Uitspraak
202203316/1/A3.
Datum uitspraak: 20 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A], wonend te Bilthoven, en [appellant B], wonend te Rotterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 april 2022 in zaak nr. 21/4190 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2021 heeft de minister het verzoek van [appellanten] om informatie afgewezen.
Bij besluit van 1 juli 2021 heeft de minister het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) om kennis te nemen van het niet-openbaar gemaakte stuk.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2023, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.S. Tenge, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en [appellanten], bijgestaan door mr. L.A.C. van Lierop, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant A] is in 1984 veroordeeld tot een levenslange gevangenisstraf voor een meervoudige moord. Bij Koninklijk Besluit van 19 januari 2021 is hem het resterende deel van zijn straf kwijtgescholden. In dat Koninklijk Besluit is verwezen naar een rapport van de minister.
[appellanten] hebben op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzocht om openbaarmaking van dat rapport.
Besluitvorming
2. De minister heeft het verzoek afgewezen op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob, omdat verstrekking van het rapport de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen. Het rapport betreft correspondentie tussen de minister en de Koning. Het rapport zou bij openbaarmaking daarvan gelet op de bijzondere positie van de Koning in het staatsrechtelijk bestel de eenheid van de Kroon in gevaar kunnen brengen. Daarvoor is niet vereist dat sprake is van een meningsverschil. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 november 1999 (ECLI:NL:RVS:1999:AA4098) is de passage uit de Memorie van Toelichting waarnaar [appellanten] in dat verband hebben verwezen één van de situaties waarin de eenheid van de Kroon in gevaar zou komen. De uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob is volgens de minister ook op het rapport van toepassing, ook wanneer er geen sprake zou zijn van een meningsverschil.
Het oordeel van de rechtbank
3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister het verzoek om openbaarmaking van het rapport terecht geweigerd met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel volgt dat in de weigeringsgrond met de term ‘eenheid van de Kroon’ de eenheid tussen de Koning en ministers is bedoeld (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 33). Niet in geschil is dat het gaat om een rapport van een minister aan de Koning over een door de Koning uit te oefenen bevoegdheid. Daarmee valt het rapport in beginsel onder het bereik van de weigeringsgrond. Uit de wet, wetsgeschiedenis en jurisprudentie van de Afdeling volgt volgens de rechtbank niet dat sprake moet zijn van wederkerige correspondentie voordat een beroep kan worden gedaan op deze weigeringsgrond (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1214). Evenmin is vereist dat sprake is van een meningsverschil tussen de Koning en zijn ministers (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 november 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4098). Het beroep van [appellanten] op een maatschappelijke tendens en rechtsontwikkeling richting zo veel mogelijk openbaarheid van overheidshandelen leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de wetgever de weigeringsgrond heeft gehandhaafd in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet open overheid (hierna: Woo), die de Wob per 1 mei 2022 heeft vervangen.
Wet openbaarheid van bestuur
4. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 1 juli 2022, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
- Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob
5. [appellanten] betogen dat voor toepassing van artikel 10, eerste lid, onder a, van de Wob slechts aanleiding bestaat als sprake is van een meningsverschil tussen een minister en de Koning. Het rapport behelst een positieve voordracht van de minister aan de Koning tot inwilliging van het gratieverzoek van [appellant A]. Hieruit kan geen meningsverschil tussen een minister en de Koning worden afgeleid, zodat de eenheid van de Kroon niet in geding kan zijn. Dit volgt zowel uit de wetsgeschiedenis van de Wob als uit artikel 42 van Pro de Grondwet, in welk licht artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob moet worden gelezen. Het zou niet te rijmen zijn met de huidige constitutionele verhoudingen dat een positieve voordracht tot een andersluidend besluit leidt, aldus [appellanten].
6. Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob luidt:
"Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen."
6.1. Gelet op artikel 42 van Pro de Grondwet wordt de regering gevormd door de Koning en de ministers. De uitzonderingsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob ziet op de verhouding tussen de Koning en de ministers. De eenheid naar buiten toe mag niet in gevaar komen door het naar buiten komen van documenten waarin van meningsverschil tussen het staatshoofd en de bewindslieden zou kunnen blijken. De Afdeling heeft geoordeeld dat die eenheid ook kan worden geschaad, wanneer geen sprake is van een meningsverschil tussen de correspondenten van een briefwisseling (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 november 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4098). De Afdeling ziet geen aanleiding daar thans anders over te oordelen. De Afdeling betrekt daarbij dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob ongewijzigd terugkomt in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, Woo. In de toelichting van dat artikel staat dat de grondwettelijk vastgelegde onschendbaarheid van de Koning en de ministeriële verantwoordelijkheid met zich brengen dat correspondentie tussen de Koning en de ministers niet openbaar dient te worden. Waar zij onderling de ruimte moeten krijgen om van mening te kunnen verschillen, draagt de minister naar buiten toe de volle verantwoordelijkheid voor de Koning (Tweede Kamer, Vergaderjaar 2013-2014, 33 328, nr. 9, p. 42).
6.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister het verzoek om openbaarmaking van het rapport terecht heeft geweigerd met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob. In artikel 8, derde lid, van de Gratiewet is geregeld in welke gevallen de Koning op voordracht van de minister voor rechtsbescherming een beslissing neemt op een verzoek tot gratie. Daartoe zendt de minister het verzoek tot gratie met zijn voordracht omtrent het op het verzoek te nemen besluit aan de Koning toe. Bijgevoegd worden het rechterlijk advies en het advies van het openbaar ministerie met de daarbij behorende bescheiden en opgaven (artikel 9 van Pro de Gratiewet). Deze procedure sluit niet uit dat meningsverschillen tussen de minister en de Koning zouden kunnen bestaan. Openbaarmaking van de voordracht - het rapport - betekent daarom een doorbreking van de eenheid van de Kroon. Dat betekent dat artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob aan openbaarmaking van het rapport in de weg staat.
- Artikel 10 EVRM Pro
7. [appellanten] betogen dat de weigering het rapport aan hen te verstrekken een schending vormt van artikel 10 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij stellen onder verwijzing naar rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) dat zij om het rapport verzoeken met het oog op het publieke debat over de levenslange gevangenisstraf en de gratieprocedures in Nederland. Daarbij is de motivering van het gratieverzoek van belang. Verder stellen zij dat [appellant B], advocaat, zich als public watchdog manifesteert door procedures te voeren en de handelwijze van de Staat in artikelen en interviews te bekritiseren. Verder kan de verzochte informatie eenvoudig ter beschikking worden gesteld. Er is in dit geval sprake van bijzondere omstandigheden en er had een belangenafweging moeten worden gemaakt tussen het belang van [appellanten] enerzijds en de minister anderzijds.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2217), veronderstelt de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang en is het gewicht van dit belang niet afhankelijk van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. Aan het zwaarwegend belang van openbaarheid van overheidsinformatie kan niet meer gewicht toekomen vanwege de aard van de bestuurlijke aangelegenheid of de documenten waar om wordt gevraagd. Dat het rapport is gevraagd met het oog op het publiek debat over de levenslange gevangenisstraf en de gratieprocedure in Nederland, kan dan ook op grond van de Wob in de belangenafweging geen rol spelen. Ten aanzien van de vraag of op grond van artikel 10 van Pro het EVRM dergelijke belangen een rol kunnen spelen in de belangenafweging, overweegt de Afdeling het volgende.
7.2. De Afdeling is van oordeel dat de minister op grond van artikel 10 van Pro het EVRM niet meer informatie diende openbaar te maken dan hij heeft gedaan. Anders dan [appellanten] stellen, vormt de weigering om het rapport openbaar te maken geen inbreuk op het individuele recht van op informatie dat [appellant B] aan artikel 10 EVRM Pro kan ontlenen. Uit vaste rechtspraak van het EHRM volgt dat aan artikel 10 van Pro het EVRM geen algemeen recht op informatie jegens de overheid kan worden ontleend. [appellant B] is verder niet gelijk te stellen met een journalist, social watchdog, public interest group of wetenschapper die een recht op informatie kan ontlenen zoals bedoeld in rechtspraak van het EHRM. Dat [appellant B] in zijn rol van advocaat over dit onderwerp heeft gepubliceerd en daarover is geïnterviewd, is onvoldoende, omdat het hier slechts incidentele publicaties betrof, terwijl deze tevens niet geheel los kunnen worden gezien van de rechtsbijstand die hij indertijd als advocaat aan [appellant A] verleende. Het verzoek is ook niet ingediend met als doel een bijdrage te leveren aan het publieke debat over levenslange gevangenisstraffen dan wel de gratieprocedure in Nederland. In het verzoek is gesteld dat het erom gaat de motivering te ontvangen bij de toewijzing van het gratieverzoek. Deze motivering is terug te vinden in de kamerbrief van 20 januari 2021 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 29 452, nr. 240). Onder deze omstandigheden kan [appellant B] aan artikel 10 van Pro het EVRM geen recht op het ontvangen van meer informatie ontlenen.
Het betoog slaagt niet.
Slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Ley-Nell
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
597