niet voor integrale beoordeling in deze voorlopige voorzieningenprocedure. Een dergelijke beoordeling zal in de bodemprocedure moeten plaatsvinden. In deze voorlopige voorzieningenprocedure volstaat de voorzieningenrechter met een beoordeling of er, gelet op de beroepsgronden, op voorhand voldoende redenen zijn om aan te nemen dat het bestemmingsplan en het besluit tot vaststelling van hogere waarden in de bodemprocedure niet in stand zullen blijven. De voorzieningenrechter zal in het hiernavolgende eerst het verzoek van [appellant sub 2] en daarna het verzoek van [appellant sub 1] beoordelen.
Verzoek [appellant sub 2]
5. [appellant sub 2] betoogt dat de raad heeft gehandeld in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur en fair play. Hij wijst op het door hem op 18 februari 2021 ingediende principeverzoek voor de realisatie van 10 levensloopbestendige woningen op het perceel achter zijn woning aan de [locatie 2], dat door het college is afgewezen omdat het project niet voldeed aan de gestelde voorwaarde dat minimaal 50% van het gebied groen en onbebouwd moet zijn. Deze 50%-eis komt niet terug in het onderhavige bestemmingsplan, waar op de gronden tegenover zijn woning een appartementencomplex met 26 woningen en 0% groen mogelijk wordt gemaakt. Het college had daarom medewerking moeten verlenen aan zijn principeverzoek en de raad had zijn verzoek mee moeten nemen in het onderhavige bestemmingsplan. Verder voert [appellant sub 2] aan dat de maatvoering van de voorziene appartementen niet aansluit bij de woningen in de omgeving.
5.1. De raad heeft toegelicht dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening is gehouden met het initiatief van [appellant sub 2], maar dat dit initiatief negatief is beoordeeld en dat een kleinschaliger plan, waarbij 50% van het gebied groen en onbebouwd blijft, nog altijd tot de mogelijkheden behoort. Volgens de raad is de locatie van [appellant sub 2] in het bestemmingsplan "Kern Sint Anthonis" als groen bestemd, terwijl het onderhavige bestemmingsplan voornamelijk gaat over de herontwikkeling van bestaand bebouwd gebied en braakliggende gronden in het centrum. Gelet op de door de raad gegeven toelichting ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de raad door vaststelling van het onderhavige plan in strijd heeft gehandeld met de beginselen van behoorlijk bestuur en fair play.
De raad heeft zich verder op het standpunt gesteld dat voor de bouwhoogte van het appartementencomplex, die varieert van 6 tot 14 m, is gekeken naar overige bebouwing in het centrum en dat deze bouwhoogte gebruikelijk is in een stedelijke omgeving. Mede gelet op de locatie van de voorziene appartementen verwacht de voorzieningenrechter niet dat de Afdeling in de bodemprocedure zal oordelen dat de maatvoering ervan niet passend is in de omgeving. In hetgeen door [appellant sub 2] is aangevoerd ziet de voorzieningenrechter daarom geen aanleiding om het bestemmingsplan te schorsen.
Verzoek [appellant sub 1]
Geluid
6. [appellant sub 1] betoogt dat hij onaanvaardbare geluidhinder als gevolg van de supermarkt en de daarboven voorziene woningen zal gaan ondervinden. Hij wijst in dit verband in het bijzonder op de laad- en losroute van de supermarkt, die direct langs zijn woning en tuin is voorzien. Hij voert aan dat het akoestisch onderzoek van 28 september 2021 ten onrechte alleen uitgaat van de vestiging van een supermarkt en appartementen, terwijl het bestemmingsplan ter plaatse ook andere functies toestaat. Bovendien is ten onrechte uitgegaan van het omgevingstype "gemengd gebied" in plaats van het omgevingstype "rustige woonwijk" als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Verder staat in het akoestisch onderzoek dat passende maatregelen nodig zijn en dat aanvullend onderzoek nodig is om te kunnen bepalen of deze maatregelen toereikend zijn. Deze maatregelen, met name inpandig laden en lossen, zijn volgens [appellant sub 1] ten onrechte niet geborgd in het bestemmingsplan. [appellant sub 1] betoogt daarnaast dat het akoestisch onderzoek ten onrechte geen rekening houdt met de toename van het aantal verkeersbewegingen en de effecten daarvan op de geluidsbelasting op zijn woning en tuin, temeer nu de verkeerssituatie ter plaatse van de Breestraat al overbelast is. Verder is onduidelijk of het akoestisch onderzoek rekening heeft gehouden met geluidsreflectie in de richting van zijn woning en tuin.
6.1. De raad heeft akoestisch onderzoek laten uitvoeren om inzicht te krijgen in de akoestische gevolgen van de supermarkt voor de directe omgeving. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het akoestisch onderzoek industrielawaai van 28 september 2021 van M-Tech. In het onderzoek is de geluidsbelasting bij onder meer de woning van [appellant sub 1] vanwege de voorziene supermarkt met appartementen getoetst aan de richtwaarden uit de VNG-brochure. Daarbij is ervan uitgegaan dat er, gelet op de in de omgeving van het plangebied voorkomende functies, sprake is van het omgevingstype "gemengd gebied". Bij de berekeningen wat betreft het laden en lossen is uitgegaan van een verdiept laadstation en, vanwege de zeer beperkte afstand daarvan tot de woning van [appellant sub 1], van een gevel/scherm om het laadstation heen met een hoogte van 2 m. Het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau ter hoogte van de woning van [appellant sub 1] zijn vervolgens berekend op respectievelijk 53 dB(A) en 75 dB(A). Omdat daarmee de - in gemengd gebied geldende - richtwaarden van 50 dB(A) en 70 dB(A) worden overschreden, wordt in het onderzoek geadviseerd om laden en lossen volledig inpandig te laten plaatsvinden en dit vanwege de piekgeluiden van vrachtwagens te combineren met een afgeschermde oprit. Om aan te tonen of met nadere maatregelen voldaan kan worden aan de gestelde richtwaarde van 70 dB(A) voor piekgeluiden wordt geadviseerd nader onderzoek te doen.
In het akoestisch onderzoek van 15 april 2022 van M-Tech zijn aanvullende berekeningen uitgevoerd, waarbij ervan is uitgegaan dat het laden en lossen volledig inpandig plaatsvindt. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat de richtwaarde van 50 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau in dat geval niet wordt overschreden, met uitzondering van één meetpunt op 4,5 m hoogte op de zijgevel, waar de gemeten waarde 51 dB(A) bedraagt. De raad acht dit in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening, nu het maar één meetpunt op 4,5 m hoogte in de dagperiode betreft. Wat het maximale geluidsniveau van 75 dB(A) betreft acht de raad dit eveneens ruimtelijk aanvaardbaar, omdat dit enkel het gevolg is van laden en lossen, dit alleen in de dagperiode een beperkt aantal keren plaatsvindt en het gaat om het centrumgebied van Sint Anthonis.
6.2. De VNG-brochure kent twee omgevingstypen, te weten het omgevingstype "rustige woonwijk en rustig buitengebied" en het omgevingstype "gemengd gebied". Over het omgevingstype "rustige woonwijk en rustig buitengebied" staat in de VNG-brochure: "Een rustige woonwijk is een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor. Langs de randen (in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig verstoring door verkeer. Een vergelijkbaar omgevingstype qua aanvaardbare milieubelasting is een rustig buitengebied (eventueel inclusief verblijfsrecreatie), een stiltegebied of een natuurgebied." Over het omgevingstype "gemengd gebied" staat in de VNG-brochure: "Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd. Gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, behoren eveneens tot het omgevingstype gemengd gebied."
De voorzieningenrechter stelt vast dat in de directe omgeving van het plangebied, naast woningen, ook een maatschappelijk centrum met onder andere een bibliotheek, een basisschool en een kinderdagverblijf en de multifunctionele accommodatie Oelbroeck zijn gevestigd. Op de gronden gelegen aan dit deel van de Breestraat rust ingevolge het bestemmingsplan "Sint Anthonis" de bestemming "Centrum-2", waar naast bestaande woningen ook bijvoorbeeld dienstverlenende en maatschappelijke functies en kantoren zijn toegestaan. De Breestraat is bovendien een doorgaande weg en het gebied grenst aan het centrumgebied waar zich horeca en detailhandel bevindt. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in wat [appellant sub 1] heeft aangevoerd op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de directe omgeving van het plangebied is aan te merken als "gemengd gebied", zodat in de akoestische onderzoeken de richtwaarden voor de geluidbelasting op woningen in het gebiedstype "gemengd gebied" als uitgangspunt konden worden genomen. Uit het onderzoek van 28 september 2021 blijkt verder dat de bouwwerken die het bestemmingsplan mogelijk maakt in het model zijn ingevoerd, zodat de voorzieningenrechter geen aanleiding ziet voor het oordeel dat met eventuele geluidsreflectie geen rekening zou zijn gehouden.
6.3. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat uit de akoestische onderzoeken niet blijkt wat de effecten zijn van de toename van het aantal verkeersbewegingen op de geluidsbelasting op zijn woning en tuin, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In de plantoelichting staat dat de verkeersaantrekkende werking voor de supermarkt circa 2.054 mvt/etmaal bedraagt, en dat het voor het hele plangebied gaat om 3000 mvt/etmaal. In het akoestisch onderzoek van 28 september 2021 staat dat uit het akoestisch onderzoek wegverkeerslawaai van 12 augustus 2021 blijkt dat de gecumuleerde geluidbelasting van omliggende wegen al hoger is dan de maximale grenswaarde van indirecte hinder en dat deze in dit onderzoek niet nader is onderzocht. In het akoestisch onderzoek staat verder dat de verkeersaantrekkende werking niet afzonderlijk is opgenomen, omdat het verkeer van de supermarkt direct wordt opgenomen in het heersend verkeersbeeld en daarom zodanig niet meer als verkeersaantrekkende werking herkenbaar is. De voorzieningenrechter twijfelt of in het akoestisch onderzoek de verkeersaantrekkende werking terecht buiten beschouwing is gelaten om de reden dat het verkeer direct wordt opgenomen in het heersend verkeersbeeld. De voorzieningenrechter acht in dit verband van belang dat de ontsluiting van de laad- en losroute naar de Breestraat zich direct langs de woning van [appellant sub 1] bevindt en dat ook een deel van de bezoekers van de supermarkt voorbij de woning van [appellant sub 1] zal rijden. Op voorhand valt niet uit te sluiten dat het afremmend, stilstaand en optrekkend verkeer en de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van de supermarkt en de appartementen een zekere geluidbelasting bij het perceel van [appellant sub 1] zal veroorzaken. Door dit aspect buiten beschouwing te laten heeft de raad naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van een goede ruimtelijke ordening onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat het plan, wat betreft het aspect geluid vanwege verkeer, niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat bij het perceel van [appellant sub 1], temeer nu de geluidbelasting in de bestaande situatie al hoog is. In de bodemprocedure zal door de Afdeling moeten worden uitgemaakt of in zoverre een gebrek aan het plan kleeft.
6.4. Verder betoogt [appellant sub 1] naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter terecht dat de planregels er niet aan in de weg staan dat ter plaatse ook andere ontwikkelingen dan een supermarkt kunnen worden verwezenlijkt, die mogelijk meer geluid produceren dan waarvan in het akoestisch onderzoek is uitgegaan. In een akoestisch onderzoek moet worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De gronden binnen het plangebied hebben de enkelbestemming "Centrum-1" en zijn ingevolge artikel 3.1 van de planregels bestemd voor onder meer detailhandel, dienstverlening, maatschappelijk, kantoor, horeca in lichte vorm, cultuur en ontspanning en evenementen. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het de bedoeling is dat ter plaatse in een supermarkt wordt voorzien. Dit is in het akoestisch onderzoek ook onderzocht. De beperking tot een supermarkt is echter niet geborgd in het plan.
[appellant sub 1] betoogt ook terecht dat het volledig inpandig laden en lossen, waar in het aanvullend akoestisch onderzoek van is uitgegaan, niet in de planregels is geborgd. De raad heeft toegelicht dat het de bedoeling is dat het laden en lossen inpandig zal plaatsvinden, maar deze bedoeling blijkt niet uit de planregels en de verbeelding bij het plan. De voorlopige voorziening procedure leent zich er niet voor zelf te voorzien in een aanpassing van de planregels op de door de raad in het verweerschrift voorgestelde wijze. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad het bestemmingsplan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Verkeersveiligheid
7. [appellant sub 1] betoogt dat de beoogde supermarkt tot een verkeersonveilige situatie zal leiden. Hij wijst met name op het vrachtverkeer en de personenauto’s die vanuit het laad- en losplein en de parkeerplaats de toch al drukke Breestraat oprijden, hetgeen onder meer tot verkeersopstoppingen zal leiden. Bovendien zal door de voorziene bouw van de supermarkt het uitzicht vanaf zijn uitrit belemmerd worden.
7.1. De voorzieningenrechter stelt vast dat er geen verkeersonderzoek is gedaan. De raad heeft zich onder verwijzing naar de plantoelichting op het standpunt gesteld dat de supermarkt tot een toename van ongeveer 2.054 mvt/etmaal zal leiden en het gehele plan tot een toename van 3000 mvt/etmaal, en dat er vanuit verkeerskundig oogpunt daarom geen belemmeringen voor de voorgenomen herontwikkeling van het plangebied bestaan. De raad heeft dit standpunt echter niet onderbouwd en daarmee niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze het (vracht)verkeer van en naar de supermarkt zal worden afgewikkeld, of de Breestraat en omliggende straten de verwachte verkeerstoename kunnen verwerken en of de verkeerssituatie ter plaatse van de Breestraat veilig zal zijn. De voorzieningenrechter is er daarom op voorhand niet van overtuigd dat de raad voldoende heeft gemotiveerd dat het voorliggende plan ter plaatse niet zal leiden tot een onaanvaardbare verkeerssituatie.
8. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter er op voorhand niet van overtuigd dat in de hoofdzaak zal worden geoordeeld dat het bestemmingsplan, voor zover het de beoogde supermarkt met 13 appartementen betreft, in stand kan blijven. De voorzieningenrechter zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening dit deel van het bestemmingsplan schorsen.
Besluit hogere waarden
9. [appellant sub 1] voert aan dat het besluit tot vaststelling van hogere waarden niet in stand kan blijven, omdat in de bestaande situatie al sprake is van een overbelaste situatie. De realisering van de supermarkt met woningen zal tot een forse toename van het aantal verkeersbewegingen leiden. Daardoor zal ook de geluidbelasting ter hoogte van zijn woning en tuin toenemen.
10. Nog daargelaten de vraag of [appellant sub 1] tijdig beroep heeft ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van hogere waarden, verwacht de voorzieningenrechter niet dat hetgeen [appellant sub 1] over dat besluit heeft aangevoerd tot een geslaagd beroep zal leiden, omdat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht hieraan in de weg staat. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste ligt in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht besloten dat degene die vernietiging van een besluit beoogt, zich in beginsel niet met succes kan beroepen op belangen van anderen (uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 6.4). Het bestreden besluit gaat over de vaststelling van hogere waarden voor de geluidbelasting op de woongebouwen die het plan mogelijk maakt, op grond van de Wet geluidhinder. De regeling in die wet strekt ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting bij de te bouwen woningen door de aanwezigheid van de weg maximaal mag optreden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak, onder 10.93 en 10.94, strekt de regeling daarmee tot bescherming van de bewoners van de te bouwen woningen. [appellant sub 1] is geen eigenaar van één van de appartementen in de te bouwen woongebouwen en ook is niet gebleken van concrete interesse in de koop hiervan. Onder deze omstandigheden strekt de regeling van de Wet geluidhinder kennelijk niet tot bescherming van zijn belangen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om bij wijze van een voorlopige voorziening het besluit tot vaststelling van hogere waarden te schorsen.
Conclusie
11. Het verzoek van [appellant sub 2] wordt afgewezen. Het verzoek van [appellant sub 1] wordt toegewezen, voor zover dit ziet op het plandeel Breestraat Noord met de enkelbestemming "Centrum-1" en deels de functieaanduiding "wonen". Dit is het plandeel waar de supermarkt met 13 appartementen is voorzien. Het verzoek wordt voor het overige afgewezen.
12. De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1] vergoeden. De proceskosten van [appellant sub 2] hoeft de raad niet te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Land van Cuijk van 30 juni 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Centrumplan Sint Anthonis", voor zover het betreft het plandeel Breestraat Noord met de enkelbestemming "Centrum-1" en deels de functieaanduiding "wonen";
II. wijst het verzoek van [appellant sub 2] geheel en dat van [appellant sub 1] voor het overige af;
III. veroordeelt de raad van de gemeente Land van Cuijk tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.733,79, waarvan € 1.674,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Land van Cuijk aan [appellanten sub 1] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.C. van Engelen, griffier.
w.g. Steendijk
voorzieningenrechter
w.g. Van Engelen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 november 2023
842