Uitspraak
202202436/1/R3.
Datum uitspraak: 5 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Zwolle, en anderen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 september 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum" opnieuw en gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelbesluit).
[appellant] en anderen en V.O.F. De Stadsmaker en anderen hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
V.O.F. De Stadsmaker en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen, de raad en V.O.F. De Stadsmaker en anderen hebben nadere stukken naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 april 2024, waar [appellant] en anderen en de raad, vertegenwoordigd door G.J. Tromp en mr. R.W. van der Velden, bijgestaan door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting V.O.F. De Stadsmaker en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 30 november 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Het plan
2. Het plan voorziet in uitbreiding van winkelcentrum Stadshagen. Het biedt het juridisch-planologisch kader voor een multifunctioneel programma van woningen, commerciële functies en maatschappelijke functies. Op dit plan is de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing.
Herstelbesluit
3. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben".
4. Bij het herstelbesluit heeft de raad het bestemmingsplan "Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum" opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Ten opzichte van het besluit van 7 maart 2022 is met het herstelbesluit:
- het bestemmingsvlak "Centrum - 3" verkleind;
- de bestemming "Verkeer - Erftoegangsweg" vergroot;
- de goothoogte aan de oostzijde van het bouwvlak behorend bij de bestemming "Centrum - 3" beperkt en de nokhoogte vastgelegd.
5. De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb tegen het herstelbesluit een beroep van rechtswege is ontstaan van [appellant] en anderen. Zij kunnen zich niet verenigen met dit besluit, omdat dit niet (volledig) tegemoet komt aan hun bezwaren tegen het besluit van 7 maart 2022. Wat zij tegen het oorspronkelijke besluit van 7 maart 2022 naar voren hebben gebracht zal de Afdeling aanmerken als de gronden van hun beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit. De Afdeling zal dit beroep van rechtswege eerst bespreken. Aan het eind van deze uitspraak zal de Afdeling terugkomen op het beroep tegen het besluit van 7 maart 2022.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Het beroep van [appellant] en anderen
7. [appellant] en anderen wonen in een appartementencomplex aan de Belvédèrelaan dat aan de oostzijde grenst aan het plangebied. Dit appartementencomplex wordt ook wel het Ambergebouw genoemd. Zij richten zich tegen het plandeel met de bestemming "Centrum - 3" en de aanduiding "maximum bouwhoogte 10 m" waarmee het zogenoemde Zuidpaviljoen mogelijk wordt gemaakt op een afstand van ongeveer 12 m van het Ambergebouw. Zij zijn van mening dat het voorziene Zuidpaviljoen zal leiden tot een aantasting van hun woon- en leefklimaat. Verder voeren zij een beroepsgrond aan over de bereikbaarheid van het woon- en winkelgebied aan de Belvédèrelaan voor hulpdiensten.
Intrekking beroepsgrond
8. [appellant] en anderen hebben op de zitting hun beroepsgrond dat op voorhand niet is uitgesloten dat als gevolg van het plan significante effecten kunnen optreden in nabijgelegen Natura 2000-gebied, ingetrokken.
Woon- en leefklimaat
Bezonning
9. [appellant] en anderen betogen dat het Zuidpaviljoen te hoog wordt en op te korte afstand van het Ambergebouw wordt gebouwd. Zij voeren aan dat er te weinig zonlicht in hun woningen zal komen.
9.1. In het kader van het herstelbesluit heeft de raad een in opdracht van de ontwikkelaar door Deerns Nederland B.V. gemaakte bezonningsstudie beoordeeld. In die bezonningsstudie van 13 juli 2022 is onderzocht wat de invloed is van de in het bestreden plan voorziene ontwikkeling op de bezonning op de bestaande appartementen in het Ambergebouw. De bezonningsstudie is als bijlage bij het herstelbesluit gevoegd. De raad heeft bij de gevolgen van het plan voor schaduwhinder de zogeheten lichte TNO-norm als uitgangspunt genomen, waar in de bezonningsstudie ook van uit is gegaan. Deze norm gaat uit van een minimale bezonningsduur van twee uur per dag in de periode 19 februari tot en met 21 oktober.
9.2. In de bezonningsstudie zijn de woningen van [appellant] en anderen beoordeeld. In de bezonningsstudie staat dat als gevolg van het plan op het grootste gedeelte van de westgevel van het Ambergebouw geen verslechtering optreedt van het aantal bezonningsuren in de nieuwe situatie. Wel is er een geringe verslechtering zichtbaar ter plaatse van de entreehal op de begane grond en op de westgevel bij de appartementen met huisnummers 253, 255 en 263. In de bezonningsstudie staat dat de woningen nog wel voldoen aan de lichte TNO-norm en deze woningen dus minimaal 2 uur zon op de gevel hebben in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de invloed van het voorziene Zuidpaviljoen op de bezonning in de appartementen van [appellant] en anderen niet zodanig is dat het plan in zoverre leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefklimaat. Daarbij heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat de woningen zijn gesitueerd in stedelijk gebied.
Het betoog slaagt niet.
Locatiekeuze en stedenbouwkundige opzet
10. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de keuze voor de situering van het Zuidpaviljoen ten opzichte van het Ambergebouw. [appellant] en anderen snappen niet waarom het gehele plan niet een aantal meter in noordelijke richting kan worden verschoven, zodat zij minder het gevoel hebben dat zij ingebouwd worden.
10.1. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het plan als doel heeft om de verblijfskwaliteit van het centrum te vergroten. Een onderdeel hiervan is de realisatie van een centraal plein ter hoogte van het Ambergebouw waar het bestaande winkelcentrum en de uitbreiding van het winkelcentrum bij elkaar komen met aan de zuidzijde van dit plein het Zuidpaviljoen. Volgens de raad wordt met het Zuidpaviljoen op de nu beoogde locatie een levendig programma gecreëerd aan de zuidzijde van het plein en ontstaat een plein dat aan alle zijden omsloten is. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de situering van het Zuidpaviljoen is gebaseerd op de stedenbouwkundige opzet van het plan.
Over het betoog van [appellant] en anderen dat zij het gevoel hebben ingebouwd te worden, overweegt de Afdeling dat het plan ertoe zal leiden dat het zicht vanuit de woningen van [appellant] en anderen zal veranderen, omdat het Zuidpaviljoen met een hoogte van 10 m zal worden gebouwd op een afstand van 12 m van het Ambergebouw. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling echter op het standpunt kunnen stellen dat de afname van het zicht niet zodanig is dat de raad het plandeel met de bestemming "Centrum - 3" niet heeft mogen vaststellen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat een onderlinge afstand van 12 m tussen een appartementengebouw en een ander gebouw niet ongebruikelijk is in een stedelijke omgeving. Daarbij betrekt de Afdeling dat er geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat.
Over het door [appellant] en anderen naar voren gebrachte alternatief om het Zuidpaviljoen in noordelijke richting te verschuiven, overweegt de Afdeling dat de raad bij de keuze van de bestemming een afweging moet maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven moeten in die afweging worden meegenomen. De raad stelt dat de afstand tussen het Zuidpaviljoen en het Ambergebouw al is vergroot van 9 m tot 12 m. Het is volgens de raad niet mogelijk om het Zuidpaviljoen verder in noordelijke richting te verschuiven, gelet op de omliggende rooilijnen en omdat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de realisering van het door de raad gewenste omsloten plein. De Afdeling is gelet op deze motivering van oordeel dat de raad het door [appellant] en anderen voorgestelde alternatief heeft afgewogen bij de vaststelling van het plan. De raad heeft toereikend gemotiveerd waarom niet voor dit alternatief is gekozen.
Het betoog slaagt niet.
Schitterhinder
11. [appellant] en anderen betogen dat benutting van de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan leidt tot een hinderlijke schittering van zonlicht door zonnepanelen.
11.1. Het bestemmingsplan bepaalt niet dat er zonnepanelen op de bebouwing worden gerealiseerd, maar verbiedt dit ook niet. Ter zitting hebben V.O.F. De Stadsmaker en anderen toegelicht dat het wel de bedoeling is dat er zonnepanen worden geplaatst. De raad en de ontwikkelaar hebben op de zitting verklaard dat zonnepanelen zullen worden gemaakt van speciaal glas dat het licht optimaal absorbeert en niet reflecteert. [appellant] en anderen hebben niet toegelicht waarom het toepassen van niet-reflecterende materialen onvoldoende is om in hun situatie onaanvaardbare hinder door lichtschittering te voorkomen. De raad heeft in de vrees voor schitterhinder door zonnepanelen geen aanleiding hoeven zien het plan niet vast te stellen.
Het betoog slaagt niet.
Windhinder
12. [appellant] en anderen vrezen dat de nieuwbouw leidt tot een slechter windklimaat tussen het Ambergebouw en het Zuidpaviljoen.
12.1. De raad stelt dat uit het onderzoek van Deerns Nederland B.V. van 29 september 2020 blijkt dat met de uitbreiding van het winkelcentrum zoals is voorzien in het plan een geringe verbetering optreedt van het windklimaat.
12.2. In een addendum van 24 augustus 2022 heeft Deerns Nederland B.V. een aantal punten uit het onderzoek van 29 september 2020 toegelicht. Daarin staat dat het terrein rondom het Ambergebouw in de huidige situatie overwegend vlak en open is, waardoor het windklimaat niet gunstig is. De plaatsing van een groot bouwvolume naast het Ambergebouw zal (afhankelijk van de windrichting) beschutting bieden. Dit is gunstig voor het windklimaat. Tussen het Ambergebouw en het paviljoen ontstaat een relatief nauwe doorgang waar de stroming plaatselijk versnelt, afhankelijk van de windrichting. De resultaten van het onderzoek laten zien dat realisatie van het bestemmingsplan ook op die locatie niet tot een slechter windklimaat leidt dan in de huidige situatie.
12.3. Gelet op de conclusie in het onderzoek van Deerns Nederland B.V. heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een slechter windklimaat. De raad heeft verder toereikend onderbouwd dat [appellant] en anderen niet hoeven te vrezen dat een slechter windklimaat optreedt ten opzichte van de bestaande situatie.
Het betoog slaagt niet.
Overlast van terrassen
13. [appellant] en anderen vrezen voor overlast veroorzaakt door terrassen behorend bij horecabedrijven die zijn toegestaan aan drie zijden van het Zuidpaviljoen.
13.1. Over deze beroepsgrond hebben V.O.F. De Stadsmaker en anderen naar voren gebracht dat deze, gelet op het bepaalde in artikel 1.6a van de Chw, te laat is aangevoerd.
13.2. Artikel 1.6a, van de Chw luidt: "Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd."
13.3. Indien in de rechtsmiddelenverwijzing, zoals in dit geval, niet is vermeld dat in verband met de toepasselijkheid van de Chw de beroepsgronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen, kan een belanghebbende, nu in de Chw wordt afgeweken van de Awb en uit een oogpunt van kenbaarheid van wettelijke bepalingen, in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij de gronden van het beroep niet binnen de beroepstermijn heeft aangevoerd. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd.
13.4. De Afdeling acht aannemelijk dat [appellant] en anderen tot het moment dat zij er door de Afdeling bij brief van 13 januari 2023 op zijn gewezen dat zij na afloop van de beroepstermijn geen beroepsgronden meer kunnen aanvoeren, hier niet van op de hoogte waren. De beroepsgrond over terrassen hadden zij al naar voren gebracht in een stuk van 27 oktober 2022. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om deze beroepsgrond buiten beschouwing te laten.
13.5. De raad vindt horeca van categorie 1 tot en met 4, zoals toegestaan op grond van artikel 5.5.1, aanhef en onder a, sub 1, van de planregels inpasbaar in de omgeving. De raad heeft de VNG-systematiek voor gebieden met functiemenging toegepast, waarbij bedrijven worden ingedeeld in categorieën A tot en met C. De horeca in het Zuidpaviljoen valt volgens de raad in categorie A (activiteiten die aanpandig kunnen worden uitgevoerd).
13.6. De VNG-brochure bevat twee systemen voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van bedrijfsactiviteiten in de buurt van woningen in nieuwe situaties. In de eerste plaats is dit het systeem van richtafstanden tussen bedrijven en gevoelige functies. Daarnaast kent de VNG-brochure een afzonderlijke beoordelingssystematiek voor zogenoemde "gebieden met functiemenging". Binnen gebieden met functiemenging gaat het om milieubelastende en milieugevoelige functies die op korte afstand van elkaar zijn gesitueerd. Het begrip "gebied met functiemenging" wordt gebruikt om aan te geven welke functies binnen een gebied met functiemenging onder welke voorwaarden toelaatbaar zijn. De VNG-brochure bevat daarvoor geen richtafstanden, maar kent drie milieucategorieën aan de hand waarvan de toelaatbaarheid van activiteiten wordt beoordeeld.
13.7. Uit bijlage 4 van de VNG-brochure blijkt dat restaurants, cafetaria’s en dergelijke binnen categorie A vallen. Categorie A betreft volgens de brochure activiteiten die zodanig weinig milieubelastend zijn dat deze aanpandig aan woningen kunnen worden uitgevoerd. De eisen uit het Bouwbesluit voor scheiding tussen wonen en bedrijven zijn daarbij volgens de brochure toereikend.
13.8. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de horeca in het Zuidpaviljoen onder categorie A als bedoeld in bijlage 4 van de VNG-Brochure kunnen scharen. Op basis van wat hiervoor in 13.7 staat heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding is te veronderstellen dat de horecafunctie in het Zuidpaviljoen ernstige hinder zal veroorzaken bij de appartementen van [appellant] en anderen in het Ambergebouw. Hierbij heeft de raad in aanmerking mogen nemen dat deze functie in een stedelijke omgeving veel aanwezig is, waaronder naast woningen. [appellant] en anderen hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waaruit zou volgen dat de raad in dit geval niet bij de VNG-systematiek kon aansluiten.
Het betoog slaagt niet.
13.9. Overigens hebben de raad en V.O.F. de Stadsmaker en anderen op de zitting verklaard dat er tussen het Zuidpaviljoen en het Ambergebouw geen terrassen komen, omdat daar een weg is gelegen. De terrassen zijn voorzien aan de zuidwestzijde van het Zuidpaviljoen.
Hittestress
14. [appellant] en anderen betogen dat benutting van de bouwmogelijkheden uit het plan zal leiden tot hittestress, waardoor de gezondheid van en de leefbaarheid voor de bewoners in het geding komt.
14.1. De raad stelt dat klimaatadaptie voor de gemeente Zwolle een belangrijk thema is voor de uitbreiding van het winkelcentrum. Eén van de onderdelen is het verminderen van hittestress. De bestaande situatie aan de Belvédèrelaan scoort volgens de raad zeer slecht op het onderdeel hittestress. De openbare ruimte aan deze zijde van het winkelcentrum bestaat momenteel uit een groot asfaltoppervlak met geparkeerde auto’s en er zijn geen bomen die verkoeling geven of gebouwen die zorgen voor schaduwplekken op middagen. In de geplande maaiveldinrichting van de uitbreiding wordt daarom bewust zoveel mogelijk groen toegevoegd (bomen en overige beplanting) om hittestress te verminderen. Dit zorgt volgens de raad voor een grote verbetering ten opzichte van de bestaande situatie. Onder deze omstandigheden is er volgens de raad geen reden om aan te nemen dat het plan zal leiden tot onaanvaardbare hittestress. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat door realisatie van dit plan een zodanige toename van hittestress zal ontstaan, dat de raad het plan om die reden niet heeft kunnen vaststellen.
Het betoog slaagt niet.
Verkeersveiligheid/bereikbaarheid voor hulpdiensten
15. [appellant] en anderen vrezen dat het woon- en winkelgebied aan de Belvédèrelaan als gevolg van het plan niet meer goed bereikbaar zal zijn voor hulpdiensten. Hierbij wijzen zij erop dat het plan zal leiden tot extra verkeer.
15.1. De Afdeling overweegt dat het plan er niet toe leidt dat de woningen van [appellant] en anderen of het winkelgebied aan de Belvédèrelaan niet meer goed zijn te bereiken voor hulpdiensten. Voor zover [appellant] en anderen ervoor vrezen dat hulpdiensten vast komen te staan in het verkeer, is van belang dat in het verkeersonderzoek van Sweco van 8 juni 2021 staat dat de uitbreiding van het winkelcentrum wel leidt tot extra verkeer, maar dat deze geen substantiële invloed heeft op de verkeersstructuur en de verkeersafwikkeling. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze conclusie in het verkeersonderzoek van Sweco onjuist is. Verder staat in het onderzoek van Sweco dat een bevoorradingsroute door het plangebied loopt, waardoor het gebied toegankelijk blijft voor hulpdiensten. In aanvulling hierop heeft de raad op de zitting toegelicht dat het voor hulpdiensten ook mogelijk is om door de bestaande en nieuwe parkeergarage van de ene kant naar de andere kant van het winkelcentrum te rijden. Ten slotte is er voor hulpdiensten de mogelijkheid om te rijden via de Expeditiestraat, zo heeft de raad op de zitting verklaard.
Naar het oordeel van de Afdeling is de bereikbaarheid voor hulpdiensten hiermee voldoende verzekerd.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie herstelbesluit
16. Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond.
Conclusie besluit van 7 maart 2022
17. Omdat het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond is en dit besluit het besluit van 7 maart 2022 geheel vervangt, leidt dit ertoe dat het oorspronkelijke bestemmingsplan van 7 maart 2022 geen betekenis meer heeft. Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant] en anderen geen belang meer hebben bij een inhoudelijke bespreking van hun beroep tegen het bestemmingsplan van 7 maart 2022. In verband hiermee wordt het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 7 maart 2022 niet-ontvankelijk verklaard.
Proceskosten en griffierecht
18. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
19. Omdat de raad mede naar aanleiding van het beroep van [appellant] en anderen tegen het oorspronkelijke besluit van 7 maart 2022 heeft geconstateerd dat het de voorkeur heeft om het bestemmingsplan op enkele onderdelen te wijzigen, moet de raad het griffierecht van [appellant] en anderen vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 7 maart 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum" niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Zwolle van 19 september 2022 waarbij het bestemmingsplan "Stadshagen I, uitbreiding winkelcentrum" opnieuw gewijzigd is vastgesteld ongegrond;
III. gelast dat de raad van de gemeente Zwolle aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 euro vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Priem
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2024
646