Uitspraak
202207372/1/R4
Datum uitspraak: 24 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
2. Auto Verschrotings Industrie "A.V.I." Den Bosch B.V. (hierna: A.V.I.), gevestigd te ‘s-Hertogenbosch,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 21 november 2022 in zaken nrs. 22/1365 en 22/2284 in het geding tussen:
A.V.I.
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college aan A.V.I. een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) opslaan van meer dan 1.250 ton bewerkt en onbewerkt schroot binnen haar inrichting aan de Rietveldenkade 1 in ’s-Hertogenbosch (hierna: de inrichting onderscheidenlijk het perceel).
Bij besluit van 13 mei 2022 heeft het college het door A.V.I. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college besloten om tot invordering over te gaan van een volgens het college op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom van € 105.000,00.
Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank de beroepen van A.V.I. tegen de besluiten van 13 mei 2022 en 20 juni 2022 gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak binnen 20 weken na de dag van verzending daarvan een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
Tegen deze uitspraak hebben het college en A.V.I. ieder voor zich hoger beroep ingesteld.
De burgemeester van ’s-Hertogenbosch en het college hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 28 december 2023 heeft het college het bezwaar van A.V.I. tegen het besluit van 26 november 2021 opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 26 november 2021 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
Bij besluit van 29 december 2023 heeft het college opnieuw besloten om tot invordering over te gaan van de volgens het college op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom van € 105.000,00.
A.V.I. heeft op de besluiten van 28 december 2023 en 29 december 2023 gereageerd.
A.V.I. heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 juni 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.H. Verstappen en mr. M. de Laat, vergezeld door ing. P.J.W. Appels en T.P.H. Ortmans, en A.V.I., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J.W. van Eijk, advocaat te ’s-Hertogenbosch, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen. Voorts is op de zitting de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.M.A. Laheij, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college aan A.V.I. een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. A.V.I. exploiteert sinds de jaren ’70 van de vorige eeuw een schrootverwerkingsbedrijf op het perceel. Bij besluit van 31 juli 2001 heeft het college aan A.V.I. een revisievergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer (hierna: de omgevingsvergunning) voor de handel in, op- en overslag van, en het be- en verwerken van ferro- en non-ferrometalen alsmede het shredderen van autowrakken, witgoed en welvaartsschroot, met een totale verwerkingscapaciteit van 193.000 ton per jaar. In dat besluit staat dat de daarbij behorende gewaarmerkte aanvraag van A.V.I. van 27 maart 2001 (hierna: de aanvraag) deel uitmaakt van dat besluit, voor zover de voorschriften en beperkingen niet anderszins bepalen. In een tabel in paragraaf 8.1 van de aanvraag staat dat de opslagcapaciteit voor schroot (bewerkt/onbewerkt) 1.250 ton bedraagt. Volgens paragraaf 3.1 van de aanvraag is schroot de verzamelnaam van ferro- en nonferrometalen, afkomstig van huishoudelijke gebruiksvoorwerpen, productieresten van metaalconstructiebedrijven, autowrakken en witgoed. Op 9 maart 2021 heeft een grote brand gewoed in het op het perceel opgeslagen schroot. Naar aanleiding daarvan heeft het college A.V.I. onder verscherpt toezicht gesteld. Tijdens een administratieve controle op 27 september 2021 is het college gebleken dat in de periode van 4 juni 2021 tot en met 3 september 2021 in ieder geval op twaalf dagen meer dan 1.250 ton schroot was opgeslagen en dat daarmee in strijd is gehandeld met de omgevingsvergunning. Het ging daarbij om hoeveelheden schroot variërend van 1.547 ton tot 4.209 ton. Gelet daarop heeft het college bij brief van 30 september 2021 aan A.V.I. kenbaar gemaakt dat het voornemens is een last onder dwangsom aan haar op te leggen om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Op 14 oktober 2021 heeft op het perceel weer een grote brand plaatsgevonden in het daar opgeslagen schroot. In reactie op het voornemen heeft A.V.I. in haar zienswijze van 14 oktober 2021 gesteld dat de opgeslagen hoeveelheid schroot, als geconstateerd, is toegestaan en dat zij een aanvraag om verlening van een revisievergunning voorbereidt waarin een opslagcapaciteit wordt aangevraagd die recht doet aan de bestaande opslag die volgens A.V.I. niet in strijd is met de omgevingsvergunning. Ten tijde van het besluit van 28 december 2023 had A.V.I. nog geen door het college ontvankelijk geachte aanvraag ingediend ter verruiming van de opslagcapaciteit voor schroot.
De besluiten
3. Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college aan A.V.I. een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, omdat A.V.I. meer schroot op het perceel opslaat dan de 1.250 ton die zij volgens het college op grond van de omgevingsvergunning op het perceel mag opslaan. Het college heeft A.V.I. gelast om deze overtreding binnen een maand na de inwerkingtreding van het besluit te beëindigen en beëindigd te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, verbeurt A.V.I. een dwangsom van € 105.000,00 per constatering per week met een maximum van € 1.050.000,00. Om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden, moet A.V.I. de opslag van bewerkt en onbewerkt schroot binnen de inrichting tot een maximum van 1.250 ton beperken. In het besluit staat dat A.V.I. er ook voor kan kiezen om, indien vergunbaar, te beschikken over een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu waarmee de overschrijding van de eerder vergunde opslagcapaciteit wordt gelegaliseerd. Het college merkt voor de volledigheid op dat de overtreding pas is beëindigd als een dergelijke vergunning in werking is getreden. Volgens het college is geen sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat A.V.I. geen verruiming van de opslagcapaciteit heeft aangevraagd. Ook is geen sprake van overige bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien, omdat het college meer gewicht toekent aan het algemeen belang dat met handhaving wordt gediend, dan aan de individuele belangen van A.V.I. bij het laten voortbestaan van de overtreding. Dat de bedrijfsvoering van A.V.I. is ingericht op de opslag van meer schroot dan op grond van de omgevingsvergunning is toegestaan, is volgens het college de keuze van A.V.I. Dat niet eerder is gehandhaafd op de toegestane opslagcapaciteit staat volgens het college niet aan dit besluit in de weg. Het college acht handhaving van de toegestane opslagcapaciteit zeer noodzakelijk gelet op de recente branden op het perceel.
4. Bij besluit van 13 mei 2022 heeft het college het besluit van 26 november 2021 in stand gelaten. In de motivering van dat besluit heeft het college in aanvulling op de eerder gemaakte belangenafweging gewezen op de omstandigheid dat de branden op het perceel grote milieugevolgen hebben gehad. Verder heeft het college benadrukt dat het op de weg van A.V.I. ligt om, indien zij dat wenst, een verruiming van de opslagcapaciteit aan te vragen en dat aan de hand van een zodanige aanvraag beoordeeld kan worden of een grotere opslagcapaciteit past binnen de milieu-hygiënische kaders.
5. Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college besloten tot invordering van een volgens het college op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom van € 105.000,00. Op 3 januari 2022 heeft Geomaat in opdracht van het college dronemetingen uitgevoerd boven het perceel en in kaart gebracht welke hoeveelheden in m³ aan materiaal ten tijde van die metingen op 20 onderscheiden locaties op het perceel aanwezig waren. Het rapport van bevindingen van 11 maart 2022 vermeldt op welke van deze 20 locaties schroot lag en wat het soortelijk gewicht is van de verschillende soorten schroot. In het rapport wordt berekend dat op 3 januari 2022 in totaal 1.315,5 ton schroot op het perceel was opgeslagen. In het rapport wordt geconcludeerd dat de toegestane opslagcapaciteit van 1.250 ton op 3 januari 2022 met 65,5 ton is overschreden.
6. Naar aanleiding van de vernietiging door de rechtbank van de besluiten van 13 mei 2022 en 20 juni 2022 heeft het college bij besluit van 28 december 2023 opnieuw beslist op het door A.V.I. gemaakte bezwaar en bij besluit van 29 december 2023 opnieuw besloten tot invordering van de volgens het college op 3 januari 2022 verbeurde dwangsom.
De aangevallen uitspraak
7. Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank overwogen dat A.V.I. in strijd heeft gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo door in strijd met de omgevingsvergunning meer schroot op het perceel op te slaan dan 1.250 ton. Gelet daarop heeft de rechtbank het college bevoegd geacht om de last onder dwangsom aan A.V.I. op te leggen. De rechtbank heeft de hoogte van de dwangsom proportioneel geacht. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
7.1. Over de evenredigheid heeft de rechtbank in de eerste plaats overwogen dat het college de vraag of handhaving van de vergunde opslagcapaciteit voor schroot de beste manier is om het beoogde doel, te weten het beperken van ernstige gevolgen van brand, te bereiken, onvolledig heeft beantwoord. Volgens de rechtbank had het college bij de beantwoording moeten betrekken dat het college in de 20 jaar voorafgaand aan de brand geen aandacht heeft gehad voor de opslagcapaciteit van A.V.I., dat niet is uitgesloten dat de in de aanvraag vermelde opslagcapaciteit een vergissing is van A.V.I., dat A.V.I. op de zitting onweersproken heeft gesteld dat zij bij een opslagcapaciteit van 1.250 ton schroot haar volledige bewerkingscapaciteit niet volledig kan benutten en dat A.V.I. als gevolg van de handhaving mogelijk meer tijd kwijt is aan het organiseren van haar logistieke proces.
Over de evenredigheid heeft de rechtbank in de tweede plaats overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het begrenzen van de opslagcapaciteit noodzakelijk is om verdere risico’s voor de brandveiligheid te voorkomen. Volgens de rechtbank had het college daarbij het ontwerp van zijn besluit van 25 mei 2022, dat voorafgaand aan het bestreden besluit van 13 mei 2022 ter inzage heeft gelegen, moeten betrekken. Bij dat besluit van 25 mei 2022 heeft het college naar aanleiding van het in opdracht van A.V.I. opgestelde ‘Brandveiligheidsrapport A.V.I. ’s-Hertogenbosch’ van de Antea Group van 20 juli 2021 (hierna: het brandveiligheidsrapport) de omgevingsvergunning ambtshalve gewijzigd door daarin brandveiligheidsmaatregelen voor te schrijven als het plaatsen van keerwanden en het compartimenteren van het opgeslagen schroot. Dat besluit heeft geen betrekking op de opslagcapaciteit voor schroot. Volgens de rechtbank had het college zich moeten afvragen of de opgelegde last nog noodzakelijk is als deze nieuwe brandveiligheidsmaatregelen worden getroffen en nageleefd. De rechtbank heeft hierbij van belang geacht dat de brandweer op de zitting heeft bevestigd dat een grotere opslagcapaciteit op zich niet hoeft te leiden tot een verminderde brandveiligheid, zolang de bij besluit van 25 mei 2022 voorgeschreven brandveiligheidsmaatregelen worden uitgevoerd. Ook heeft de rechtbank van belang geacht dat haar niet is gebleken dat zich onaanvaardbare milieugevolgen hebben voorgedaan in de afgelopen 20 jaar waarin de voorgeschreven opslagcapaciteit niet in acht is genomen en dat de gemeente te kennen heeft gegeven dat het perceel een hoge milieucategorie heeft met grote richtafstanden die allemaal in acht worden genomen.
Over de evenredigheid heeft de rechtbank in de derde plaats overwogen dat de belangen van A.V.I. onvoldoende aan bod zijn gekomen in de door het college gemaakte belangenafweging. In dit kader heeft de rechtbank relevant geacht dat, gelet op de financiële stukken die A.V.I. uitsluitend ter kennisname van de rechtbank heeft overgelegd en waarvan alleen de rechtbank kennis heeft genomen, niet op voorhand is uit te sluiten dat de financiële positie van A.V.I. door de opgelegde last kan verslechteren. Ook heeft de rechtbank hierbij relevant geacht dat niet kan worden uitgesloten dat in de regio in ruime zin onvoldoende capaciteit voorhanden zal zijn om autowrakken te recyclen als A.V.I. haar bedrijfsvoering staakt of haar volledige bewerkingscapaciteit niet meer kan benutten.
7.2. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 13 mei 2022 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het door A.V.I. gemaakte bezwaar. Hoewel in wat A.V.I. heeft aangevoerd volgens de rechtbank geen inhoudelijke redenen zijn gelegen om het invorderingsbesluit van 20 juni 2022 te vernietigen, heeft de rechtbank dat invorderingsbesluit toch vernietigd, omdat het nieuw te nemen besluit op bezwaar gevolgen kan hebben voor dat invorderingsbesluit.
De hoger beroepen
De vergunde opslagcapaciteit voor schroot
8. A.V.I. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo door in strijd met de omgevingsvergunning meer dan 1.250 ton schroot op het perceel op te slaan. Volgens A.V.I. is de opslagcapaciteit voor bewerkt en onbewerkt schroot in de omgevingsvergunning niet beperkt tot 1.250 ton. Hierbij voert A.V.I. in de eerste plaats aan dat de volumebepaling in paragraaf 8.1 van de aanvraag slechts indicatief is en dat de aanvraag ook zo kan worden begrepen dat een opslagcapaciteit is aangevraagd voor 1.250 ton onbewerkt schroot en 1.250 ton bewerkt schroot. In de tweede plaats voert A.V.I. aan dat een essentieel element als de vergunde opslagcapaciteit in de tekst van de omgevingsvergunning moet worden opgenomen. Volgens A.V.I. is het rechtsonzeker om voor de opslagcapaciteit te volstaan met een standaardfrase waarin naar de aanvraag wordt verwezen. In de derde plaats voert A.V.I. aan dat een opslagcapaciteit van meer dan 1.250 ton schroot op grond van de voorschriften bij de omgevingsvergunning toelaatbaar moet worden geacht, omdat een grotere opslagcapaciteit past bij de in de omgevingsvergunning voorgeschreven maximale verwerkingscapaciteit van 193.000 ton schroot per jaar en maximale opslaghoogte van 15 m. In de vierde plaats voert A.V.I. aan dat het in paragraaf 8.1 van de aanvraag vermelde cijfer 1.250 een kennelijke verschrijving is, gelet op de opslagcapaciteit van 5.000 ton schroot die voorafgaand aan de omgevingsvergunning was vergund, de vermelding van een opslagcapaciteit van 10.000 ton schroot in de conceptversie van de aanvraag en de aangevraagde en vergunde verruiming van de verwerkingscapaciteit en de maximale opslaghoogte ten opzichte van de oude vergunning. Volgens A.V.I. is in de aanvraag één nul vergeten en was beoogd een opslagcapaciteit van 12.500 ton aan te vragen.
8.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk."
[…]"
8.2. Wat A.V.I. in hoger beroep aanvoert, heeft zij eerder in beroep aangevoerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht en op juiste gronden geoordeeld dat op grond van de omgevingsvergunning maximaal 1.250 ton schroot op het perceel mag worden opgeslagen en dat daarbij geen onderscheid wordt gemaakt tussen bewerkt en onbewerkt schroot. Door binnen de inrichting meer dan 1.250 ton schroot op te slaan, heeft A.V.I. artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo overtreden.
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid
9. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval evenredig is. Door aldus te overwegen heeft de rechtbank volgens het college een te ruime toepassing gegeven aan de evenredigheidsuitzondering op de beginselplicht tot handhaving. Het college voert aan dat het primaire doel van de last onder dwangsom niet is gelegen in de brandveiligheid, maar in het beëindigen van de geconstateerde overtreding. Handhaving is volgens het college noodzakelijk om dit primaire doel te bereiken. Daarnaast is handhaving volgens het college ook noodzakelijk in het kader van de brandveiligheid, gezien de in het brandveiligheidsrapport omschreven relatie tussen brandveiligheid en de begrenzing van de opslagcapaciteit voor schroot. Gelet hierop doen de bij het besluit van 25 mei 2022 voorgeschreven brandveiligheidsmaatregelen niet af aan de noodzaak tot handhaving. Bovendien is het besluit van 25 mei 2022 van later datum dan het besluit op bezwaar van 13 mei 2022 en heeft A.V.I. nog steeds niet alle bij dat besluit van 25 mei 2022 voorgeschreven maatregelen getroffen, zo benadrukt het college. Verder voert het college aan dat het over een beperkte handhavingscapaciteit beschikt, dat het daarom keuzes moet maken ter zake van toezicht en handhaving en dat het daarom zeer voorstelbaar is dat pas naar aanleiding van een grote brand op het perceel het toezicht op de inrichting werd verscherpt. Gelet hierop ziet het college in de omstandigheid dat de vergunde opslagcapaciteit niet eerder onderwerp van gesprek is geweest tussen hem en A.V.I. geen aanleiding om van handhaving af te zien. De mogelijkheid dat A.V.I. zich zou hebben vergist met de door haar in de aanvraag vermelde opslagcapaciteit acht het college niet relevant, omdat is vergund wat is aangevraagd. De door A.V.I. gestelde belangen dat zij met de vergunde opslagcapaciteit de vergunde verwerkingscapaciteit niet kan halen en dat zij bij de naleving van de vergunde opslagcapaciteit veel tijd kwijt is met het organiseren van haar logistieke proces, hebben volgens het college betrekking op het bedrijfsbelang van A.V.I. en zijn als zodanig ondergeschikt aan het algemene belang dat met handhaving wordt gediend. Het college wijst er overigens op dat zij in beroep heeft betwist dat een opslagcapaciteit van 1.250 ton niet passend zou zijn bij de vergunde verwerkingscapaciteit. Verder voert het college aan dat geen belang toekomt aan de omstandigheid dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de financiële positie van A.V.I. als gevolg van de handhaving zal verslechteren. Dat A.V.I. als overtreder in haar financiële belangen wordt getroffen door handhaving van de overtreding is een risico dat volgens het college voor haar rekening dient te komen, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1546. Bovendien heeft de rechtbank haar uitspraak ten onrechte mede gebaseerd op de financiële stukken waar alleen de rechtbank kennis van heeft kunnen nemen, omdat het college daarvoor geen toestemming heeft gegeven als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarnaast strekt de last niet tot staking van de bedrijfsvoering, maar tot naleving van de omgevingsvergunning. Volgens het college ontbreekt het de rechtbank aan informatie om een deskundige inschatting te kunnen maken over de verwerkingscapaciteit van A.V.I. bij naleving van de omgevingsvergunning in relatie tot de regionale behoefte aan het recyclen van autowrakken. Verder wijst het college op de mogelijkheid voor A.V.I. om een verruiming van de opslagcapaciteit aan te vragen. Het indienen van een dergelijke aanvraag is de aangewezen weg om te bereiken dat meer schroot mag worden opgeslagen dan eerder is vergund, omdat alleen bij de beoordeling van een dergelijke aanvraag alle relevante milieugevolgen kunnen worden beoordeeld, zo betoogt het college.
9.1. Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb luidt: "De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
Artikel 7:12, eerste lid, luidt: "De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied."
Artikel 8:29, vijfde lid, luidt: "Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer."
9.2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
9.3. Voor zover A.V.I. de door haar aangevraagde en door het college vergunde opslagcapaciteit voor schroot ontoereikend acht, ligt het op haar weg om een verruiming van die opslagcapaciteit aan te vragen. Pas naar aanleiding van een dergelijke aanvraag kan het college beoordelen of de gewenste verruiming binnen de milieu-hygiënische kaders past. Dat het college van A.V.I. eist om in dat geval een revisievergunning aan te vragen, maakt dat niet anders. Hoewel A.V.I. in haar zienswijze van 14 oktober 2021 te kennen heeft gegeven dat zij een aanvraag om revisievergunning voorbereidt die ook betrekking heeft op verruiming van de opslagcapaciteit voor schroot, had A.V.I. ten tijde van het besluit van 13 mei 2022 nog geen door het college ontvankelijk geachte aanvraag ingediend. De vraag die voorligt, is of de rechtbank, in weerwil hiervan, terecht heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden overeenkomstig de beginselplicht in dit geval evenredig is.
9.4. Gelet op de opgelegde last beoogt het college met zijn handhavend optreden te bereiken dat A.V.I. de geconstateerde overtreding beëindigt en beëindigd houdt. De ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning bij het besluit van 25 mei 2022 vormt geen alternatief voor handhaving, omdat die wijziging geen betrekking heeft op de opslagcapaciteit voor schroot en dus niet kan leiden tot herstel van de aan A.V.I. verweten onrechtmatige situatie. Naar het oordeel van de Afdeling is de opgelegde last noodzakelijk om het daarmee beoogde doel te bereiken.
De grote branden die in 2021 in het op het perceel opgeslagen schroot hebben gewoed, hebben veel rookoverlast veroorzaakt in ’s-Hertogenbosch en omgeving. Door die branden was een verscherpt toezicht op de inrichting gerechtvaardigd. Dit toezicht heeft geleid tot de constatering dat A.V.I. de aan haar vergunde opslagcapaciteit voor schroot meermaals ruimschoots heeft overschreden, terwijl het beperken van de opgeslagen hoeveelheid schroot binnen de inrichting in het brandveiligheidsrapport wordt aangemerkt als een verdedigingslinie om het risico op brand, dan wel de effecten van brand, te verkleinen in de situatie waarin de in dat rapport omschreven nieuwe brandveiligheidsmaatregelen, die het college bij het besluit van 25 mei 2022 heeft voorgeschreven, nog niet zijn getroffen. Gelet hierop kan de overtreding van de norm niet als incidenteel en gering worden aangemerkt. Bovendien heeft het college veel gewicht kunnen toekennen aan de belangen die met de naleving van die norm worden gediend. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de in het brandveiligheidsrapport omschreven nieuwe maatregelen nog niet door A.V.I. waren genomen ten tijde van het besluit op bezwaar van 13 mei 2022. De financiële en organisatorische gevolgen die naleving van de norm, naar A.V.I. stelt, met zich zullen brengen, komen voor rekening en risico van A.V.I. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat A.V.I. op de zitting te kennen heeft gegeven dat naleving van de last niet heeft geleid tot staking van haar bedrijfsvoering en dat de financiële tegenvallers, die het gevolg zijn van naleving, vooralsnog worden opgevangen door de bedrijven waarmee zij een concernverband vormt. Verder heeft A.V.I. niet aannemelijk gemaakt dat het algemeen belang bij voldoende capaciteit in de regio om autowrakken te recyclen wordt geschaad door de opgelegde last onder dwangsom. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat, mede bezien in het licht van wat hiervoor onder 9.3 is overwogen, handhavend optreden in dit geval niet onevenwichtig is. Gelet daarop is het college niet gehouden om af te zien van het opleggen van een sanctie en de geconstateerde overtreding van de omgevingsvergunning te gedogen.
Gelet op wat hiervoor onder 3 en 4 is weergegeven en onder 9.3 en in deze rechtsoverweging is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
9.5. Uit de aangevallen uitspraak blijkt dat A.V.I. in beroep financiële stukken aan de rechtbank heeft overgelegd onder de mededeling dat alleen de rechtbank daarvan kennis mag nemen. Ook blijkt daaruit dat de rechtbank de beperkte kennisneming van die stukken gerechtvaardigd heeft geacht. De Afdeling volgt het college in zijn stelling dat het de rechtbank geen toestemming heeft gegeven om met inachtneming van die beperkte kennisneming uitspraak te doen op de grondslag van die stukken. De Afdeling neemt hierbij mede in aanmerking dat uit de aangevallen uitspraak en het dossier niet blijkt dat de rechtbank het college om toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb heeft gevraagd, dan wel dat het college die toestemming heeft gegeven. Gelet hierop heeft de rechtbank in strijd met artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb uitspraak gedaan op de grondslag van die door A.V.I. overgelegde financiële stukken waarvan het college geen kennis heeft kunnen nemen.
Het betoog slaagt.
Het invorderingsbesluit van 20 juni 2022
10. A.V.I. betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij op 3 januari 2022 een dwangsom heeft verbeurd. A.V.I. voert in de eerste plaats aan dat niet al het schroot dat op een bepaald moment tijdens een reguliere werkdag op het perceel aanwezig is tot het opgeslagen schroot mag worden gerekend. A.V.I. wijst erop dat zij een shredderinstallatie in gebruik heeft met een capaciteit van 800 ton per dag en dat het schroot dat tijdens een werkdag wordt behandeld niet als opslag kan worden aangemerkt. Voor dit standpunt vindt A.V.I. steun in hoofdstuk B.5.6 van het Landelijk afvalbeheerplan 2017-2029 (hierna: het LAP3) waarin het opslaan van afvalstoffen wordt aangemerkt als het bewaren van afvalstoffen. Volgens A.V.I. was aan het einde van de werkdag op 3 januari 2022 het grootste gedeelte van het bewerkte schroot afgevoerd en was op het perceel minder dan 1.250 ton schroot aanwezig. In de tweede plaats voert A.V.I. aan dat een redelijke uitleg van de omgevingsvergunning met zich brengt dat de opslagcapaciteit voor bewerkt/onbewerkt schroot geen betrekking heeft op de opslag in containers of afgescheiden vakken, maar alleen op de opslag in bulkhoeveelheden. Het gewicht van het in bulk opgeslagen schroot was tijdens de controle op 3 januari 2022 volgens A.V.I. minder dan 1.250 ton. In de derde plaats voert A.V.I. aan dat het college op 3 januari 2022 ten onrechte een overschrijding van de opslagcapaciteit heeft vastgesteld, omdat de berekening van het gewicht van het schroot, door de omvang van de verschillende soorten opgeslagen schroot in m³ te vermenigvuldigen met het soortelijk gewicht, mogelijk onnauwkeurig is geweest en de berekende overschrijding zodanig gering is dat geen dwangsom zou zijn verbeurd als het college daarbij was uitgegaan van een foutmarge van tien procent.
10.1. Hoofdstuk B.5.6 van het LAP3 maakt een onderscheid tussen op- en overslag van afvalstoffen. De rechtbank heeft onbestreden overwogen dat feitelijk geen overslag van schroot plaatsvindt binnen de inrichting. Reeds hierom biedt dat hoofdstuk geen aanknopingspunten voor het oordeel dat onbewerkt schroot op het perceel niet als opgeslagen schroot mag worden aangemerkt op de dag dat het door de shredder wordt bewerkt. De aan A.V.I. vergunde opslagcapaciteit houdt in dat op het perceel nooit meer dan 1.250 ton bewerkt en onbewerkt schroot mag worden opgeslagen. Verder biedt de omgevingsvergunning geen aanknopingspunten voor het oordeel dat schroot dat separaat in kleinere hoeveelheden is opgeslagen, bijvoorbeeld in containers, niet als opgeslagen schroot hoeft te worden aangemerkt.
Het betoog slaagt niet.
10.2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de meeste metalen is uitgegaan van het laagste soortelijk gewicht als vermeld in de door het college gebruikte bronnen, zodat geen grond bestaat om ten aanzien van die metalen nog een foutmarge toe te passen. Volgens de rechtbank geldt dat niet voor autowrakken, omdat het college daarbij is uitgegaan van een gemiddeld soortelijk gewicht. Wanneer echter de door A.V.I. in beroep genoemde foutmarge van tien procent wordt toegepast op de geconstateerde 328 ton autowrakken, dan is volgens de rechtbank nog steeds sprake van een overtreding, omdat in dat geval nog steeds meer schroot was opgeslagen dan toegestaan. A.V.I. heeft in hoger beroep niet toegelicht waarom deze overwegingen van de rechtbank onjuist zijn.
Het betoog slaagt niet.
11. A.V.I. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. A.V.I. voert aan dat op 3 januari 2022 slechts sprake is geweest van een geringe overschrijding, zeker gezien het oordeel van de rechtbank dat het college bij de berekening van het gewicht van 328 ton aan autowrakken een foutmarge had moeten hanteren. Verder voert A.V.I. aan dat zij het schroot op 3 januari 2022 had gecompartimenteerd door het in kleinere hoeveelheden op te slaan, waardoor het brandgevaar wordt beperkt.
11.1. Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
11.2. Daargelaten of de geconstateerde overschrijding als gering kan worden aangemerkt, is sprake van een overschrijding en is als gevolg daarvan een dwangsom verbeurd. Die situatie is niet als bijzonder aan te merken. Dat het schroot op 3 januari 2022 naar gesteld was gecompartimenteerd, is niet relevant, omdat de last niet verplicht tot het compartimenteren van schroot. Naar het oordeel van de Afdeling heeft A.V.I. geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
Het betoog slaagt niet.
12. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte het invorderingsbesluit van 20 juni 2022 heeft vernietigd onder verwijzing naar de vernietiging van het besluit van 13 mei 2022. Het college voert aan dat de rechtbank het besluit van 13 mei 2022 ten onrechte heeft vernietigd en verwijst daarbij naar wat het in dat kader in hoger beroep heeft aangevoerd.
12.1. Het betoog slaagt in het voetspoor van wat hiervoor onder 9.4 en 9.5 is overwogen.
Het besluit van 28 december 2023
13. Mede gelet op wat hiervoor onder 9.4 en 9.5 is overwogen, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Daardoor ontvalt de grondslag aan het naar aanleiding van die opdracht door het college genomen besluit van 28 december 2023. Het besluit van 28 december 2023 komt voor vernietiging in aanmerking.
Het invorderingsbesluit van 29 december 2023
14. Mede gelet op wat hiervoor onder 12.1 is overwogen, komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Als gevolg daarvan herleeft het invorderingsbesluit van 20 juni 2022 en ontvalt de grondslag aan het invorderingsbesluit van 29 december 2023. Het invorderingsbesluit van 29 december 2023 komt voor vernietiging in aanmerking.
Slotsom
15. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van A.V.I. is ongegrond. De rechtbankuitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van A.V.I. tegen de besluiten van 13 mei 2022 en 20 juni 2022 ongegrond verklaren. De Afdeling zal de besluiten van 28 december 2023 en 29 december 2023 vernietigen.
16. A.V.I. heeft de Afdeling verzocht om op de voet van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening de opslagcapaciteit voor schroot op het perceel tijdelijk te verruimen, indien haar hoger beroep gegrond wordt verklaard of de rechtbankuitspraak wordt bevestigd. Omdat aan de voorwaarden waaronder het verzoek is gedaan niet is voldaan, komt de Afdeling aan een beoordeling van dit verzoek niet toe. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat geen aanleiding zou bestaan tot het treffen van een voorlopige voorziening.
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van Auto Verschrotings Industrie "A.V.I." Den Bosch B.V. ongegrond;
III. vernietigt de aangevallen uitspraak;
IV. verklaart de beroepen van Auto Verschrotings Industrie "A.V.I." Den Bosch B.V. tegen de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 mei 2022, kenmerk Z/161834, en 20 juni 2022, kenmerk Z/162023, ongegrond;
V. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 28 december 2023, kenmerk Z/160849, en 29 december 2023, kenmerk Z/160849.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Robben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2024
610