Uitspraak
202203923/1/A2.
Datum uitspraak: 29 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting tot behoud van het negentiende en twintigste-eeuwse cultuurgoed in Nederland en tot ondersteuning van het Cuypersgenootschap (hierna: Cuypersgenootschap), gevestigd te Linne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 mei 2022 in zaak nr. 21/1294 in het geding tussen:
het Cuypersgenootschap
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college de aanvraag van het Cuypersgenootschap om de portiekflats aan de Oost-Sidelinge 17-87 te Rotterdam als gemeentelijk monument aan te wijzen afgewezen.
Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het door het Cuypersgenootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 mei 2022 heeft de rechtbank het door het Cuypersgenootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft het Cuypersgenootschap hoger beroep ingesteld.
Het college en Stichting Woonstad Rotterdam (hierna: Woonstad Rotterdam) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 maart 2024, waar het Cuypersgenootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Dellaert, D. Güth en ing. S.M. van de Ven, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Woonstad Rotterdam, vertegenwoordigd door drs. D. Boran, bijgestaan door mr. C.J. Visser, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college kan, op grond van artikel 3, eerste lid, van de Monumentenverordening Rotterdam 2010, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een onroerende zaak, niet zijnde een rijksmonument, aanwijzen als gemeentelijk monument.
2. Bij brief van 7 december 2019 heeft het Cuypersgenootschap het college gevraagd om vier portiekflats aan de Oost-Sidelinge 17-87 te Overschie (hierna ook: de portiekflats) aan te wijzen als gemeentelijk monument. Deze portiekflats zijn gebouwd in 1948 en eigendom van Woonstad Rotterdam. In de aanvraag staat dat de woonblokken belangrijk zijn in het kader van de wederopbouw van Rotterdam en als een goed en gaaf behouden voorbeeld van naoorlogse systeembouw met een architectuur- en cultuurhistorische waarde voor Rotterdam moeten worden beschouwd. Aangezien bijna alle vergelijkbare woningbouw inmiddels is gesloopt, hebben de blokken een zeldzaamheidswaarde. Het college heeft naar aanleiding van het verzoek de aanwijzingsprocedure gestart door een zogenoemde redengevende omschrijving op te stellen en het verzoek voor te leggen aan de Commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam (hierna: de monumentencommissie).
Voorafgaand aan de aanvraag van het Cuypersgenootschap had het college afgezien van zijn eerdere voornemen de portiekflats in het kader van het project "Aanwijzing gemeentelijke monumenten" ambtshalve aan te wijzen als gemeentelijk monument. De toekomst van de portiekflats is daarbij ook besproken in de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft in de raadsvergadering van 28 november 2019 de motie: "Oost-Sidelinge: als een feniks herrezen" aangenomen. De gemeenteraad pleit daarin voor een zorgvuldige en circulaire herontwikkeling van de locatie aan de Oost-Sidelinge, waarbij zo veel mogelijk cultuurhistorisch waardevolle materialen gebruikt worden.
3. Bij brief van 5 februari 2020 heeft de monumentencommissie positief geadviseerd over de aanvraag, vanwege de aanwezige kwaliteiten en de hoge zeldzaamheidswaarde voor zowel Rotterdam als Nederland. Bij besluit van 24 maart 2020 heeft het college de portiekflats voorlopig aangewezen als monument en daarmee de zogenoemde voorbescherming ingesteld. Het Cuypersgenootschap en Woonstad Rotterdam hebben bij brieven van 6 april 2020 en 4 mei 2020 een zienswijze ingediend over de voorgenomen aanwijzing. Woonstad Rotterdam heeft zich in de zienswijze op het standpunt gesteld dat de portiekflats niet aangewezen zouden moeten worden als monument. Woonstad Rotterdam heeft er daarbij onder meer op gewezen bij diverse onderzoeken naar de portiekflats meerdere technische mankementen zijn geconstateerd, dat een grootschalige renovatieaanpak bemoeilijkt wordt door de huidige indeling van de gebouwen en de grotendeels aangetaste gevelelementen, en dat de huidige constructie berekend is voor een minimale draagkracht. Verder levert renovatie een minder gezond woonklimaat op dan nieuwbouw. Dit belang zou moeten prevaleren boven het behoud van de portiekflats om het cultuurhistorische karakter. Vertraging van de plannen voor het slopen van de portiekflats en nieuwbouw op locatie heeft grote financiële gevolgen voor Stichting Woonstad. Het Cuypersgenootschap heeft er in de zienswijze onder meer op gewezen dat renovatie van de portiekflats technisch mogelijk is, en dat bij vergelijkbare gebouwen elders in Nederland ook energetisch goede woningen gecreëerd zijn. Het hergebruik van bestaande gebouwen is duurzamer dan de sloop van de portiekflats en het bouwen van nieuwe woningen. Vanwege de cultuurhistorische en architectonische waarde en het feit dat renovatie en verduurzaming van de portiekflats mogelijk is, zouden de portiekflats behouden moeten worden.
4. Bij besluit van 7 juli 2020 heeft het college de aanvraag om de portiekflats als gemeentelijk monument aan te wijzen afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het belang van huisvesting met een goede leef- en woonkwaliteit prevaleert boven het behoud van de portiekflats. Door renovatie zouden de mankementen aan de portiekflats ook verholpen worden en er kunnen verbeteringen met betrekking tot de huidige energetische en kwalitatieve situatie gerealiseerd worden, maar dit betreft niet de beoogde verbetering van het woon- en leefklimaat die bij nieuwbouw behaald zal worden. Bij besluit van 26 januari 2021 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat indien de eigenaar van een monument concreet stelt dat de monumentenstatus leidt tot negatieve gevolgen en dit voldoende gemotiveerd wordt, deze aspecten bij de aanwijzing van een monument betrokken dienen te worden. De eigenaar van de portiekflats, Woonstad Rotterdam, heeft plannen voor sloop van de portiekflats en nieuwbouw op dezelfde locatie.
De rechtbank heeft overwogen dat partijen het erover eens zijn dat de panden een monumentale waarde vertegenwoordigen. Het college is volgens de rechtbank in zoverre ook niet voorbij gegaan aan het door de monumentencommissie gegeven advies en de redengevende omschrijving in de voorgenomen aanwijzing. Partijen zijn het er ook over eens dat de panden in hun huidige staat, mede gelet op de bouwkundige gebreken en de ligging direct naast een drukke rijksweg, niet langer meer door Woonstad Rotterdam als sociale huurwoningen kunnen worden gebruikt. Er zijn ingrijpende bouwkundige aanpassingen nodig om de panden wat betreft wooncomfort bij de tijd te brengen, energiezuiniger te maken, en een beter woon- en leefklimaat te bewerkstelligen met betrekking tot geluidsoverlast en luchtkwaliteit. Partijen zijn er ook over eens dat dat woningen in beginsel technisch te renoveren zijn.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de panden niet als monument aangewezen worden. Het college heeft daarbij het belang dat is gediend met aanwijzing van de portiekflats als gemeentelijk monument minder zwaar mogen laten wegen dan het belang van anderen, zoals Woonstad, bij het achterwege laten daarvan. Gelet op de matige staat waarin de flatgebouwen verkeren en de zwaar overbelaste locatie pal langs de rijksweg, heeft het college het aannemelijk mogen achten dat renovatie gepaard gaat met aanzienlijke meerkosten ten opzichte van sloop van de portiekflats en nieuwbouw op locatie. Het gestelde financiële belang van Woonstad is volgens de rechtbank niet op zichzelf al doorslaggevend, maar kan wel in de belangenafweging betrokken worden. Het college heeft van belang kunnen achten dat Woonstad de substantiële meerkosten van renovatie niet kan verantwoorden en financieel niet vindt passen binnen haar maatschappelijke doelstellingen. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt dat de renovatie in vergelijking met nieuwbouw, afgezien van de kosten, niet leidt tot eenzelfde resultaat met betrekking tot onder meer de duurzaamheid en woonkwaliteit, geluidsbelasting en luchtvervuiling. Gelet op de specifiek belastende aspecten van de locatie van de flatgebouwen, heeft het college doorslaggevend mogen achten dat met nieuwbouw betere resultaten worden behaald. Het college en Woonstad hebben daarbij voldoende onderbouwd dat en waarom de locatie specifieke omstandigheden maken dat met nieuwbouw betere maatregelen kunnen worden toegepast om het woon- en leefklimaat te verbeteren dan met renovatie, aangezien in dat geval de bouwkundige en technische mogelijkheden begrensd zijn vanwege de monumentale waarden van de bestaande portiekflats. Het college heeft verder in aanmerking kunnen nemen dat de sloop van de flats in overeenstemming is met de motie van de gemeenteraad ‘Oost-Sidelinge: als een feniks uit de as herrezen’.
Hoger beroep
6. Het Cuypersgenootschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende belang heeft toegekend aan het advies van de monumentencommissie. Dit advies was zeer positief. Bij de besluitvorming behoort aan een dergelijk advies groot gewicht toegekend te worden. De belangenafweging die het college heeft gemaakt is niet zorgvuldig. Het standpunt over de toekomstmogelijkheden van de panden is niet onafhankelijk onderzocht. Zo heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: STAB) heeft de plannen voor sloop- en nieuwbouw, enerzijds, en renovatie, anderzijds, niet onderzocht. De belangen waaraan doorslaggevend gewicht is toegekend, zijn voorgenomen plannen die nog niet zijn vastgesteld. De financiële gevolgen zijn niet onderbouwd. Anders dan het college stelt, leidt renovatie van de portiekflats in vergelijking met nieuwbouw tot eenzelfde resultaat, maar bij renovatie kan het erfgoed behouden blijven.
Uit het "Onderzoek Oost-Sidelinge, second opinion behoud waardevolle flats schokbeton" van 29 november 2021 van Van Schagen Architecten, KAW architecten, Winket en Trecodome, (hierna: de second opinion) blijkt dat er goede kansen zijn om de woningen in de bestaande portiekflats te verbeteren en te verduurzamen tegen acceptabele kosten, waarbij het ook goed mogelijk is om een substantieel aantal woningen aan het gebied toe te voegen. De kwaliteit van de woningen is daarbij vergelijkbaar met de kwaliteit van nieuwbouw. Het college kan zich daarom niet in navolging van Woonstad op het standpunt kan stellen dat het slopen van de portiekflats en nieuwbouw op dezelfde locatie technisch en energetisch tot een veel beter resultaat leidt. In 2012 is ook uit onderzoek van KAW architecten gebleken dat de portiekflats nog goed te renoveren zijn, welk onderzoek ten onrechte niet in de gemeentelijke besluitvorming is betrokken. Ten aanzien van de landschappelijke inpassing van de panden en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de achtergevels meet het college met twee maten. Zo is het college kritisch over de omgang met het landschap in de second opinion, terwijl volgens het plan van Woonstad ook forse ingrepen in het groen worden voorgesteld, omdat er woningen op de gemeenschappelijke gazons worden gebouwd. Verder staan het college en Woonstad ten onrechte niet open voor een compromis, waarbij de helft van de flats behouden blijft.
7. Het geschil spitst zich toe op de belangenafweging die door het college is gemaakt.
8. Het college heeft, wanneer een onroerende zaak volgens hem van monumentale waarde is, beleidsruimte om te bepalen of die onroerende zaak als beschermd monument moet worden aangewezen. Dan moet hij de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter gaat niet na of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen. De bestuursrechter beoordeelt of de (uitkomst van de) belangenafweging die ten grondslag ligt aan dat besluit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb).
9. Zoals de rechtbank heeft overwogen, zijn bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de aanwijzing van een monument - dan wel de heroverweging van de monumentenstatus - door de eigenaar van het object concreet gestelde en genoegzaam gemotiveerde negatieve gevolgen van de monumentenstatus voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop al relevant in het kader van de aanwijzing, en niet pas bij de aanvraag om een vergunning tot wijziging of sloop van het aangewezen monument (zie bijvoorbeeld: de uitspraak van 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:54).
De Afdeling volgt het Cuypersgenootschap niet in haar betoog dat de negatieve gevolgen van de aanwijzing voor Woonstad Rotterdam, de eigenaar van de portiekflats, onvoldoende concreet en onvoldoende gemotiveerd zijn. In haar zienswijze van 4 mei 2020 heeft Woonstad Rotterdam naar voren gebracht dat bij bijna alle woningen de reguliere huurders verhuisd zijn, dat het plan tot sloop en nieuwbouw met circulair hergebruik van cultuurhistorische materialen al lange tijd speelt, en dat vertraging om te starten met de uitvoering van de plannen onwenselijk is. Op de zitting bij de Afdeling zijn de financiële negatieve gevolgen van de aanwijzing door Woonstad Rotterdam nader toegelicht. De financiële meerkosten bij renovatie zijn ongeveer € 6.000.000,00. Deze meerkosten worden veroorzaakt onder meer door de veelvoud aan arbeidsuren die bij zorgvuldig handwerk in een bestaande constructie benodigd zijn. Verder blijkt uit het dossier dat de woningen nu leegstaan en dat Woonstad Rotterdam inmiddels een sloopmelding bij het college heeft gedaan en een omgevingsvergunning heeft aangevraagd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Woonstad Rotterdam de negatieve gevolgen van de aanwijzing hiermee voldoende concreet en genoegzaam gemotiveerd waardoor het college deze negatieve gevolgen terecht bij zijn belangenafweging heeft betrokken.
Het betoog slaagt niet.
10. Het belang van het Cuypersgenootschap is gelegen in het behoud van de portiekflats aan de Oost-Sidelinge 17-87. De portiekflats zijn een van de eerste bouwprojecten van de wederopbouw van Rotterdam. Het ensemble is een vroeg voorbeeld van systeembouw en de toepassing van schokbeton, waarbij de gestandaardiseerde gevelornamentiek uniek is. Het ensemble heeft een hoge zeldzaamheidswaarde voor zowel Rotterdam als Nederland, zoals ook uit de redengevende omschrijving blijkt.
Tegenover het belang van het Cuypersgenootschap staan de belangen van Woonstad Rotterdam; de financiële belangen van de woningcorporatie en het belang van goede leef- en woonkwaliteit voor de toekomstige huurders van de sociale huurwoningen van de woningcorporatie.
10.1. De Afdeling stelt voorop dat het college bij de belangenafweging een grote mate van beleidsruimte heeft. De Afdeling is van oordeel dat de in het afwijzingsbesluit gemaakte belangenafweging niet onevenwichtig is. Anders dan het Cuypersgenootschap op de zitting heeft betoogd, bestond er geen aanleiding om de STAB te raadplegen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staan de betreffende portiekflats pal aan de Rijksweg 13 (hierna: A13), een zwaar belaste autosnelweg. Om het woon- en leefklimaat te verbeteren zijn onder meer maatregelen om geluidsoverlast en luchtvervuiling te beperken nodig. Het college heeft in deze omstandigheden een zwaarder gewicht mogen toekennen aan het belang van Woonstad Rotterdam van een zo goed mogelijk leef- en woonklimaat voor de toekomstige huurders van de woningcorporatie. De woningcorporatie bestaat juist met het oog op goede woningen voor mensen met lage inkomens. De Afdeling betrekt bij haar oordeel ook dat het Cuypersgenootschap met het door hem geschetste alternatief in de second opinion niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit leidt tot een aan nieuwbouw gelijkwaardig resultaat, onder meer met betrekking tot isolatie en de beschikbare gebruiksoppervlakte. Ook heeft het college de betaalbaarheid van gerenoveerde huurwoningen mogen betrekken. Verder heeft het college gewicht mogen toekennen aan het betoog van Woonstad Rotterdam dat de gerenoveerde woningen niet zouden voldoen aan het beleid van het college voor woonkwaliteit van nieuwbouw en transformatie van woningen, het Nieuw Rotterdamse Kwaliteitsbeleid Wonen. Voorts is van betekenis dat het college met Woonstad Rotterdam afspraken heeft gemaakt om, waar mogelijk, elementen van de cultuurhistorische waarde van de portiekflats te behouden. Gelet op het voorgaande is de Afdeling voorts van oordeel dat het college en Woonstad Rotterdam niet gehouden waren met het Cuypersgenootschap in overleg te treden over een alternatief waarbij de helft van de flats behouden zouden blijven. Het college heeft het belang van Woonstad Rotterdam om op deze specifieke locatie woningen met een zo goed mogelijk leef- en woonklimaat te realiseren zwaarder mogen laten wegen dan het belang van behoud van de portiekflats als monument.
Het betoog slaat niet.
11. Het Cuypersgenootschap betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich er niet op kan beroepen dat hij uitvoering geeft aan de motie ‘Oost-Sidelinge - als een feniks herrezen’ van 28 november 2019, omdat aan de in de motie gestelde voorwaarden niet is voldaan. Het college heeft geen advies gevraagd aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. De motie zou niet zijn aangenomen als de gemeenteraad had geweten dat de monumentencommissie op 5 december 2020 positief zou hebben geadviseerd ten aanzien van de monumentale waarde van de flats.
11.1. De Afdeling overweegt dat het geschil gaat over de vraag of het college de aanvraag om de portiekflats aan te wijzen als gemeentelijk monument heeft kunnen afwijzen. In het beoordelingskader voor die vraag speelt geen rol of het college handelt in overeenstemming met voorwaarden zoals die door de gemeenteraad zijn vervat in de motie ‘Oost-Sidelinge - als een feniks herrezen’ van 28 november 2019. Ook speelt geen rol of de gemeenteraad deze motie zou hebben aangenomen als hij zou hebben geweten dat dat de monumentencommissie positief zou adviseren over de aanvraag.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2024
1014