Uitspraak
202205135/1/V6.
Datum uitspraak: 24 april 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juli 2022 in zaak nr. 21/4510 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te Leiderdorp,
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2021 heeft de staatssecretaris een verzoek van [verzoeker] om haar het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 26 mei 2021 heeft de staatssecretaris het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juli 2022 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 mei 2021 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 oktober 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Oba, en [verzoeker], bijgestaan door mr. H.H.R. Bruggeman, advocaat te Leiderdorp, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [verzoeker] heeft de Syrische nationaliteit. De staatssecretaris heeft haar verzoek om naturalisatie afgewezen, omdat [verzoeker] op het moment dat zij haar verzoek indiende, niet voldeed aan het vereiste van vijf jaar onafgebroken toelating en hoofdverblijf in het Koninkrijk (artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap; hierna: de RWN). [verzoeker] is op 8 juli 2015 voor het eerst in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning, zij is op 16 juli 2015 Nederland ingereisd en op 10 augustus 2015 als ingezetene ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Zij voldeed daarom op 10 augustus 2020 aan het vereiste van vijf jaar hoofdverblijf in Nederland. [verzoeker] heeft het verzoek om naturalisatie op 2 juli 2020, dus ruim een maand voor 10 augustus 2020 ingediend. Volgens de staatssecretaris is geen sprake van bijzondere omstandigheden die hem aanleiding geven om af te wijken van de RWN.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris terecht ervan is uitgegaan dat [verzoeker] het verzoek om naturalisatie op 2 juli 2020 heeft ingediend en dat zij op dat moment niet voldeed aan de vereisten voor naturalisatie. De rechtbank heeft verder overwogen dat in dit geval sprake is van omstandigheden die tot de conclusie leiden dat de staatssecretaris op grond van artikel 10 van Pro de RWN had moeten afwijken van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN. De rechtbank heeft van belang geacht dat de burgemeester van de gemeente Leiden, waar [verzoeker] haar naturalisatieverzoek heeft ingediend, haar niet heeft ontraden om het verzoek in te dienen, terwijl in de Handleiding RWN, paragraaf 3.1 van het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, staat dat, als de verzoeker (nog) niet voldoet aan de voorwaarden voor naturalisatie en/of niet alle vereiste gegevens heeft verstrekt of de gevraagde documenten heeft overgelegd, hem dient te worden ontraden om een verzoek in te dienen. De rechtbank acht de verklaring van [verzoeker] aannemelijk dat de gemeente Leiden haar verkeerd heeft voorgelicht door haar erop te wijzen dat zij in aanmerking kon komen voor naturalisatie als zij tegelijk met haar hele gezin een verzoek indiende. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat de rest van haar gezin het Nederlanderschap wel heeft verkregen, zij inmiddels is gescheiden en dat zij niet kan reizen, terwijl zij bang is dat haar ex-man hun kinderen meeneemt. Verder was [verzoeker] wel voor het Nederlanderschap in aanmerking gekomen als zij haar verzoek een paar weken later had ingediend, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4. De staatssecretaris voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 10 van Pro de RWN die maken dat hij moet afwijken van het vereiste van vijf jaar onafgebroken toelating en hoofdverblijf, zoals neergelegd in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN. Verder voert hij aan dat de rechtbank met haar oordeel niet heeft onderkend dat hem bij toepassing van artikel 10 van Pro de RWN beoordelingsruimte toekomt.
4.1. Artikel 10 van Pro de RWN luidt: ’Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.’
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3206, onder 5.2, heeft de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 10 van Pro de RWN beoordelingsruimte waarvan de invulling primair tot zijn verantwoordelijkheid behoort. In beginsel prevaleren de wettelijke eisen en staat artikel 10 van Pro de RWN het niet toe om van elk vereiste voor naturalisatie af te wijken. In de Handleiding RWN, paragraaf 1 van het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN, staat dat het uitgangspunt is dat deze bepaling de mogelijkheid biedt om in zeer bijzondere gevallen af te wijken van bepaalde in de RWN gestelde vereisten. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van een van de landen van het Koninkrijk zich voordoen, en ook om humanitaire redenen kan worden afgeweken van de geldende vereisten voor naturalisatie. In de Handleiding RWN, paragraaf 2.2 van het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN, staan voorbeelden van situaties die moeten worden verstaan onder 'humanitaire redenen'. Het gaat daarbij om schrijnende situaties waardoor het minderjarige (pleeg)kind niet kan meedelen in de naturalisatie van de (pleeg)ouder. Niet in geschil is dat deze situaties zich in het geval van [verzoeker] niet voordoen. Verder staat in de tweede alinea van paragraaf 1 van het beleid voor artikel 10 van Pro de RWN dat het niet de bedoeling is dat op grote schaal gebruik wordt gemaakt van deze afwijkingsmogelijkheid en dat de staatssecretaris zeer terughoudend gebruikmaakt van die mogelijkheid. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2571, onder 3.1.
4.3. De staatssecretaris voert terecht aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hem bij toepassing van artikel 10 van Pro de RWN beoordelingsruimte toekomt en dat zij hem feitelijk geen ruimte heeft gelaten bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar. De rechtbank heeft immers niet terughoudend getoetst of de staatssecretaris zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 10 van Pro de RWN, maar heeft geoordeeld dat er omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van de RW[verzoeker] heeft als bijzondere omstandigheden naar voren gebracht dat zij door de handelwijze van de burgemeester dacht dat haar verzoek niet te vroeg was ingediend, dat ze vreesde voor ontvoering van haar kinderen door haar ex-man, waartegen ze beter bescherming kon geven als ze de Nederlandse nationaliteit had, en dat ze door de afwijzing nogmaals leges zou moeten betalen. De staatssecretaris heeft zich, gelet op wat onder 4.2 is overwogen, redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat deze omstandigheden niet worden beschouwd als bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 10 van Pro de RWN.
4.4. De staatssecretaris heeft de klacht terecht voorgedragen, maar de hogerberoepsgrond leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling legt dat hieronder uit.
4.5. Ingevolge artikel 33, eerste lid, van het Besluit verkrijging en verlies van het Nederlanderschap (hierna: het BvvN) neemt de burgemeester naturalisatieverzoeken in ontvangst van personen die als ingezetenen van zijn gemeente zijn ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Ingevolge het vierde en het zesde lid van deze bepaling ontvangt de verzoeker een afschrift van het naturalisatieverzoek en worden naturalisatieverzoeken bij ontvangst voorzien van een datum en een dienststempel. Ingevolge de artikelen 35, 36 en 37 van het BvvN toetst de burgemeester, nadat hij het naturalisatieverzoek in behandeling heeft genomen, de door de verzoeker verstrekte gegevens aan de gegevens die in de Basisregistratie Personen zijn opgenomen. Ook onderzoekt hij de verblijfsrechtelijke status van de verzoeker en of de verzoeker aan de overige voorwaarden voor naturalisatie voldoet. Daarna brengt de burgemeester advies uit aan de IND. In de Handleiding RWN, paragrafen 3.6 tot en met 3.8, met het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, is de inontvangstneming en behandeling van het naturalisatieverzoek door de burgemeester verder uitgewerkt. In paragraaf 3.6.1 staat dat, nadat de burgemeester een verzoek om naturalisatie in ontvangst heeft genomen, daarop een datum van ontvangst en een dienststempel wordt geplaatst. In paragraaf 3.8.1 staat dat de administratieve behandeling van het verzoek om naturalisatie aanvangt nadat - indien verschuldigd - de naturalisatiegelden zijn voldaan.
4.6. [verzoeker] heeft haar naturalisatieverzoek feitelijk op 2 juli 2020 bij de gemeente Leiden ingediend. Het naturalisatieverzoek is voorzien van die datum en van een dienststempel. [verzoeker] heeft ook op 2 juli 2020 de leges betaald. [verzoeker] is op 10 augustus 2015 als ingezetene ingeschreven in de Basisregistratie Personen. Vanaf 10 augustus 2020 voldeed zij aan het vereiste van vijf jaar onafgebroken toelating en hoofdverblijf als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN. De burgemeester van Leiden heeft op 12 augustus 2020 een positief advies op de naturalisatieverzoeken van [verzoeker] en haar kinderen naar de IND gestuurd. In dat advies staat dat [verzoeker] op het moment van indienen van het naturalisatieverzoek voldeed aan het vereiste van vijf jaar onafgebroken toelating en hoofdverblijf als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN. De staatssecretaris heeft de ontvangst van het advies bevestigd bij brief van 13 augustus 2020.
De Afdeling leidt uit het handelen van de burgemeester af dat deze het naturalisatieverzoek van [verzoeker] bewust onder zich heeft gehouden en heeft gewacht met het behandelen hiervan totdat [verzoeker] aan de materiële vereisten voldeed. Gelet op deze specifieke omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de staatssecretaris het naturalisatieverzoek van [verzoeker] niet heeft mogen afwijzen, alleen omdat zij het verzoek feitelijk te vroeg heeft ingediend bij de gemeente. De Afdeling acht het van belang dat in de Handleiding RWN, paragraaf 3.1 van het beleid voor artikel 7 van Pro de RWN, staat dat als de verzoeker nog niet voldoet aan de voorwaarden voor naturalisatie en/of niet alle vereiste gegevens heeft verstrekt of de gevraagde documenten heeft overgelegd, hem dient te worden ontraden om een verzoek in te dienen. De burgemeester heeft in dit geval de indiening niet ontraden, maar gewacht met het in behandeling nemen en doorsturen van het verzoek totdat [verzoeker] wel aan de materiële vereisten voor naturalisatie voldeed. Het BvvN en de Handleiding RWN staan hieraan niet in de weg. De staatssecretaris mag deze handelwijze van de burgemeester niet ten nadele van [verzoeker] laten werken. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het onzorgvuldig van de staatssecretaris om het naturalisatieverzoek af te wijzen om de enkele reden dat op het moment van indiening van het verzoek de termijn van vijf jaar toelating en hoofdverblijf nog niet helemaal was volgelopen.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen waarbij hij zal moeten beoordelen of [verzoeker] aan de overige vereisten voor het verkrijgen van het Nederlanderschap voldoet. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht van € 541,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.D.J.D. van der Heijden, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2024
954
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 8
1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt Pro slechts in aanmerking de verzoeker
[…]
c. die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, toelating en hoofdverblijf heeft.
[…].
Artikel 10
Wij kunnen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap verlenen met afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, en de termijn genoemd in artikel 11, derde, vierde en vijfde lid.
Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap
Artikel 33
1. De burgemeester neemt naturalisatieverzoeken in ontvangst van personen die als ingezetenen van zijn gemeente zijn ingeschreven in de basisregistratie personen.
[…]
4. De in het eerste, tweede en derde lid genoemde personen ontvangen een afschrift van hun naturalisatieverzoek.
[…]
6. Naturalisatieverzoeken worden bij ontvangst voorzien van een datum en een dienststempel.
Artikel 35
1. Nadat hij het verzoek tot naturalisatie in behandeling genomen heeft, toetst de burgemeester de door de verzoeker verstrekte gegevens aan de gegevens die in de basisregistratie personen zijn opgenomen.
[…].
Artikel 36
1. De burgemeester onderzoekt de verblijfsrechtelijke status van de verzoeker en de personen om wier medeverlening wordt verzocht. Zo nodig verwijst hij de verzoeker voor een bewijs van toelating naar de daartoe bevoegde instanties.
[…]
3. Hij onderzoekt eveneens of deze personen aan de overige voor hun naturalisatie gestelde voorwaarden voldoen.
[…].
Artikel 37
1. De burgemeester zendt zijn advies met het verzoek en de daarop betrekking hebbende gegevens, documenten en verklaringen aan Onze Minister.
[…].
Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap
Toelichting bij artikel 7
Paragraaf 3.1. Voorlichtingsfase
Voorafgaand aan de indiening van een verzoek om naturalisatie verstrekt de burgemeester informatie aan de verzoeker.
[…]
Als de verzoeker (nog) niet voldoet aan de voorwaarden voor naturalisatie en/of niet alle vereiste gegevens heeft verstrekt of de gevraagde documenten heeft overgelegd, dient hem te worden ontraden om een verzoek in te dienen. Als de verzoeker er onder deze omstandigheden niettemin op staat een verzoek in te dienen, moet de burgemeester het verzoek in ontvangst nemen. De verzoeker dient erop te worden geattendeerd dat de uiteindelijke beslissing wordt genomen door Onze Minister en dat dus van tevoren geen uitsluitsel kan worden gegeven over het al dan niet inwilligen van het verzoek om naturalisatie.
Paragraaf 3.6.1. Bevoegdheid burgemeester
[…]
Nadat de burgemeester een verzoek om naturalisatie in ontvangst heeft genomen, wordt daarop een datum van ontvangst en een dienststempel geplaatst (artikel 33, zesde lid, BVVN), waarna een kopie van het verzoek, als bewijs van inontvangstneming, aan de verzoeker wordt meegegeven (artikel 33, vierde lid, BVVN).
Paragraaf 3.8.1. Onderzoek juistheid verstrekte persoonsgegevens
De administratieve behandeling van het verzoek om naturalisatie vangt aan nadat:
• de verschuldigde naturalisatiegelden zijn voldaan, of de burgemeester van oordeel is dat geen naturalisatiegelden zijn verschuldigd; én
• het Certificaat Naturalisatietoets, bedoeld in artikel 5 BNT Pro, is overgelegd, of de burgemeester van oordeel is dat de verzoeker is vrijgesteld of ontheven van het afleggen van de naturalisatietoets; dan wel
• de (overige) gevraagde aanvulling van het verzoek, noodzakelijk voor de beoordeling daarvan, is ontvangen (artikel 9, vierde lid, RWN).
Alsdan toetst de burgemeester de door de verzoeker verstrekte persoonsgegevens aan de gegevens die zijn opgenomen in de BRP (artikel 35, eerste lid, BVVN).
[…].
Paragraaf 3.8.2. Toetsing voorwaarden (mede)naturalisatie/naamsvaststelling en naamswijziging
Vervolgens onderzoekt de burgemeester (artikel 36 BVVN Pro):
• of wordt voldaan aan de voorwaarden voor (mede)naturalisatie (zie de toelichting bij artikel 8 RWN Pro, artikel 9 RWN Pro en artikel 11 RWN Pro);
• of bij de naturalisatie namen moeten worden vastgesteld c.q. gewijzigd en wie daarmee moeten in-/toestemmen (zie de toelichting bij artikel 12 RWN Pro);
• of het verzoek om naturalisatie in aanmerking komt voor inwilliging.
Toelichting bij artikel 10
Paragraaf 1. Algemeen
Dit artikel biedt de mogelijkheid van naturalisatie wanneer aan bepaalde in de Rijkswet zelf gestelde voorwaarden niet is voldaan. Uitgangspunt is dat er sprake is van een zeer ‘bijzonder geval’. In uitzonderlijke gevallen kunnen er belangen zijn die prevaleren boven het handhaven van de wettelijke voorwaarden voor naturalisatie. Het moet dan mogelijk zijn om van die voorwaarden af te wijken. Het moet gaan om gevallen waarin redenen van staatsbelang of andere gewichtige belangen van (één van de landen van) het Koninkrijk zich voordoen, zoals op het gebied van de internationale economische en culturele betrekkingen.
[…]
Het is niet de bedoeling dat op grote schaal van onderhavig artikel gebruik wordt gemaakt.
Paragraaf 2.2. Humanitaire redenen
- het pleegkind dat niet deelt in de verkrijging van het Nederlanderschap door of niet deelt in de verlening van het Nederlanderschap aan de pleegouder(s) waardoor het kind ten opzichte van de eigen kinderen van de pleegouder(s), die wel meedelen, in een uitzonderingspositie komt te verkeren. De uitzonderingspositie ontstaat dus als gevolg van het feit dat de pleegouder(s) en diens eigen kinderen de Nederlandse nationaliteit verkrijgen door optie of naturalisatie en het pleegkind als enige ‘buiten de boot’ valt.
Met pleegkind wordt hier bedoeld een buitenlands pleegkind dat in een pleeggezin (dus niet in een verzorgingsinrichting) wordt verzorgd en opgevoed in zodanige omstandigheden dat de pleegouder of pleegouders feitelijk de plaats van de ouders innemen. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een kind dat in het gezin van een familielid, zoals een grootouder, een oom of tante, een oudere broer of zus, een neef of nicht wordt verzorgd en opgevoed. Het kind kan ook met het oog op adoptie in dat gezin verblijven. Er moet sprake zijn van een bestendige relatie tussen pleegkind en pleegouder(s). Naar analogie van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c en d, RWN is in dit kader dan ook noodzakelijk dat het pleegkind ten minste drie jaren vóór het indienen van het verzoek om naturalisatie krachtens een Nederlandse rechterlijke beslissing onder het gezag van (één van) de pleegouder(s) is komen te staan en dat het pleegkind na het instellen van het gezag ononderbroken door de pleegouder(s) is verzorgd en opgevoed. Pleegkinderen, die een bestendige relatie hebben met hun pleegouder(s) maar onder het gezag staan van een voogdij-instelling, zoals bijv. Stichting NIDOS, worden in dit verband gelijkgesteld aan kinderen die onder het gezag staan van (één van) de pleegouder(s). De voogdij (het gezag) moet dan wel berusten bij de rechtspersoon, die de minderjarige heeft geplaatst in het gezin dat (of bij de alleenstaande die) voornemens is een verzoek om naturalisatie in te dienen. De voogdij-instelling kan t.b.v. het pleegkind een separaat artikel 10 verzoek Pro indienen, dat wel in samenhang met dat van de pleegouder(s) (niet-voogden) zal worden beoordeeld.
Aan het pleegkind zal het Nederlanderschap slechts worden verleend als ook wordt voldaan aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die zouden gelden in de situatie dat het pleegkind een eigen kind van de pleegouder zou zijn (artikel 6, achtste lid, RWN en artikel 11, tweede en derde lid, RWN). Die voorwaarden gelden immers ook voor de eigen kinderen van de pleegouder. Onder de voorwaarden die de Rijkswet in de artikelen 6 en 11 stelt, valt tevens de voorwaarde dat sprake is van het gelijktijdig en gezamenlijk indienen van het naturalisatieverzoek van de pleegouder(s), ingediend mede ten behoeve van de eigen kinderen, en het naturalisatieverzoek van het pleegkind.
Let op! Het enkele feit dat het pleegkind praktische problemen ondervindt bij het niet hebben van een Nederlands paspoort, is onvoldoende voor toepassing van artikel 10 RWN Pro.
- tijdens de optie/naturalisatieprocedure overlijdt de ouder (of overlijden de ouders) die een optieverklaring heeft (hebben) afgelegd dan wel om naturalisatie heeft (hebben) verzocht en daarvoor ook in aanmerking zou(den) zijn gekomen, waardoor het kind niet meer kan delen in de verkrijging of verlening van het Nederlanderschap. Het kind moet voldoen aan de voorwaarden voor medeverkrijging dan wel medeverlening die bij leven van de ouder(s) hadden gegolden.