Uitspraak
202301678/1/R1.
Datum uitspraak: 31 juli 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. SCI Student Experience Real Estate II C.V., gevestigd te Amsterdam (hierna: SCI Student Experience),
2. het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 januari 2023 in zaak nr. 22/1181 in het geding tussen:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college aan SCI Student Experience een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een studentenhotel en handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening.
Bij uitspraak van 25 januari 2023 heeft de rechtbank het door de minister daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Tegen deze uitspraak hebben SCI Student Experience en het college hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en SCI Student Experience hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2024, waar SCI Student Experience, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. R.J. de Heer en mr. J.J.D. Boersma, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door A. Malcorps, bijgestaan door mr. C.N.J. Kortmann en mr. P. van Lingen, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de minister, vertegenwoordigd door mr. J.J. Kerssemakers, mr. C.J. Kuiper en L.M.R. van Houwelingen, gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Op 23 december 2020 heeft SCI Student Experience een omgevingsvergunning gevraagd voor de realisering van een door haar als studentenhotel aangeduid bouwwerk aan Uilenstede 473 op de kadastrale percelen I 6994 en 6995 in Amstelveen. Het bouwwerk bestaat uit een appartementengebouw met 502 units en een half-verdiepte parkeergarage voor de stalling van auto’s en fietsen. De units zijn afsluitbaar en beschikken over een eigen badkamer met wc en over een keukenblok. Via de centrale entree, gelegen in een door bebouwing omsloten binnentuin, zijn verschillende gemeenschappelijke voorzieningen bereikbaar zoals een studiezaal, wasserette, koffiecorner, ontspanningsruimte en -faciliteiten en ook de kantoorruimte voor de medewerkers van SCI. Het beoogde gebruik van de units is "extended stay" tot maximaal twaalf maanden. Volgens de ruimtelijke onderbouwing maakt de levering van diensten die typisch zijn voor de logiesfunctie, onderdeel uit van het concept. Het gaat dan om schoonmaak van de unit, bad- en bedlinnen, en het gebruik van faciliteiten. De beoogde doelgroep bestaat met name uit internationale studenten, maar ook uit Nederlandse studenten, zogenoemde PhD'ers en internationaal wetenschappelijk personeel.
3. Ten tijde van het besluit van 22 december 2021 gold ter plaatse het bestemmingsplan "Uilenstede - Kronenburg". De locatie had de bestemming "Kantoor" en de gebiedsaanduiding "luchtvaartverkeerzone lib art 221 4". De locatie is gelegen op gronden die op de kaart in bijlage 3 bij het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (hierna: het Lib) met nummer 4 zijn aangewezen (het beperkingengebied Lib-4). Als gevolg daarvan gelden er in verband met de veiligheid en de geluidsbelasting op die locatie beperkingen ten aanzien van de daar te bouwen objecten. In het bijzonder geldt dat ten aanzien van woningen.
4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat een logiesfunctie niet past binnen de gebruiksmogelijkheden van de bestemming "Kantoor". Het college heeft medewerking verleend aan de bouw en het gebruik van het zogenoemde studentenhotel met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo. De minister heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning in strijd met het Lib is verleend. De rechtbank heeft het beroep van de minister gegrond verklaard en de omgevingsvergunning vernietigd. SCI Student Experience en het college hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
Relevante wettelijke bepalingen
5. Artikel 8.7, eerste lid, van de Wet luchtvaart luidde op 22 december 2021: "Het luchthavenindelingbesluit bevat voor het beperkingengebied regels waarbij beperkingen zijn gesteld ten aanzien van de bestemming en het gebruik van de grond voor zover die beperkingen noodzakelijk zijn met het oog op de veiligheid en de geluidbelasting in verband met de nabijheid van de luchthaven."
Artikel 8.9, eerste lid, luidde: "Bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken […] wordt het luchthavenindelingbesluit in acht genomen."
Artikel 8.9, derde lid, luidde: "Bij de toepassing van [..] de artikelen genoemd in het eerste lid, kan van het besluit worden afgeweken indien van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu de verklaring is ontvangen dat hij tegen de afwijking geen bezwaar heeft."
Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Lib luidde: "In dit besluit wordt verstaan onder: geluidgevoelig gebouw: woning of ander geluidgevoelig gebouw als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, van het Besluit geluidhinder."
Artikel 2.2.1c luidde: "Op de gronden die op de kaart in bijlage 3 bij dit besluit met nummer 4 zijn aangewezen, zijn met het oog op geluidbelasting geen geluidgevoelige gebouwen toegestaan, behoudens:
a. bestaand gebruik van een geluidgevoelig gebouw;
b. toevoeging binnen bestaand stedelijk gebied van niet meer dan 25 woningen per bouwplan of binnen lintbebouwing van niet meer dan 3 woningen per bouwplan;
c. een geluidgevoelig gebouw ter vervanging van een bestaand geluidgevoelig gebouw, mits van gelijke aard en gelijke schaal en onder de voorwaarde dat het te vervangen gebouw wordt verwijderd of dat de functie en bestemming van het te vervangen gebouw wordt omgezet naar niet-geluidgevoelig;
d. herstructurering van een bestaand stedelijk gebied, indien dit niet leidt tot een toename met meer dan 25 woningen en indien dit niet leidt tot een toename van de capaciteit van andere geluidgevoelige gebouwen binnen dit gebied;
e. […]."
Hoger beroep
6. SCI Student Experience en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het Lib en het college de vergunning daarom niet had mogen verlenen. De rechtbank heeft daarbij onvoldoende gemotiveerd waarom het beoogde gebruik van de units in het studentenhotel voor de maximale verblijfsduur van twaalf maanden aan te merken is als een zodanig duurzaam verblijf dat sprake is van een woonfunctie in de zin van het Lib.
6.1. Op grond van artikel 8.9, eerste lid, van de Wet luchtvaart wordt het Lib in acht genomen bij de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van de Wabo van het geldende bestemmingsplan wordt afgeweken. Uit artikel 2.2.1c van het Lib, gelezen in verbinding met artikel 1.1.1, eerste lid, onder b, volgt dat woningen in beginsel niet zijn toegestaan in het beperkingengebied Lib-4. Volgens de nota van toelichting (Stb. 2017, 402, blz. 15-16) heeft het beperkingengebied als doel om ernstige hinder en ernstige slaapverstoring door vliegtuiglawaai te beperken, omdat dit kan leiden tot negatieve gezondheidseffecten van inwoners en gebruikers van dit gebied. Ernstige hinder kan ook leiden tot verminderde leerprestaties.
Het begrip "woning" is in het Lib niet gedefinieerd. Volgens de nota van toelichting is geen definitie opgenomen, omdat duidelijk is dat hiermee alle bouwwerken met een woonfunctie worden geduid. De nota van toelichting vermeldt daarbij als voorbeeld van een bouwwerk met een woonfunctie studentenwoningen (Stb. 2017, 402, blz. 11).
Short stay- en logiesfuncties vallen volgens de nota van toelichting niet onder het begrip "geluidgevoelig gebouw". Als voorbeelden worden daarbij genoemd: hotels, pensions, kazernes en gevangenissen. Omdat het bij deze functies om een tijdelijk verblijf gaat en de gezondheidseffecten daarom minimaal zullen blijven, zijn deze functies volgens de nota van toelichting wèl toegestaan in het beperkingengebied Lib-4 (Stb. 2017, 402, blz. 16).
Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat een woonfunctie, anders dan short stay- en logiesfuncties, een zekere duurzaamheid behelst.
6.2. In beroep heeft SCI Student Experience toegelicht dat een deel van de beoogde doelgroep slechts enkele maanden in de units zal verblijven en een deel een heel (studie)jaar. In de ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat er is gekozen voor een maximale verblijfsduur van twaalf maanden, omdat is gebleken dat een maximale verblijfsduur van zes maanden economisch niet haalbaar is voor het huidige concept. Ook is in de ruimtelijke onderbouwing omschreven op welke wijze SCI Student Experience de maximale verblijfsduur van twaalf maanden zal borgen. In het kader van de vergunningverlening is ook het college uitgegaan van een maximale verblijfsduur van twaalf maanden. Gelet hierop gaat de Afdeling voor haar oordeel over het voorziene gebruik uit van een maximale verblijfsduur van twaalf maanden.
Met de rechtbank acht de Afdeling het beoogde gebruik van het studentenhotel voor het verblijf van een periode van maximaal twaalf maanden zodanig duurzaam dat een woonfunctie aanwezig is en daarmee dat er sprake is van een geluidgevoelig gebouw. Dat oordeel sluit aan bij eerdere rechtspraak van de Afdeling, zoals de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:884. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het in die zaak beoogde gebruik van een pand voor overnachting en verblijf door (buitenlandse) studenten gedurende de periode van maximaal één collegejaar, respectievelijk zes maanden voor reguliere studenten die nog geen woonruimte in de betreffende stad hadden, is aan te merken als een zodanig duurzaam verblijf dat een woonkarakter aanwezig moet worden geacht. In haar uitspraak van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1434, waarin de Afdeling het bestemmingsplan "Uilenstede - Kronenburg" gedeeltelijk heeft vernietigd, heeft de Afdeling ook daarnaar verwezen.
De minister heeft zich dus onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan voorziet in een woonfunctie. De Afdeling wijst er verder nog op dat er een parallel kan worden getrokken met rechtspraak over de Huisvestingswet zoals de uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313, waaruit volgt dat er sprake is van wonen in de zin van de Huisvestingswet als een woning wordt gebruikt met als doel daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden met als verdere kenmerken: inschrijving in de basisregistratie personen, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon. Het totaalconcept van SCI Student Experience lijkt daarmee in overeenstemming. Voor het gebruik van het studentenhotel van SCI Student Experience is inschrijving in de basisregistratie personen weliswaar niet verplicht, maar het is wel mogelijk en er wordt geen toeristenbelasting geheven indien de huurder een bewijs van inschrijving toont. Verder wordt een bewijs van uitschrijving uit de basisregistratie personen verlangd voor teruggave van de borg. De Afdeling volgt niet het betoog van SCI Student Experience dat het totaalconcept - waarvan ook het aanbieden van diensten als het schoonmaken van de units en de aanwezigheid van gemeenschappelijke voorzieningen deel uitmaken - maakt dat hier gesproken dient te worden van logies of een verblijf in een hotel. Het concept is er naar het oordeel van de Afdeling juist op gericht om bewoners gedurende een periode van maximaal twaalf maanden een woon- en verblijfsomgeving te bieden.
De Afdeling is dus met de rechtbank van oordeel dat het college de voorziene units had moeten aanmerken als woningen in de zin van het Lib. Aangezien er geen sprake is van een uitzondering als bedoeld in artikel 2.2.1c van het Lib, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend in strijd met artikel 8.9 van de Wet luchtvaart, gelezen in verbinding met artikel 2.2.1c van het Lib.
De betogen slagen niet.
7. SCI Student Experience en het college betogen verder dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. Zij voeren hiertoe ten eerste aan dat de rechtbank, nadat zij het besluit van 22 december 2021 had vernietigd, dat besluit niet ook nog kon herroepen en niet kon bepalen dat haar uitspraak hiervoor in de plaats treedt. Ten tweede voeren zij aan dat het college de gelegenheid had moeten krijgen om opnieuw op de aanvraag te beslissen, zodat er ook om die reden geen aanleiding was om zelf in de zaak te voorzien.
7.1. Gelet op wat onder 6.2 is overwogen, heeft de rechtbank het besluit van 22 december 2021 terecht vernietigd. Zij is echter ten onrechte overgegaan tot het zelf voorziend herroepen van het besluit van 22 december 2021, omdat het besluit door haar al was vernietigd en daarna niet ook nog herroepen kon worden. In zoverre slagen de betogen.
7.2. Wat betreft het zelf voorzien heeft de rechtbank binnen de aan haar voorgelegde feitenconstellatie terecht overwogen dat er geen ander besluit meer mogelijk was dan een weigering van de omgevingsvergunning. Uit de stukken blijkt immers dat de minister niet bereid was om een verklaring van geen bezwaar te geven, indien die zou worden aangevraagd. Ook blijkt uit de stukken dat voor SCI Student Experience een kortere maximale verblijfsduur niet acceptabel was, zodat ten tijde van de uitspraak van de rechtbank een wijziging van de aanvraag niet in de rede lag.
Eerst in hoger beroep hebben SCI Student Experience en het college aangevoerd dat het ook mogelijk is om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor units met een maximale verblijfsduur van zes maanden. Op de zitting van de Afdeling heeft SCI Student Experience toegelicht dat de beoogde doelgroep wel moet worden verbreed naar bijvoorbeeld ook arbeidsmigranten om een kortere verblijfsduur dan twaalf maanden rendabel te maken. De Afdeling zal met het oog op de afdoening beoordelen in hoeverre deze verkorting van de maximale verblijfsduur nog bij de beoordeling van de oorspronkelijke aanvraag kan worden betrokken.
Bij het volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals hier het geval is, is de hoofdregel dat op de aanvraag wordt beslist zoals die met het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Als het ontwerpbesluit eenmaal ter inzage is gelegd, is het in beginsel niet meer toegestaan om de aanvraag nog te wijzigen of aan te vullen. Dan moet er een nieuw ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd. Dit is alleen anders als de wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard is. De Afdeling is van oordeel dat van een dergelijke ondergeschikte wijziging hier geen sprake is. Verhuur voor een kortere duur dan voor duurzame bewoning en aan andere doelgroepen heeft, anders dan SCI Student Experience en het college stellen, namelijk wel degelijk ruimtelijke uitstralingseffecten. Daarbij kan worden gedacht aan een minder grote verbondenheid van de huurders met de leefomgeving en aan andere ruimtelijke effecten als gevolg van een ander leef- en werkpatroon.
Al met al is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank, hoewel zij het besluit van 22 december 2021 ten onrechte heeft herroepen en haar uitspraak in de plaats heeft gesteld van dat besluit, op zichzelf terecht zelf in de zaak heeft voorzien. De Afdeling zal de vergissing van de rechtbank herstellen door dit onderdeel van de beslissing te vernietigen en de omgevingsvergunning te weigeren, zodat daarmee op de aanvraag is beslist. In zoverre slagen de betogen dus niet.
8. Aangezien de aangevallen uitspraak in stand blijft wat betreft de vernietiging van de omgevingsvergunning, komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van het betoog van de minister in beroep dat er geen publiekrechtelijke waarborg is dat de units niet langer dan twaalf maanden worden gebruikt omdat er geen daartoe strekkend voorschrift aan de omgevingsvergunning is verbonden.
Slotoverwegingen
9. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 22 december 2021 heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 december 2021. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. De Afdeling zal op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien.
10. Het college moet de proceskosten vergoeden. Er is geen aanleiding om, zoals door het college en SCI Student Experience is gevraagd, de minister te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 januari 2023 in zaak nr. 22/1181, voor zover de rechtbank het besluit van 22 december 2021 heeft herroepen en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 22 december 2021;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. weigert de omgevingsvergunning voor het bouwen van een studentenhotel;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
VI. veroordeelt het college tot vergoeding van bij SCI Student Experience Real Estate II C.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college aan SCI Student Experience Real Estate II C.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
w.g. Wijgerde
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2024
672-1083