Uitspraak
202305150/1/A2
Datum uitspraak: 17 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek,
2. [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B]. (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante sub 2]), beide gevestigd in Wezep, gemeente Oldebroek,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 juni 2023 in zaak nr. 21/4399 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college een aanvraag van [appellante sub 2] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 24 augustus 2021 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2021 vernietigd, het college opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en het college en de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie en Veiligheid) elk veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [appellante sub 2] van € 500,00 wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 december 2023 heeft het college het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 20 juli 2020 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellante sub 2] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 12 december 2023.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Moorsel, advocaat te Nijmegen, L.J. Visser-Plooij en K.M.H. Weijens, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en[gemachtigde C], zijn verschenen. Verder is mr. J.H.J. van Erk, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), aan de zijde van het college als deskundige verschenen.
Overwegingen
1. Het geschil tussen partijen gaat over de afwijzing van een aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
aanvraag om tegemoetkoming in planschade
2. [appellante sub 2] is exploitant van een autobedrijf met showroom op de [locatie 1] en een werkplaats op de [locatie 2] te Wezep. Het bedrijf ligt vlak naast de snelweg A28.
3. Bij brief van 20 december 2019 heeft [appellante sub 2] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade in verband met het bij besluit van 27 september 2018 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied, Aansluiting A-28 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellante sub 2] heeft de inwerkingtreding van dat bestemmingplan tot gevolg dat de in de buurt van de bedrijfslocatie gelegen op- en afritten van de A28 zijn verdwenen en de bereikbaarheid en vindbaarheid van het bedrijf is verslechterd. [appellante sub 2] stelt zich op het standpunt dat dit heeft geleid tot inkomensderving en tot waardevermindering van haar onroerende zaken.
overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
4. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
De door [appellante sub 2] in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
besluit van 22 september 2020
5. Het college heeft Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke) gevraagd een advies uit te brengen over de aanvraag van [appellante sub 2]. In een advies van 20 augustus 2020 heeft Thorbecke een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de hier relevante gronden onder het regime van het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande regime van het bij besluit van 15 december 2009 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied 2007 (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor [appellante sub 2] niet heeft geleid tot enig nadeel. Daarom heeft Thorbecke het college het advies gegeven om de aanvraag af te wijzen. Het college heeft dit advies in het besluit van 22 september 2020 overgenomen.
besluit van 24 augustus 2021
6. Het college heeft de commissie bezwaarschriften gevraagd een advies uit te brengen over het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 22 september 2020 gemaakte bezwaar. In een advies van 3 augustus 2021 heeft de commissie het college het advies gegeven om het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 22 september 2020 in stand te laten. Het college heeft dit advies in het besluit van 24 augustus 2021 overgenomen.
aangevallen uitspraak
7. Naar aanleiding van het door [appellante sub 2] tegen het besluit van 24 augustus 2021 ingestelde beroep heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de planologische vergelijking in het advies van Thorbecke niet op een juiste wijze is uitgevoerd. Uit het toetsingskader blijkt dat bij deze vergelijking moet worden uitgegaan van de voor [appellante sub 2] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden. De voor [appellante sub 2] meest ongunstige invulling van die mogelijkheden bestaat uit het verdwijnen van de op- en afritten die de A28 ontsluiten op de Zuiderzeestraatweg. Dat betekent dat het op de weg van Thorbecke lag om in het advies in kaart te brengen in hoeverre de mogelijkheden van het verdwijnen van de ontsluiting van de A28 op de Zuiderzeestraatweg in het oude en het nieuwe bestemmingsplan van elkaar verschillen en of het nieuwe bestemmingsplan tot een voor [appellante sub 2] nadeliger situatie heeft geleid. In het advies is die vergelijking niet gemaakt, maar is juist beoordeeld of in het nieuwe bestemmingsplan op de gronden met een verkeersbestemming nog een op- en afrit van de A28 op de Zuiderzeestraatweg kan worden gerealiseerd. Daarnaast is opgemerkt dat op de gronden met een groenbestemming nog in- en uitritten mogelijk zijn. Hiermee is Thorbecke niet uitgegaan van de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan, maar van de voor [appellante sub 2] meest gunstige invulling. Het college heeft het advies daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag kunnen leggen, aldus de rechtbank.
oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, de deskundige bij de vraag wat de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden is, voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet geven. Volgens het college volgt dit niet zonder meer uit de rechtspraak van de Afdeling. Uit een uitspraak van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:849, valt af te leiden dat de deskundige per schadefactor van de voor die schadefactor meest ongunstige invulling van het planologische regime mag uitgaan.
8.1. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt in de regel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Indien uit deze vergelijking de conclusie wordt getrokken dat de aanvrager niet in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, mag het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen.
8.2. Bij zogenoemde indirecte planschade - schade als gevolg van planologische ontwikkelingen op gronden van derden - wordt in de vergelijking uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van de gronden. Dat kan voor de ene schadefactor, bijvoorbeeld de aantasting van privacy, een andere invulling zijn dan voor een andere schadefactor, bijvoorbeeld aantasting van het uitzicht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 2.2.
8.3. De deskundige moet voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime geven. Indien hij bijvoorbeeld voor het oude planologische regime bij de ene schadefactor van een bouwhoogte van geluidschermen van bijvoorbeeld 15 m uitgaat, mag hij in het oude planologische regime bij een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte van geluidschermen uitgaan, maar moet hij diezelfde bouwhoogte ook voor die andere schadefactor aanhouden. Voor het nieuwe planologische regime mag hij van een andere bouwhoogte uitgaan dan bij het oude planologische regime. Indien hij voor de ene schadefactor van een bouwhoogte van geluidschermen van bijvoorbeeld 6 m uitgaat, mag hij ook hier voor een andere schadefactor niet van een andere bouwhoogte van geluidschermen uitgaan, maar moet hij diezelfde bouwhoogte ook voor die andere schadefactor aanhouden.
Wat in dit voorbeeld, dat is ontleend aan de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2805), in verband met de bouwhoogte van geluidschermen de meest ongunstige invulling van het oude en het nieuwe planologische regime is, is afhankelijk van het relatieve gewicht van de onderscheiden schadefactoren. Indien de aantasting van het uitzicht voor omwonenden belangrijker is dan de toename van de geluidoverlast, mag de deskundige uitgaan van de maximale bouwhoogte, omdat dat een grotere negatieve invloed op de waarde van de desbetreffende onroerende zaak heeft. Indien de toename van de geluidoverlast belangrijker is dan de aantasting van het uitzicht, kan de deskundige, in dit voorbeeld, uitgaan van de minimale bouwhoogte.
8.4. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de deskundige bij de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken planologische regime moet geven. Het betoog van het college is gebaseerd op een verkeerde lezing van de rechtspraak van de Afdeling.
Het betoog slaagt niet.
9. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het advies van Thorbecke ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat Thorbecke, in lijn met de rechtspraak van de Afdeling, de planologische mogelijkheden van de gronden ten noordwesten van het bedrijf van [appellante sub 2] in kaart heeft gebracht en dat Thorbecke daarbij terecht is uitgegaan van een maximale invulling van het oude en nieuwe planologische regime.
Thorbecke is in de eerste plaats tot de conclusie gekomen dat bij een maximale invulling van de mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan ruimte voorhanden is voor een afrit van de A28 op de bestaande locatie. Dat het daarvoor noodzakelijk was de bestaande afrit iets te verleggen, waardoor er een haakse bocht op de Zuiderzeestraatweg zou ontstaan, doet er niet aan af dat bij een maximale invulling van de planologische mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan een afrit mogelijk blijft. Dat per schadefactor is uitgegaan van de voor [appellante sub 2] meest ongunstige invulling van deze mogelijkheden, betekent nog niet dat de geboden ruimte voor een afrit buiten beschouwing moet blijven. Dat zou uitsluitend anders zijn wanneer invulling van de maximale mogelijkheden niet reëel zou zijn. Die situatie doet zich hier niet voor.
Voor de gestelde aantasting van de zichtbaarheid van de bedrijfslocatie is van belang dat Thorbecke de maximale bouwmogelijkheden van het oude en nieuwe bestemmingsplan met elkaar heeft vergeleken. In de oude planologie waren op de gronden met een verkeersbestemming onder andere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, tot een hoogte van 3 m toegestaan. Bij maximale invulling in de voor [appellante sub 2] meest ongunstige vorm zou de volledige rijbaan van de A28 en de volledige bestaande afrit zijn afgeschermd met een geluidscherm ter hoogte van 3 m. Op grond van het nieuwe bestemmingsplan zijn op gronden met een verkeersbestemming hogere bouwwerken, geen gebouwen zijnde, toegestaan, waarbij het onder meer gaat om geluidwerende voorzieningen tot een hoogte van 12 m. Bij maximale invulling van de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan was echter al een volledige afscherming van de rijbaan en de afrit met een geluidscherm mogelijk, zodat geen sprake is van een wezenlijke planologische verslechtering, aldus het college.
9.1. Indien, zoals het college op de zitting van de Afdeling heeft bevestigd, het advies van Thorbecke is gebaseerd op de veronderstelling dat het verkeer op de A28 en de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg in de oude situatie bij een maximale invulling van de bouwmogelijkheden van het oude bestemmingplan geen zicht op de bedrijfsgebouwen van [appellante sub 2] had, zodat [appellante sub 2] in dat opzicht in de nieuwe situatie niet in een nadeliger planologische situatie is komen te verkeren, doet dat niet af aan het oordeel van de rechtbank dat de planologische vergelijking in het advies van Thorbecke niet op een juiste wijze is uitgevoerd. Bij het door [appellante sub 2] gestelde nadeel van een aantasting van de zichtbaarheid en bereikbaarheid van de bedrijfsgebouwen voor het verkeer in de omgeving van de bedrijfsgebouwen, gaat het immers niet alleen om het verkeer op de A28 en de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg, maar ook om het verkeer op de Zuiderzeestraatweg zelf. De aanwezigheid van die op- en afritten heeft invloed op het aantal verkeersbewegingen op de Zuiderzeestraatweg. Indien die op- en afritten verdwijnen, leidt dat tot een daling van het aantal verkeersbewegingen op de Zuiderzeestraatweg, omdat het verkeer van en naar de A28 daar niet meer zal passeren. Daardoor verslechtert de zichtlocatie en de bereikbaarheid van de bedrijfsgebouwen. Dit betekent dat Thorbecke, in het kader van de planologische vergelijking, ten onrechte onderzoek heeft gedaan naar de onder het nieuwe planologische regime bestaande mogelijkheden tot het handhaven of opnieuw realiseren van op- of afritten op de oude locatie. Dat is immers, zoals de rechtbank heeft overwogen, de voor [appellante sub 2] meest gunstige invulling van dat regime. Bij de meest ongunstige invulling van dat regime zouden die op- of afritten verdwijnen. Daarom lag het op de weg van Thorbecke om in kaart te brengen in hoeverre de mogelijkheden van het verdwijnen van die op- en afritten in het oude en het nieuwe bestemmingsplan van elkaar verschillen en of het nieuwe bestemmingsplan in dat opzicht tot een voor [appellante sub 2] nadeliger situatie heeft geleid. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
10. Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
oordeel van de Afdeling over het incidenteel hoger beroep
11. Op de zitting van de Afdeling heeft [appellante sub 2] medegedeeld dat het incidenteel hoger beroep is ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Omdat, gelet op het voorgaande, aan deze voorwaarde niet wordt voldaan, wordt aan een inhoudelijke bespreking ervan niet toegekomen.
besluit van 12 december 2023
12. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 30 juni 2023 heeft het college advies gevraagd aan de SAOZ. In het advies van de SAOZ van 1 november 2023 is onder meer het volgende vermeld.
Bij de planologische vergelijking wordt uitgegaan van de voor [appellante sub 2] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden. De meest ongunstige invulling bestaat uit het verdwijnen van de op- en afritten die de A28 ontsluiten op de Zuiderzeestraatweg. Op basis daarvan wordt in kaart gebracht in hoeverre de mogelijkheden van het verdwijnen van de ontsluiting in het oude en nieuwe bestemmingsplan van elkaar verschillen en of het nieuwe bestemmingsplan leidt tot een voor [appellante sub 2] nadeliger situatie. In dat kader wordt primair beoordeeld of [appellante sub 2] onder het oude planologische regime aanspraak had op de (blijvende) aanwezigheid van de op- en afritten. Als dat niet het geval was en de op- en afritten ook zonder planologische wijziging hadden kunnen verdwijnen, kan in zoverre al geen sprake zijn van het gestelde planologische nadeel.
In het oude bestemmingsplan is de feitelijke invulling van de verkeersbestemming nabij en ter hoogte van de kruising van de A28 en de Zuiderzeestraatweg niet nader bepaald (bijvoorbeeld op basis van een bindend voorgeschreven profiel). Dit betekent dat ook een andere dan de (feitelijke) inrichting met op- en afritten was toegestaan, bijvoorbeeld met alleen rijbanen op de A28 voor doorgaand verkeer met daarlangs vluchtstroken, bermen en groenvoorzieningen zonder op- en afritten, zoals die inrichting ook in het nieuwe bestemmingsplan mogelijk is. Daaruit volgt dat [appellante sub 2] geen planologische garantie had op de blijvende aanwezigheid van de bedoelde op- en afritten.
Uit het voorgaande volgt dat het in de aanvraag gestelde nadeel van het vervallen van de op- en afritten van de A28 op de Zuiderzeestraatweg geen rechtstreeks gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan. Handhaving van die op- en afritten was immers onder het oude bestemmingsplan evenmin in planologische zin gegarandeerd. De inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft dan ook niet geleid tot de gestelde nadeliger planologische positie, waaruit schade in de vorm van inkomensderving of waardevermindering van onroerende zaken is of kan ontstaan, die mogelijk op de voet van artikel 6.1 van de Wro voor tegemoetkoming in aanmerking zou kunnen komen, aldus de SAOZ.
13. Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 12 december 2023 ten grondslag gelegd. Dat besluit is, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens onderwerp van dit geding.
oordeel van de Afdeling over het beroep van rechtswege
14. [appellante sub 2] is het niet eens met het besluit van 12 december 2023. Hij betoogt dat het verdwijnen van de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg onder het oude planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. In de praktijk zouden die op- en afritten nooit verdwijnen. Vanaf de A28 was de kern Wezep immers slechts via die op- en afritten te ontsluiten. De dichtstbijzijnde op- en afritten van de A28 lagen vanaf de kern Wezep op een afstand van circa 10 km. [appellante sub 2] vindt dat hij in planologisch-juridische zin aanspraak kon maken op de blijvende aanwezigheid van de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg. Verder is de SAOZ in haar advies wel erg gemakkelijk voorbijgegaan aan het feit dat de op- en afritten daadwerkelijk zijn gerealiseerd en daarna vele jaren lang in gebruik zijn geweest. Volgens [appellante sub 2] hadden deze op- en afritten niet zonder planologische wijziging kunnen verdwijnen.
14.1. Bij de beoordeling van indirecte planschade gaat het niet om vergelijking van de oude en nieuwe feitelijke situatie, maar om een vergelijking van de oude en nieuwe planologische mogelijkheden in de voor de betrokken aanvrager meest ongunstige zin. Slechts indien het realiseren van deze mogelijkheden met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
14.2. Tussen partijen is niet in geschil dat het in de oude situatie in planologische zin op zichzelf mogelijk was dat de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg zouden verdwijnen. Dat het niet voor de hand lag dat dat zou gebeuren zonder dat daarvoor een alternatief in de plaats zou komen, neemt niet weg dat, zoals in het advies van de SAOZ van 1 november 2023 is uiteengezet, dit niet met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Niet is gebleken dat bijvoorbeeld verkeerstechnische overwegingen daarvoor een beletsel zouden zijn. Dat betekent dat de door [appellante sub 2] gestelde schade wegens het verdwijnen van de op- en afritten ter hoogte van de Zuiderzeestraatweg geen gevolg is van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. In het betoog van [appellante sub 2] is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de aanvraag van [appellante sub 2] ten onrechte heeft afgewezen.
Het betoog slaagt niet.
15. Het beroep tegen het besluit van 12 december 2023 is ongegrond.
proceskosten
16. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek van 12 december 2023 ongegrond;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek tot vergoeding van bij [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B]. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Willems
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2024
452