Uitspraak
202303122/1/V6.
Datum uitspraak: 29 november 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 april 2023 in zaken nrs. 23/4216 en 23/4222 in het geding tussen:
MPeople HR B.V., gevestigd te Harderwijk, en [wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de Raad van Bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2021 heeft de Raad van Bestuur een aanvraag van MPeople om verlening van een tewerkstellingsvergunning (hierna: twv) voor [wederpartij] afgewezen.
Bij besluit van 10 mei 2022 (hierna: besluit I) heeft de Raad van Bestuur het daartegen door MPeople en [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 10 januari 2023 heeft de Raad van Bestuur een tweede aanvraag van MPeople om verlening van een twv voor [wederpartij] afgewezen.
Bij besluit van 22 maart 2023 (hierna: besluit II) heeft de Raad van Bestuur het daartegen door MPeople en [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 april 2023 heeft de rechtbank de tegen besluiten I en II door MPeople en [wederpartij] ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en de Raad van Bestuur opgedragen om binnen zes weken nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarnaast de voorlopige voorziening getroffen dat [wederpartij] tot twee weken nadat de Raad van Bestuur een nieuw besluit heeft genomen op het bezwaar tegen het besluit van 10 januari 2023, moet worden behandeld alsof hij in het bezit is van een twv. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Raad van Bestuur hoger beroep ingesteld.
MPeople en [wederpartij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 26 mei 2023 heeft de Raad van Bestuur de bezwaren van MPeople en [wederpartij] tegen de besluiten van 23 december 2021 en 10 januari 2023 gegrond verklaard en MPeople alsnog een twv verleend voor [wederpartij].
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 september 2023, waar de Raad van Bestuur, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dictus, advocaat te Den Haag, en mr. L.J.A. van Amersfoort, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, is verschenen. Daarnaast zijn MPeople, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.J. Schüller, advocaat te Amsterdam, verschenen. De zaak is op de zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202305065/1/V6.
Overwegingen
Inleiding
1. Volgens het eerste lid van artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat asielzoekers uiterlijk negen maanden na het indienen van een asielverzoek toegang krijgen tot de arbeidsmarkt. In het tweede lid van artikel 15 staat Pro dat de lidstaten mogen bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen en dat zij ervoor moeten zorgen dat asielzoekers daadwerkelijk toegang hebben.
In Nederland is dit zo geregeld dat een asielzoeker zes maanden na het indienen van zijn asielaanvraag onder bepaalde voorwaarden mag werken. De belangrijkste voorwaarde is de zogeheten ’24-weken-eis’. Deze eis houdt in dat een asielzoeker binnen een tijdsbestek van 52 weken maximaal 24 weken mag werken. Voor de overige 28 weken binnen dit tijdsbestek hebben zij geen toegang tot de arbeidsmarkt.
In deze uitspraak staat de vraag centraal of de 24-weken-eis verenigbaar is met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De Afdeling komt tot de conclusie dat dit niet het geval is en oordeelt, net als de rechtbank, dat de 24-weken-eis onverbindend is. Dat betekent dat de Raad van Bestuur deze eis niet mag stellen aan asielzoekers om toegang te krijgen tot de arbeidsmarkt. In de samenvatting hierna wordt in het kort uitgelegd waarom. Daarna zal de Afdeling uitgebreid toelichten hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Samenvatting
2. De Afdeling leidt uit de algemene opzet, de context, de doelstelling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Opvangrichtlijn af dat de Uniewetgever met deze richtlijn heeft beoogd de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen. Een onderdeel van deze brede doelstelling is het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers en het waarborgen dat zij eerlijke kansen krijgen om in de lidstaten tot de arbeidsmarkt toe te treden. Dit doel is tot uitdrukking gebracht in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Uit de verschillende taalversies leidt de Afdeling af dat het begrip "daadwerkelijke toegang" in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn moet worden uitgelegd als "effectieve toegang". Bij effectieve toegang gaat het er niet alleen om dat de asielzoeker toegang heeft tot de arbeidsmarkt, maar ook dat de asielzoeker een eerlijke kans krijgt om deel uit te maken van die arbeidsmarkt en daarmee zijn zelfstandigheid te bevorderen. Hoewel artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn lidstaten de ruimte geeft om te bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat lidstaten geen maatregelen of voorwaarden mogen vaststellen die afbreuk kunnen doen aan het doel en nuttig effect van de richtlijn.
2.1. De Afdeling is van oordeel dat de 24-weken-eis afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn. Hiervoor is van belang dat asielzoekers door deze eis binnen een tijdsbestek van 52 weken slechts 24 weken toegang hebben tot de arbeidsmarkt en voor de overige 28 weken niet. Dit acht de Afdeling in strijd met de achtergrond en doelstelling van de Opvangrichtlijn. De Afdeling wijst hiervoor op het eindrapport van onderzoeksbureau Regioplan van 11 april 2023 met de titel ‘Belemmeringen asielzoekers bij het toetreden tot de arbeidsmarkt’, waaruit volgt dat de 24-weken-eis de effectieve toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers verhindert. Volgens dit eindrapport is de 24-weken-eis de belangrijkste belemmering op het gebied van wet- en regelgeving voor asielzoekers bij het betreden van de Nederlandse arbeidsmarkt. De 24-weken-eis vormt voornamelijk een drempel voor werkgevers, die meestal op zoek zijn naar personeel voor langere termijn. De eis maakt van de asielzoeker dus geen aantrekkelijke werknemer. Voor het oordeel dat de 24-weken-eis afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn vindt de Afdeling ook steun in het arrest van het Hof van 14 januari 2021, K.S. en M.H.K., ECLI:EU:C:2021:11, waarin het Hof erop heeft gewezen dat, als een asielzoeker de toegang tot de arbeidsmarkt wordt verhinderd, dit in strijd is met het doel van de Opvangrichtlijn.
Leeswijzer
3. De Afdeling zal haar oordeel hierna nader toelichten. De Afdeling zet eerst onder 4 en 4.1 de feiten van deze zaak uiteen, gevolgd door het oordeel van de rechtbank onder 5. Onder 6 en 6.1 zijn de hogerberoepsgronden van de Raad van Bestuur weergegeven. De Afdeling zet vervolgens onder 6.2 het toetsingskader uiteen, waarna onder 6.3 tot en met 6.6 het relevante wettelijk kader en beleidskader worden weergegeven. Daarna zal de Afdeling onder 7 tot en met 7.7 stilstaan bij de uitleg die aan artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn moet worden gegeven. Onder 8 tot en met 8.5 gaat de Afdeling in op de vraag of de Nederlandse 24-weken-eis afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn. Deze vraag beantwoordt zij bevestigend. Onder 9 legt de Afdeling uit dat zij niet toekomt aan de vraag of er een rechtvaardiging is voor de 24-weken-eis. De Afdeling oordeelt onder 10 dat zij de 24-weken-eis net als de rechtbank onverbindend acht. Onder 11 oordeelt de Afdeling dat ook een andere tijdsbeperking afbreuk zou kunnen doen aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn. Dat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het stellen van prejudiciële vragen volgt uit overweging 12. Onder 13 tot en met 15 volgt de conclusie en de uitkomst in deze zaak. De Afdeling gaat tot slot onder 16 tot en met 16.1 nog kort in op het nieuwe besluit van de Raad van Bestuur van 26 mei 2023.
Feiten
4. [wederpartij] is geboren op [geboortedatum] 1997 en afkomstig uit Nigeria. Hij is op 13 juli 2021 in dienst getreden bij MPeople, een uitzendbureau. De Raad van Bestuur heeft MPeople in juli 2021 een twv verleend voor [wederpartij] voor de duur van 24 weken over de periode van 5 juli 2021 tot 20 december 2021, zodat hij werkzaamheden kon verrichten voor inlener [bedrijf]. Op 1 november 2021 heeft MPeople opnieuw een aanvraag ingediend bij de Raad van Bestuur voor een twv voor [wederpartij]. Deze aanvraag heeft de Raad van Bestuur bij besluit van 23 december 2021, gehandhaafd bij besluit I, afgewezen, omdat [wederpartij] anders binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden een arbeidsperiode van 24 weken zou overschrijden.
4.1. Op 22 juni 2022 heeft MPeople opnieuw een aanvraag ingediend voor een twv voor [wederpartij]. De Raad van Bestuur heeft deze aanvraag ingewilligd en MPeople een twv verleend voor [wederpartij] voor de periode van 18 augustus 2022 tot 2 februari 2023. Op 12 december 2022 heeft MPeople opnieuw een aanvraag ingediend voor een twv voor [wederpartij] voor de periode van 6 februari 2023 tot 21 juli 2023. De Raad van Bestuur heeft deze aanvraag bij besluit van 10 januari 2023, gehandhaafd bij besluit II, afgewezen om dezelfde reden als genoemd in besluit I; [wederpartij] zou anders binnen een tijdsbestek van 52 weken een arbeidsperiode van 24 weken overschrijden.
Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat de 24-weken-eis, zoals neergelegd in artikel 6.2, aanhef en onder c, van het Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022 (hierna: het BuWav 2022), in strijd is met artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De rechtbank heeft het begrip "daadwerkelijke toegang [tot de arbeidsmarkt]" als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn uitgelegd als "effectieve toegang". Dit heeft volgens de rechtbank tot gevolg dat de voorwaarden van lidstaten voor het verlenen van toegang tot de arbeidsmarkt aan asielzoekers er niet toe mogen leiden dat de effectieve toegang onnodig wordt beperkt. Volgens de rechtbank komt de 24-weken-eis erop neer dat de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers voor de overige 28 weken van het tijdsbestek van 52 weken onmogelijk wordt gemaakt. Een dergelijk volledige beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt gedurende het overgrote deel van het jaar acht de rechtbank in strijd met het Unierechtelijk doeltreffendheidsbeginsel. Volgens de rechtbank is geen sprake van een rechtvaardiging van deze beperking. De rechtbank heeft daarom bepaald dat de 24-weken-eis onverbindend is.
Wat heeft de Raad van Bestuur aangevoerd?
6. De Raad van Bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte het begrip "daadwerkelijke toegang" heeft uitgelegd als "effectieve toegang". De Raad van Bestuur voert aan dat de rechtbank een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd door te oordelen dat de effectieve toegang "niet onnodig mag worden beperkt". Volgens de Raad van Bestuur gaat het erom of de daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. De Raad van Bestuur wijst erop dat de term "onnodig beperken" weliswaar genoemd is in het voorstel van de Europese Commissie van 3 december 2008 voor een Richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (COM(2008) 815 definitief), maar dat deze term niet terugkomt in de tekst van artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De rechtbank had dit criterium volgens de Raad van Bestuur daarom niet mogen hanteren. Artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn staat expliciet toe dat lidstaten voorwaarden mogen stellen aan de toegang tot de arbeidsmarkt. Lidstaten moeten ervoor zorgen dat asielzoekers daadwerkelijk toegang hebben tot de arbeidsmarkt, maar dat betekent volgens de Raad van Bestuur alleen dat lidstaten het doeltreffendheidsbeginsel in acht moeten nemen.
De Raad van Bestuur erkent dat asielzoekers worden beperkt in hun toegang tot de arbeidsmarkt gedurende 28 weken van het jaar, maar volgens hem is niet iedere beperking in de toegang tot de arbeidsmarkt verboden. Daarnaast volgt uit artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn niet dat asielzoekers een onvoorwaardelijk recht hebben op toegang tot alle sectoren van de arbeidsmarkt gedurende 52 weken. De voorwaarden die lidstaten mogen stellen aan de toegang tot de arbeidsmarkt zijn niet geharmoniseerd, waardoor lidstaten de ruimte hebben om deze voorwaarden nader te bepalen. Het staat Nederland volgens de Raad van Bestuur dan ook vrij om nadere regels te stellen over het aantal weken dat asielzoekers toegang hebben tot de arbeidsmarkt. De Raad van Bestuur voert verder aan dat uit het eindrapport van Regioplan van 11 april 2023 weliswaar volgt dat de 24-weken-eis door asielzoekers wordt ervaren als een grote belemmering, maar dat betekent volgens hem niet dat deze eis als zodanig de toegang tot de arbeidsmarkt nagenoeg onmogelijk of uiterst moeilijk maakt. Daar komt volgens de Raad van Bestuur bij dat asielzoekers in Nederland zes maanden na het indienen van hun asielaanvraag toegang hebben tot de arbeidsmarkt, wat betekent dat zij in het eerste jaar al 24 weken mogen werken. Dit is meer dan de twaalf weken waar zij op grond van artikel 15, eerste lid, van de Opvangrichtlijn recht op hebben in hun eerste jaar.
6.1. De Raad van Bestuur betoogt verder dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de rechtvaardiging die hij heeft gegeven voor de eventuele beperking van de toegang tot de arbeidsmarkt. De rechtbank heeft niet onderkend dat het overschrijden van de 24-weken-eis mogelijk tot gevolg heeft dat asielzoekers tijdens de asielprocedure aanspraak kunnen maken op uitbetaling van een uitkering op grond van de Werkloosheidswet (hierna: de WW). De Raad van Bestuur vindt daarnaast het oordeel van de rechtbank dat de 24-weken-eis onverbindend is te verstrekkend. Volgens de Raad van Bestuur had de rechtbank eerst moeten bezien of de 24-weken-eis in dit concrete geval buiten toepassing kon worden gelaten. De Raad van Bestuur wijst er verder op dat het Hof zich nog niet eerder heeft uitgesproken over de vraag of het recht op toegang tot de arbeidsmarkt als bedoeld in artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn in tijd mag worden beperkt. De juiste uitleg is volgens hem niet zo evident dat redelijkerwijs geen ruimte bestaat voor twijfel over de uitleg van die bepaling. De Raad van Bestuur verzoekt de Afdeling daarom om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof.
Welk toetsingskader is van toepassing?
6.2. In dit geval moet de Afdeling toetsen of de 24-weken-eis verenigbaar is met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Dit betekent dat sprake is van een exceptieve toetsing. De 24-weken-eis is namelijk opgenomen in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het BuWav 2022. Het BuWav 2022 is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Exceptieve toetsing houdt in dat een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, door de rechter kan worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. In dit geval is dat, als gezegd, artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, onder 6.
Wettelijk kader en beleidskader
6.3. Artikel 15, eerste en tweede lid, van de Opvangrichtlijn luidt:
"1. De lidstaten zorgen ervoor dat verzoekers ten laatste negen maanden na de datum waarop het verzoek om internationale bescherming is ingediend, toegang hebben tot de arbeidsmarkt, indien de bevoegde instantie geen beslissing in eerste aanleg heeft genomen en de vertraging niet aan de verzoeker is te wijten.
2. De lidstaten bepalen onder welke voorwaarden verzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale recht, en zorgen ervoor dat verzoekers daadwerkelijk toegang tot die arbeidsmarkt hebben.
[…]"
6.4. Deze Unierechtelijke bepaling is in de Nederlandse regelgeving geïmplementeerd bij Besluit van 31 januari 2008 tot wijziging van het BuWav tot vergroting van de arbeidsmogelijkheden van asielzoekers. Bij dit besluit is de 24-weken-eis in artikel 2a, eerste lid, aanhef en onderdeel e, van het BuWav opgenomen. Dit artikel is met ingang van 1 januari 2022 vervangen door het op dit punt gelijkluidende artikel 6.2 van het BuWav.
6.5. Artikel 6.2, eerste lid, van het BuWav 2022 luidt:
"1. In afwijking van artikel 8, eerste lid, onderdelen a, b, e en g, van de wet mag een vreemdeling als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van die wet arbeid verrichten indien:
a. die vreemdeling een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, heeft aangevraagd en welke aanvraag blijkens een verklaring van Onze Minister van Justitie en Veiligheid ten minste zes maanden in behandeling is, aanspraken op voorzieningen geniet voorzien bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers of een ander wettelijk voorschrift dat aanspraken op voorzieningen regelt en de vreemdeling op basis van artikel 8, onderdelen f of h, van de Vreemdelingenwet 2000 rechtmatig in Nederland verblijft;
b. de vreemdeling, bedoeld in onderdeel a, de in de vergunningsaanvraag aangegeven werkzaamheden onder marktconforme voorwaarden zal verrichten; en
c. de vreemdeling, bedoeld in onderdeel a, binnen een tijdsbestek van 52 weken vanaf de aanvang van de werkzaamheden een arbeidsperiode van in totaal 24 weken, waarin ten hoogste een arbeidsperiode van 14 weken is gelegen waarin werkzaamheden worden verricht als artiest, musicus, filmmedewerker of in de vorm van technische ondersteuning van optredens van een artiest of musicus, niet overschrijdt.
[…]"
6.6. In de Nota van toelichting bij het BuWav 2022 (Stb. 2021, 608, p. 54) staat dat het verrichten van arbeid de mogelijke terugkeer van asielzoekers naar hun land van herkomst niet mag belemmeren en geen gevolgen mag hebben voor de verblijfsrechtelijke positie van de betrokkene. Met het oog hierop is het verrichten van arbeid door asielzoekers alleen toegestaan als daarvoor een twv is afgegeven. Bovendien is de maximale duur van het verrichten van arbeid gelimiteerd tot 24 weken in een periode van 52 weken. Een twv voor deze arbeid is ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen, niet vatbaar voor verlenging.
Het verrichten van arbeid door asielzoekers is gelimiteerd tot 24 weken, omdat volgens de Nota van toelichting een te forse toegestane werkperiode, ten onrechte opgevat zou kunnen worden als een publiek signaal dat permanent verblijf in ons land waarschijnlijk is. Dit argument zou ook in de rechtspraak een rol kunnen gaan spelen. Het uitgangspunt van het kabinet is volgens de toelichting ook dat voor deze categorie geen rechten op een uitkering op grond van de WW ontstaan. Door 24 weken per 52 weken toe te staan voldoen asielzoekers niet aan de algemene referte-eis van de WW dat een persoon minstens 26 weken in een jaar heeft gewerkt. Het levert volgens de toelichting een complexe situatie op als een vreemdeling vertrekplichtig wordt en nog WW-gerechtigd is. De verruiming van arbeidsmogelijkheden is zodoende in duur afhankelijk van het niet laten ontstaan van WW-rechten.
Is de 24-weken-eis verenigbaar met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn?
7. Voor het antwoord op de vraag of de 24-weken-eis verenigbaar is met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn is in de eerste plaats van belang wat de Uniewetgever heeft beoogd met deze bepaling. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat voor de uitlegging van een bepaling van het recht van de Europese Unie niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen, maar ook met de context ervan, en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de ontstaansgeschiedenis van die regeling (zie het arrest van het Hof van 11 april 2019, Tarola, ECLI:EU:C:2019:309, punt 37). De Afdeling zal hierna eerst ingaan op de bewoordingen van artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Daarna zal zij ingaan op de algemene opzet, context en doelstellingen van de Opvangrichtlijn.
Wat staat er in andere taalversies?
7.1. Omdat de teksten van het Unierecht in verschillende talen zijn opgesteld en de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn, vereist uitlegging van een bepaling van Unierecht ook een vergelijking van de verschillende taalversies (vgl. het arrest van het Hof van 6 oktober 2021, Consorzio, ECLI:EU:C:2021:799, punten 42-44). De Duitse, Engelse en Franse tekst van artikel 15, tweede lid, luiden:
Die Mitgliedstaaten beschließen nach Maßgabe ihres einzelstaatlichen Rechts, unter welchen Voraussetzungen dem Antragsteller Zugang zum Arbeitsmarkt gewährt wird, wobei sie gleichzeitig für einen effektiven Arbeitsmarktzugang für Antragsteller sorgen.
Member States shall decide the conditions for granting access to the labour market for the applicant, in accordance with their national law, while ensuring that applicants have effective access to the labour market.
Les États membres décident dans quelles conditions l’accès au marché du travail est octroyé au demandeur, conformément à leur droit national, tout en garantissant que les demandeurs ont un accès effectif à ce marché.
In de Nederlandse taalversie van artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn is het begrip "daadwerkelijke toegang" opgenomen, maar in de Duitse, Engelse en Franse taalversies staan de woorden "effektiven Arbeitsmarktzugang", "effective access to the labour market" en "accès effectif à ce marché." Deze taalversies wijzen erop dat asielzoekers effectieve toegang moeten hebben tot de arbeidsmarkt en dat het begrip ‘daadwerkelijke toegang’ in de Nederlandse taalversie moet worden uitgelegd als ‘effectieve toegang’.
Algemene opzet, context en doelstelling van de Opvangrichtlijn
7.2. Naast een vergelijking van de verschillende taalversies, moet de desbetreffende bepaling volgens de rechtspraak van het Hof worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet, de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie het arrest van het Hof van 24 oktober 1996, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404, punt 28). In dit verband is ook de geschiedenis van de totstandkoming van de Opvangrichtlijn van belang. Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van de bepaling preciseren (zie het arrest van het Hof van 11 juni 2015, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377, punt 42).
7.3. Uit punt 23 van de considerans van de Opvangrichtlijn volgt dat een van de doelstellingen van deze richtlijn is om de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen en de grote verschillen tussen de lidstaten te beperken. Hiervoor is het essentieel duidelijke regels vast te stellen met betrekking tot de toegang van verzoekers tot de arbeidsmarkt.
7.4. Uit het voorstel van de Europese Commissie van 3 december 2008 voor een Richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (COM(2008) 815 definitief) volgt dat dit als doel heeft de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken voor asielzoekers. De Europese Commissie wijst er in het voorstel op dat de toegang tot arbeid zowel gunstig is voor de asielzoekers als voor de lidstaat van opvang. Een betere toegang tot arbeid voor asielzoekers kan uitsluiting uit de maatschappij van het gastland voorkomen en daardoor integratie vergemakkelijken. Dit kan ook de zelfvoorziening van asielzoekers bevorderen. Aan de andere kant brengt verplichte werkloosheid kosten voor de staat met zich doordat extra sociale uitkeringen moeten worden betaald.
In het voorstel voor de Opvangrichtlijn heeft de Europese Commissie daarom twee maatregelen voorgesteld. In de eerste plaats bepaalt het voorstel dat asielzoekers toegang tot arbeid kunnen krijgen na een termijn van ten hoogste zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming. Ten tweede bepaalt het voorstel dat het opleggen van nationale voorwaarden aan de arbeidsmarkt de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken. De voorgestelde tekst voor het tweede lid van artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn luidde als volgt: "De lidstaten bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale wetgeving, zonder de toegang van asielzoekers tot de arbeidsmarkt onnodig te beperken." De grondgedachte hierachter was om meer de klemtoon te leggen op de doelstelling van artikel 15, namelijk te waarborgen dat asielzoekers eerlijke kansen krijgen om in de lidstaten tot de arbeidsmarkt toe te treden.
7.5. In het gewijzigde voorstel van de Europese Commissie van 7 juni 2011 (COM(2011) 320 definitief) is de tekst voor het tweede lid van artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn gewijzigd naar: "De lidstaten bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen, overeenkomstig hun nationale wetgeving, en zorgen ervoor dat asielzoekers daadwerkelijk toegang tot die arbeidsmarkt hebben." Dit gewijzigde voorstel bevat ook een bijlage waarin een toelichting per artikel is opgenomen. In de toelichting bij artikel 15 staat Pro dat in dit artikel is opgenomen dat de lidstaten bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang hebben tot de arbeidsmarkt, maar dat deze voorwaarden niet zo streng mogen zijn dat zij de daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers belemmeren.
7.6. Op 10 juni 2013 heeft de Europese Commissie een mededeling gedaan aan het Europees Parlement over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers (COM(2013) 415 final). Over de toegang tot de arbeidsmarkt is opgenomen dat in het gemeenschappelijke standpunt meer beperkingen staan dan in het Commissievoorstel wat betreft de maximale wachttijd voor toegang tot de arbeidsmarkt. De maximale wachttijd is namelijk gewijzigd naar negen maanden in plaats van de door de Commissie voorgestelde zes maanden. Maar de Commissie heeft er ook op gewezen dat in het gemeenschappelijke standpunt het voorstel blijft gehandhaafd dat de lidstaten weliswaar voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt mogen stellen, maar dat ze niet zoveel beperkingen mogen opleggen dat het in de praktijk onmogelijk wordt om een baan te krijgen.
Hoe moet artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn worden uitgelegd?
7.7. Uit de algemene opzet, de context, de doelstelling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Opvangrichtlijn volgt dat met deze richtlijn beoogd is de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen. Een onderdeel van deze brede doelstelling is het vergemakkelijken van de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers en het waarborgen dat zij eerlijke kansen krijgen om in de lidstaten tot de arbeidsmarkt toe te treden. Dit doel is tot uitdrukking gebracht in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. Uit de verschillende taalversies leidt de Afdeling af dat het begrip "daadwerkelijke toegang" in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn moet worden uitgelegd als "effectieve toegang". Gelet op het doel en de achtergrond van de Opvangrichtlijn, gaat het er bij effectieve toegang niet alleen om dat de asielzoeker de arbeidsmarkt kan betreden, maar ook dat de asielzoeker een eerlijke kans krijgt om deel uit te maken van die arbeidsmarkt en daarmee zijn zelfstandigheid te bevorderen. Artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn geeft lidstaten de ruimte om te bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang tot de arbeidsmarkt krijgen. Lidstaten moeten er echter ook voor zorgen dat asielzoekers effectief toegang hebben tot de arbeidsmarkt.
Doet de 24-weken-eis afbreuk aan het doel en nuttig effect van artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn?
8. De letterlijke tekst van artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn maakt niet duidelijk of de 24-weken-eis daarmee in strijd is, aangezien de tekst geen specifieke bewoordingen bevat over tijdsbeperkingen. In de tekst staat wel dat lidstaten voorwaarden mogen stellen. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt echter dat lidstaten geen maatregelen of voorwaarden mogen vaststellen die afbreuk kunnen doen aan het doel en nuttig effect van een richtlijn. De Afdeling wijst op de arresten van het Hof van 4 december 1974, Van Duyn, ECLI:EU:C:1974:133, punt 12, en 4 juni 2015, P en S, ECLI:EU:C:2015:369, punt 45. Dat betekent dat de volgende vraag is of de 24-weken-eis afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn.
8.1. De Afdeling toetst dus, anders dan de Raad van Bestuur voorstaat, niet of de 24-weken-eis de daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt (het doeltreffendheidsbeginsel). Hiervoor is allereerst van belang dat de 24-weken-eis een materiële en geen procedurele beperking is. Gelet op de arresten van het Hof van 20 oktober 2016, Danqua, ECLI:EU:C:2016:789, punt 29, en 9 september 2020, JP, ECLI:EU:C:2020:681, punt 34, wordt in het geval van procedureregels getoetst aan het doeltreffendheidsbeginsel. Daar komt bij dat het doeltreffendheidsbeginsel alleen van toepassing is als er geen Unierechtelijke regels zijn over een onderwerp. De Afdeling wijst hierbij op onder meer het arrest van het Hof van 7 november 2019, Flausch, ECLI:EU:C:2019:928, punt 27. Artikel 15 van Pro de Opvangrichtlijn bevat nu juist wel regels over de toegang tot de arbeidsmarkt.
8.2. Zoals hiervoor onder 7.7 uiteen is gezet, is met de Opvangrichtlijn en artikel 15, tweede lid, van die richtlijn beoogd de zelfstandigheid van asielzoekers te bevorderen en te waarborgen dat zij eerlijke kansen krijgen om in de lidstaten tot de arbeidsmarkt toe te treden. Door de 24-weken-eis hebben asielzoekers binnen een tijdsbestek van 52 weken voor 24 weken toegang tot de arbeidsmarkt, maar voor de overige 28 weken binnen dat tijdsbestek hebben zij die toegang niet. Het door de Raad van Bestuur aangehaalde eindrapport van Regioplan, opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bevat de conclusies van een onderzoek dat is gedaan naar de belemmeringen waar asielzoekers mee te maken krijgen bij hun toetreding tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Uit het eindrapport volgt dat de 24-weken-eis voor asielzoekers de belangrijkste belemmering is op het gebied van wet- en regelgeving bij het toetreden tot de arbeidsmarkt. De beperking van de inzetbaarheid van asielzoekers door de 24-weken-eis sluit volgens het eindrapport niet goed aan bij de werkwijzen en prioriteiten van werkgevers. Het loont voor werkgevers te weinig om zich te moeten verdiepen in de regels rondom het aannemen van deze groep, om vervolgens medewerkers maar voor een beperkte tijd te kunnen inzetten. De 24-weken-eis maakt volgens het eindrapport van asielzoekers geen aantrekkelijke werknemers, omdat de investering voor de werkgever daardoor te groot is. Uit het eindrapport volgt dat er tussen 2017 en 2021 in totaal 37.850 asielzoekers waren die voldeden aan de eisen voor het verkrijgen van een twv. Van dit totaal is voor 2032 asielzoekers een aanvraag ingediend voor een twv. De Raad van Bestuur heeft 1514 van die aanvragen ingewilligd. Dat betekent dat van het totaal van 37.850 asielzoekers dat in de genoemde periode voldeed aan de eisen voor het verkrijgen van een twv, ongeveer vier procent een twv verkreeg om toe te treden tot de arbeidsmarkt.
8.3. Gelet op de doelstellingen van de Opvangrichtlijn en de bevindingen uit het eindrapport van Regioplan, is de Afdeling van oordeel dat de 24-weken-eis de effectieve toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers verhindert en daarmee afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn.
8.4. Voor dit oordeel vindt de Afdeling ook steun in het arrest van het Hof van 14 januari 2021, K.S. en M.H.K., ECLI:EU:C:2021:11, waarin het Hof onder punt 68 heeft overwogen dat de toegang tot de arbeidsmarkt valt onder de opvangvoorzieningen als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder f, van de Opvangrichtlijn. Deze opvangvoorzieningen vat het Hof op als de rechten en voordelen die de Opvangrichtlijn toekent aan elke persoon die om internationale bescherming verzoekt en van wie het verzoek niet definitief is beslecht. Uit deze overweging volgt dus dat de toegang tot de arbeidsmarkt een recht is dat asielzoekers in beginsel hebben en daarmee de algemene regel. Uit de arresten van het Hof van 5 april 2022, G.D., ECLI:EU:C:2022:258, punt 40, en 31 maart 2022, I.A., ECLI:EU:C:2022:237, punt 56, volgt dat een beperking of uitzondering op zo’n algemene regel strikt moet worden uitgelegd. Gelet op deze rechtspraak moet de in artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn opgenomen uitzondering dat lidstaten mogen bepalen onder welke voorwaarden asielzoekers toegang krijgen tot de arbeidsmarkt, strikt worden uitgelegd.
Onder punt 70 van het arrest K.S. en M.H.K. heeft het Hof eraan herinnerd dat de Europese Commissie in het hiervoor onder 7.4 genoemde voorstel heeft benadrukt dat de toegang tot de arbeidsmarkt zowel aan de persoon die om internationale bescherming verzoekt als aan de gastlidstaat ten goede komt. Een vereenvoudiging van de toegang van deze verzoekers tot de arbeidsmarkt kan hun isolement en sociale uitsluiting voorkomen, die vanwege hun precaire situatie des te groter is. Ook de zelfstandigheid van aanvragers van internationale bescherming, die een van de doelstellingen van de Opvangrichtlijn is, wordt hierdoor bevorderd. Onder punt 71 heeft het Hof erop gewezen dat omgekeerd het feit dat de aanvrager van internationale bescherming de toegang tot de arbeidsmarkt wordt verhinderd, in strijd is met dat doel, en daarnaast kosten meebrengt voor de betrokken lidstaat, omdat deze extra sociale uitkeringen moet betalen.
8.5. Dat asielzoekers in Nederland al na zes maanden na het indienen van een asielaanvraag toegang hebben tot de arbeidsmarkt in plaats van na negen maanden, zoals artikel 15, eerste lid, van de Opvangrichtlijn als maximale termijn mogelijk maakt, leidt niet tot een ander oordeel. De Opvangrichtlijn laat de lidstaten de keuze om gunstigere bepalingen vast te stellen. De Afdeling wijst op punt 28 van de considerans en artikel 4 van Pro de Opvangrichtlijn. Nederland heeft ervoor gekozen om asielzoekers al na zes maanden toegang te verlenen tot de arbeidsmarkt, maar deze gunstigere voorwaarde laat onverlet dat de 24-weken-eis, gelet op wat hiervoor onder 8.2 en 8.3 is overwogen, afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn, waar deze de effectieve toegang na afloop van de zesmaandentermijn belemmert.
Geen rechtvaardiging
9. De Opvangrichtlijn geeft minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten. Een van deze normen is dat lidstaten gelet op artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn effectieve toegang tot de arbeidsmarkt moeten bieden. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 8.2 en 8.3 heeft overwogen, voldoet de 24‑weken‑eis niet aan deze minimumnorm. Omdat de Opvangrichtlijn geen uitzondering toestaat op de verplichting van een lidstaat om ervoor te zorgen dat asielzoekers effectief toegang hebben tot de arbeidsmarkt, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van de door de Raad van Bestuur aangevoerde rechtvaardigingen.
24-weken-eis is onverbindend
10. De Afdeling overweegt concluderend dat de 24-weken-eis afbreuk doet aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze eis in strijd is met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De Afdeling acht de 24-weken-eis als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het BuWav 2022 dan ook, net als de rechtbank, onverbindend. Anders dan de Raad van Bestuur betoogt, is dit oordeel niet te verstrekkend en had de rechtbank niet eerst moeten bezien of de 24-weken-eis in dit geval buiten toepassing kon worden gelaten. Gelet op het hiervoor onder 6.2 uiteengezette kader over de exceptieve toetsing, toetst de bestuursrechter immers eerst de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift. Dat heeft de rechtbank ook gedaan. Omdat artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Buwav in strijd is met hogere regelgeving, heeft de rechtbank dit terecht onverbindend verklaard.
Hoe nu verder?
11. MPeople en [wederpartij] hebben op de zitting bij de Afdeling de migratieagenda van 7 juli 2023 overgelegd, die ondertekend is door de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Deze agenda is gericht aan de Tweede Kamer en opgesteld door het kabinet om grip te krijgen op migratie met een toekomstgericht, samenhangend en maatschappelijk ingebed migratiebeleid. In de agenda is als agendapunt opgenomen "PM Afschaffen 24 weken eis; kansrijke asielzoekers mogen werken onder voorwaarden." De Raad van Bestuur heeft op de zitting desgevraagd toegelicht dat dit agendapunt naar zijn weten nog niet aan de orde is gekomen en dat de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid heeft aangegeven de voorliggende uitspraak af te wachten.
De Afdeling ziet zich tegen deze achtergrond en met het oog op de toekomst voor de vraag gesteld of het mogelijk is om een andere beperking te hanteren in het aantal weken dat toegang wordt verleend tot de arbeidsmarkt aan asielzoekers. Zoals de Afdeling hiervoor uiteen heeft gezet, is het doel van de Opvangrichtlijn het bevorderen van de zelfstandigheid van asielzoekers en het waarborgen dat zij eerlijke kansen krijgen om tot de arbeidsmarkt toe te treden (zie hiervoor onder 7.7). Gelet op wat het Hof in het arrest K.S en M.H.K. heeft overwogen (zie hiervoor onder 8.4), is de toegang tot de arbeidsmarkt een recht dat de Opvangrichtlijn toekent aan asielzoekers. Volgens het Hof is het in strijd met het doel van de Opvangrichtlijn dat voor een asielzoeker de toegang tot de arbeidsmarkt wordt verhinderd. Dat een tijdsbeperking de toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers verhindert blijkt uit het eindrapport van Regioplan (zie hiervoor onder 8.2). De Afdeling is van oordeel dat de geschiedenis van de totstandkoming van de Opvangrichtlijn en de overwegingen van het Hof in het arrest K.S. en M.H.K., in het licht van het eindrapport van Regioplan, erop wijzen dat ook een andere tijdsbeperking van het recht op daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt afbreuk zou kunnen doen aan het doel en nuttig effect van de Opvangrichtlijn. Dit oordeel beperkt zich tot de asielzoekers die op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van het BuWav 2022 zes maanden na het indienen van een asielaanvraag arbeid mogen verrichten. Als de wet- en regelgever overweegt om de toegang tot de arbeidsmarkt voor deze asielzoekers te onderwerpen aan een andere tijdsbeperking, dan is het aan hem om nader te bezien in hoeverre dat verenigbaar is met de achtergrond en doelstellingen van de Opvangrichtlijn.
Prejudiciële vragen?
12. Volgens de Afdeling bestaat er, gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14 en 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen, zoals de Raad van Bestuur heeft verzocht, omdat mede gelet op de rechtspraak van het Hof redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de wijze waarop de opgeworpen vraag moet worden beantwoord.
Conclusie en uitkomst in deze zaak
13. Uit wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen volgt dat de Raad van Bestuur de 24-weken-eis niet mag hanteren.
13.1. Voor deze zaak betekent dit dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de besluiten I en II in strijd zijn met artikel 15, tweede lid, van de Opvangrichtlijn. De rechtbank heeft die besluiten daarom terecht vernietigd.
14. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
15. De Raad van Bestuur moet de in hoger beroep gemaakte proceskosten vergoeden.
Het besluit van 26 mei 2023
16. De Raad van Bestuur heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank opnieuw beslist op de bezwaren van MPeople en [wederpartij] tegen de besluiten van 23 december 2021 en 10 januari 2023. Bij besluit van 26 mei 2023 heeft de Raad van Bestuur de bezwaren gegrond verklaard en MPeople alsnog een twv verleend voor [wederpartij], geldig van 27 mei 2023 tot 29 september 2023.
16.1. Het besluit van 26 mei 2023 is een besluit tot vervanging van de besluiten I en II. Maar voor MPeople en [wederpartij] is geen beroep van rechtswege ontstaan als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, omdat zij in hun zienswijze te kennen hebben gegeven dat zij zich met het besluit van 26 mei 2023 kunnen verenigen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen tot vergoeding van bij MPeople HR B.V. en [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Overeem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
899