Uitspraak
202204162/1/R1.
Datum uitspraak: 26 juni 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2022 in zaak nr. 21/2114 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2020 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee appartementen in een bestaand gebouw op de locatie Kerklaan 14 tot en met 54 te Noord-Scharwoude.
Bij besluit van 18 maart 2021 heeft het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 18 maart 2021 vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2023, waar het college, vertegenwoordigd door D.W.V. Zijlstra en S.A. Doeland, en [appellant], bijgestaan door mr. S. Hartog, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging van eigenaren De Laanakker, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 april 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Aan [bedrijf van appellant] is bij besluit van 28 maart 1995, gewijzigd bij het besluit van 9 januari 1996, vergunning verleend voor de bouw van 21 appartementen met twee algemene ruimtes waar eigenaren gezamenlijk gebruik van kunnen maken aan de Kerklaan 14 tot en met 54 in Noord-Scharwoude (hierna: het appartementencomplex de Laanakker).
Op 27 november 1995 heeft de gemeente Langedijk, rechtsvoorganger van de gemeente Dijk en Waard, met [bedrijf van appellant] een overeenkomst gesloten, waarin het gebruik van de algemene ruimtes is vastgelegd.
3. Het bouwplan ziet op het realiseren van twee appartementen in de twee gemeenschappelijke ruimtes van het appartementencomplex de Laanakker.
Bestreden besluit
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Noord- en Zuid-Scharwoude", omdat daarmee het aantal toegestane aantal woningen, wordt overschreden. Het bouwplan is volgens het college verder in strijd met het bestemmingsplan "Parapluplan Parkeernormen en normen laad- en losvoorzieningen Langedijk", omdat niet op eigen terrein in de parkeerbehoefte van het bouwplan van 3 parkeerplaatsen kan worden voorzien.
Het college heeft geweigerd met toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit ruimtelijke ordening omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan omdat [appellant] niet voldoende heeft aangetoond dat kan worden voldaan aan een goede ruimtelijke ordening. In het besluit op bezwaar heeft het college in aanvulling op het voorgaande gewezen op de tussen [appellant] en de gemeente gesloten overeenkomst met betrekking tot de ruimtes waar het bouwplan op ziet uit 1995, die er volgens hem toe leidt dat geen omgevingsvergunning kan worden verleend.
Juridisch kader
5. Het juridisch kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Omvang geschil
6. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noord en Zuid Scharwoude", omdat het toegestane aantal woningen wordt overschreden en dat voor het bouwplan slechts omgevingsvergunning kan worden verleend door van het bestemmingsplan af te wijken. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen omdat, zoals het stelt, niet voldoende is aangetoond dat kan worden voldaan aan een goede ruimtelijke ordening gelet op het parkeeraspect en de privaatrechtelijke overeenkomst tussen [appellant] en de gemeente daaraan bovendien in de weg staat.
Beroep
Parkeren
7. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn standpunt dat [appellant] onvoldoende heeft aangetoond dat het bouwplan, ten aanzien van het aspect parkeren, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening voldoende is gemotiveerd. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt ten opzichte van welk aantal parkeerplekken de 3 extra parkeerplekken dienen te worden gerealiseerd en hoeveel plekken er op dit moment zijn en dat dit onzorgvuldig is.
Volgens het college staat vast dat 3 parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd op het eigen terrein en dat die hoe dan ook niet kunnen worden toegevoegd en de parkeerbehoefte evenmin in het openbaar gebied kan worden opgelost. Verder is het college van mening dat de bestaande parkeerbehoefte voldoende inzichtelijk is gemaakt, nu deze volgt uit de Nota parkeernormen. Het privé-parkeerterrein heeft onvoldoende capaciteit om te voorzien in de bestaande parkeerbehoefte en er is dus ook geen restcapaciteit om te voorzien in de parkeerbehoefte vanwege het bouwplan. Voor zover [appellant] stelt dat zij de appartementsrechten op de parkeerplaatsen op het complex-terrein in eigendom heeft en dat hierdoor volgens haar sowieso voldoende parkeerruimte bestaat ten behoeve van de naar wonen om te zetten algemene ruimtes, stelt het college zich op het standpunt dat het onttrekken van de bestaande, bij het complex behorende parkeerruimte, die in ruimtelijke opzicht deel uitmaakt van het perceel en ten dienste staat aan de bewoners van het complex, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er moeten juist 3 extra parkeerplaatsen aan de bestaande parkeersituatie op het terrein kunnen worden toegevoegd, zijnde de parkeerbehoefte die behoort bij het bouwplan. Het gaat hier om een ruimtelijke afweging en oordeel. De privaatrechtelijke verhoudingen voor wat betreft de bestaande parkeerplaatsen, spelen, uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, geen rol aldus het college.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2924), behoort bij de beoordeling van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Een eventueel bestaand tekort kan als regel buiten beschouwing worden gelaten. Dit houdt in dat slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand.
De bestaande parkeerbehoefte dient in zekere mate objectief vastgesteld te kunnen worden. Hierbij hoeft niet alleen rekening te worden gehouden met een vergunde situatie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV8044).
7.2. Vast staat en niet in geschil tussen partijen is dat de parkeerbehoefte van het bouwplan 3 parkeerplaatsen bedraagt.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] onvoldoende heeft aangetoond dat het bouwplan ten aanzien van het aspect parkeren in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college kan niet op het eigen terrein in 3 parkeerplaatsen worden voorzien en kan deze parkeerbehoefte ook niet in de openbare ruimte worden opgelost. Het college heeft zijn besluitvorming ter zake gebaseerd op de Nota parkeernormen 2016 van de gemeente Langedijk, twee tekeningen (een van de parkeermogelijkheid aan de oostzijde van het complex en een van de bestaande situatie op het eigen terrein), een ongedateerde parkeerberekening door de verkeersdeskundige van de gemeente, en een ongedateerd parkeeronderzoek van adviesbureau De Groot en Volker in opdracht van de gemeente.
7.3. De rechtbank heeft overwogen dat het college de reeds bestaande parkeerbehoefte, dus het uitgangspunt ten opzichte waarvan de uitbreiding met 3 parkeerplaatsen dient plaats te vinden, niet inzichtelijk heeft vastgesteld. Verder is volgens de rechtbank evenmin duidelijk hoeveel plekken er op dit moment op het terrein aanwezig zijn. De Afdeling overweegt dat deze aspecten van belang kunnen zijn, omdat het aantal bestaande parkeerplaatsen op het eigen terrein minus de bestaande parkeerbehoefte een restcapaciteit op zou kunnen leveren die het college kan betrekken bij de vraag of op eigen terrein in 3 benodigde parkeerplaatsen kan worden voorzien.
De Afdeling is van oordeel dat niet is gebleken van een restcapaciteit die het college had moeten betrekken bij de vraag of op eigen terrein in 3 benodigde parkeerplaatsen kan worden voorzien. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat sprake is van 23 gerealiseerde parkeerplaatsen op het eigen terrein. Voorts heeft het college voldoende gemotiveerd dat er daarvan slechts 19 bruikbaar zijn, omdat 4 van 12 parkeerplaatsen op het binnenterrein niet goed te bereiken zijn als de andere parkeerplaatsen in gebruik zijn. [appellant] heeft ter weerlegging van dit standpunt van het college foto’s overgelegd, maar daaruit blijkt uitsluitend dat op een bepaald moment op een van de 4 parkeerplaatsen is geparkeerd, maar deze auto niet juist in het parkeervak is geplaatst en de parkeerplaats daarnaast leeg is. Er zijn verder geen foto’s overgelegd waaruit blijkt dat de 3 andere parkeerplaatsen bruikbaar zijn. Daargelaten het antwoord op de vraag of de bestaande parkeerbehoefte in verband met het appartementencomplex dient te worden berekend aan de hand van de parkeernorm ten tijde van de verlening van de vergunning voor de 21 appartementen, wat neer zou komen op 21 parkeerplaatsen, dan wel, zoals het college meent, de huidige parkeernorm, wat neer zou komen op 33,6 parkeerplaatsen, is dan ook geen sprake van een restcapaciteit. Daaruit volgt dat moet worden voorzien in 3 nieuwe parkeerplaatsen op het eigen terrein.
7.4. [appellant] heeft met de overgelegde stukken en de toelichting ter zitting voldoende aannemelijk gemaakt dat op het perceel aan de oostzijde van het appartementencomplex 2 extra parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. [appellant] heeft verder onder meer met het door haar overgelegde rapport van Adviesbureau stedelijk verkeer B.V. van 18 november 2021 gemotiveerd dat in de openbare ruimte kan worden voorzien in de nog benodigde enkele parkeerplaats en dit niet leidt tot een onaanvaardbare parkeerdruk. De door het college aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde stukken gaan niet in op de vraag of in de openbare ruimte kan worden voorzien in de resterende parkeerbehoefte van één parkeerplaats en bieden dan ook geen grond voor het oordeel dat dit niet het geval is omdat dit tot onaanvaardbare parkeerdruk zou leiden.
Uit het voorgaande volgt dat het college zijn standpunt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat niet in de parkeerbehoefte kan worden voorzien onvoldoende heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
Privaatrechtelijke overeenkomst
8. De rechtbank heeft overwogen dat ter zitting duidelijk is geworden dat partijen het er over eens zijn dat er met betrekking tot de privaatrechtelijke overeenkomst uit 1995 geen sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, dat [appellant] ontbinding van de overeenkomst kan vragen aan de civiele rechter en zij daarom als bestuursrechter niet toekomt aan een inhoudelijke bespreking van de beroepsgrond van [appellant] met betrekking tot de privaatrechtelijke overeenkomst.
9. In 1994 is vergunning verleend voor 21 van de appartementen op het complex. In afwijking van deze vergunning werden 3 appartementen meer gerealiseerd. Om een oplossing voor de hierdoor ontstane situatie te realiseren is in 1995 tussen de gemeente en [appellant] een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten, die onder meer inhoudt dat 2 van de genoemde 3 appartementen aan de andere bewoners van het complex in gebruik zouden worden gegeven als algemene ruimtes.
10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond van [appellant] met betrekking tot de privaatrechtelijke overeenkomst. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat het feit dat er sprake is van een overeenkomst tussen [appellant] en de gemeente, welke het met het bouwplan beoogde gebruik verbiedt, een belangrijke overweging vormt voor het college om de omgevingsvergunning te weigeren. Het college wijst er op dat het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning, in afwijking van het bestemmingsplan, een discretionaire bevoegdheid van het college is en dat het college gehouden is te toetsen aan het beginsel van een goede ruimtelijke ordening. De voorgeschiedenis, en het feit dat tussen [appellant] en de gemeente in het verleden afspraken zijn gemaakt over het gebruik van deze ruimtes ten behoeve van derde belanghebbenden, vormen een omstandigheid die het college hoe dan ook bij de besluitvorming en de belangenafweging heeft moeten betrekken.
Het college voert aan dat de gemeente contractueel met [appellant] heeft vastgelegd dat (een aantal van) de overige bewoners het exclusieve recht hebben op het gebruik van (de appartementsrechten op) de twee ruimtes waar het bouwplan op ziet als algemene ruimtes. De betreffende ruimtes zijn als zodanig, middels de gewijzigde omgevingsvergunning uit 1996, zo blijkt uit de vergunningstekeningen, vergund. Ook op grond van het vigerende bestemmingsplan zijn de betreffende ruimtes geen woningen. Slechts het bestaande aantal woningen is toegestaan. De privaatrechtelijke beperking, inhoudende dat deze ruimtes ter uitsluitende beschikking staan aan de overige bewoners, volgt niet uit het bestemmingsplan maar uit de overeenkomst.
Het college voert verder aan dat de gemeente zich moet houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het afsluiten van deze overeenkomst door de gemeente vormt, zeker ook in combinatie met de gewijzigde vergunning uit 1996, een omstandigheid waaruit de bewoners van De Laanakker in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs het vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat zij het exclusieve recht hebben op het gebruik van de algemene ruimtes en deze ruimtes als zodanig mogen (blijven) gebruiken.
Het college geeft aan dat de gemeente, gezien de voorgeschiedenis van deze kwestie en het grote belang dat de huidige bewoners hebben bij de overeenkomst, niet bereid is de overeenkomst op te zeggen of te ontbinden. De omstandigheden en de belangen die speelden bij het afsluiten van de overeenkomst in 1995 zijn nog altijd dezelfde en actueel. Het college is van oordeel dat het belang van de huidige bewoners bij het behoud van de bestaande situatie in combinatie met hun gerechtvaardigde vertrouwen dat deze situatie zal blijven voortbestaan, in dit geval zwaarder dient te wegen dan het belang dat [appellant] heeft bij de uitvoering van haar bouwplan.
10.1. Het college heeft zich, zoals ter zitting ook is bevestigd, niet op het standpunt gesteld dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Tussen partijen is niet in geschil dat van een evidente privaatrechtelijke belemmering geen sprake is. Het is voorts niet gebleken dat, zoals het college betoogt, de huidige bewoners van het appartementencomplex aan de privaatrechtelijke overeenkomst het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de bestaande situatie tot in lengte van jaren zal blijven voortbestaan. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de bewoners geen partij zijn bij de overeenkomst. Anders dan het college stelt is de situatie nu anders dan ten tijde van het sluiten van de privaatrechtelijke overeenkomst, indien er van uit gegaan wordt dat voor de twee extra appartementen voldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom aan het belang van de huidige bewoners bij voortzetting van het huidige gebruik in het kader van een goede ruimtelijke ordening doorslaggevend gewicht moest worden toegekend. Van gerechtvaardigd vertrouwen op grond van de privaatrechtelijke overeenkomst dat een zelfstandige weigeringsgrond oplevert is niet gebleken.
Het betoog faalt.
Conclusie
11. Uit wat onder 7.4 en 10.1 is overwogen volgt dat het college de weigering omgevingsvergunning te verlenen niet voldoende heeft gemotiveerd en de rechtbank het besluit van 18 maart 2021 terecht heeft vernietigd.
12. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Dijk en Waard een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Steendijk
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Kos
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024
580
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Noord- en Zuid-Scharwoude"
Artikel 21.2 luidt:
"Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
[..]
3. Het aantal woningen mag ten hoogste het bestaande aantal bedragen."
Parapluplan parkeernormen en normen laad- en losvoorzieningen Langedijk Artikel 5.1 luidt:
"Parkeernormen en laad- en losvoorzieningen bouwen, gebruik, afwijking en wijziging
a. Bij de verlening van:
1. een omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van bestemmingsplannen zoals genoemd in artikel 1, lid 1.3; en/of
2. een omgevingsvergunning voor een gebruiksverandering op grond van bestemmingsplannen zoals genoemd in artikel 1, lid 1.3; en/of
3. een omgevingsvergunning voor het afwijken van de bestemmingsplannen zoals genoemd in artikel 1, lid 1.3;
dient, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van:
- een te verwachten behoefte aan het parkeren of stallen van auto's, (motor)fietsen en/of andere voertuigen krachtens een voorschrift verbonden aan de omgevingsvergunning in voldoende mate verzekerd te zijn dat voldoende parkeervoorzieningen zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort en dat deze parkeervoorzieningen worden gerealiseerd en in stand worden gehouden;
- een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, moet in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort en dat deze laad- en losvoorzieningen worden gerealiseerd en in stand worden gehouden.
[..]
c. Van voldoende mate van parkeervoorzieningen zoals bedoeld in sub a en/of sub b is sprake indien is voldaan aan de parkeernormen zoals opgenomen in het parkeerbeleid Nota Parkeernormen 2016 zoals vastgesteld op 13 december 2016, dan wel het vastgestelde parkeerbeleid zoals dat geldt op het tijdstip van indiening van de aanvraag als bedoeld in sub a en/of sub b voor het bouwen en/of voor een gebruiksverandering en/of afwijking of het wijzigen.
[..]
e. Het bevoegd gezag kan afwijken van het bepaalde in sub a en/of sub b:
1. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
2. voor zover op andere wijze in de benodigde parkeervoorzieningen en/of laad-en losvoorzieningen wordt voorzien,
3. met dien verstande dat bij toepassing van deze afwijking tevens rekening dient de worden gehouden met de bereikbaarheid van de hulpdiensten.
f. De afwijking als bedoeld in sub e kan uitsluitend worden toegepast, indien is aangetoond dat:
1. de parkeerdruk op de omgeving niet toeneemt; en
2. de parkeerdruk op de omgeving niet wordt vergroot; en
3. geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat."
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 4 luidt Pro:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[..]
het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[..]"