Uitspraak
202204926/1/A3.
Datum uitspraak: 14 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 juli 2022 in zaak nr. 21/3283 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2021 heeft de minister aan [appellante] twee boetes opgelegd, één van € 1.350,00 en één van € 8,100,00, vanwege het overtreden van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
Bij besluit van 21 juni 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft deze zaak, gevoegd met zaak nummer 202204927/1/A3, op een zitting behandeld op 25 juni 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [persoon], haar directeur-grootaandeelhouder, bijgestaan door mr. T. Segers, advocaat te 's-Hertogenbosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellante] is een gecertificeerd bedrijf dat zich onder andere richt op asbestsanering en het slopen en renoveren van gebouwen. [appellante] heeft een project aangenomen op het adres [locatie 1]-[locatie 2] te Rotterdam, om onder andere restanten van spuitasbest op het dak te verwijderen. Op 17 juni 2020 is bij de Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen: Inspectie SZW) een melding binnengekomen dat op het dak van het pand gelegen aan de [locatie 1] te Rotterdam werkzaamheden werden verricht met asbest en dat bij die werkzaamheden geen maatregelen werden genomen om valgevaar te voorkomen. Naar aanleiding hiervan hebben twee arbeidsinspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 18 juni 2020 de betreffende locatie geïnspecteerd. De arbeidsinspecteurs hebben gezien dat op de betreffende locatie werkzaamheden werden verricht, waaronder de sloop van een voormalig kantoorpand van acht verdiepingen, inclusief asbestverwijdering. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft na het constateren van overtredingen een boeterapport opgesteld.
Boeterapport
3. In het boeterapport van 10 augustus 2020 staat dat ten tijde van de inspectie dakelementen met restanten spuitasbest werden verwijderd. Tijdens de werkzaamheden op het dak waren geen randbeveiliging en/of vangnetten aangebracht en de betrokken werknemers waren ook niet aangelijnd terwijl de valhoogte ongeveer 36 meter bedroeg. De arbeidsinspecteurs hebben geobserveerd dat er 4 gaten in de dakelementen werden gemaakt om het dak in delen te verwijderen. Door de gaten werden hijsbanden gehaald en de dakdelen werden met behulp van een kraan van het dak gehesen. De werknemers bevonden zich in onmiddellijke nabijheid van de sparingen die ontstaan waren na het verwijderen van de dakdelen. De valhoogte was daar ongeveer 4 meter. Tijdens het verrichten van deze werkzaamheden waren geen veilige steiger, stelling, bordes, werkvloer, doelmatige hekwerken of leuningen aangebracht en waren ook geen andere, vergelijkbare voorzieningen getroffen. Evenmin waren ter voorkoming van het gevaar doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de arbeid gaven als bedoeld in artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit.
Verder was er tijdens de asbestverwijderingswerkzaamheden geen deskundig toezichthouder asbestverwijdering (hierna: DTA) aanwezig op het dak of op een locatie van waaruit toezicht op het dak mogelijk was. De asbestverwijderingswerkzaamheden werden dus niet door of onder voortdurend toezicht van een DTA uitgevoerd. Op de locatie waren op de begane grond en op de zevende verdieping wel twee DTA’s aanwezig.
Besluitvorming van de minister
4. De minister heeft naar aanleiding van dit boeterapport aan [appellante] twee boetes en een schriftelijke ‘waarschuwing preventieve stillegging van werk’ opgelegd. Deze uitspraak gaat alleen over de twee boetes en niet over de waarschuwing. De waarschuwing komt aan de orde in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3188.
Boete I: voorkomen valgevaar
4.1. De eerste boete heeft de minister opgelegd vanwege overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit. Volgens de minister heeft [appellante] geen maatregelen getroffen of voorzieningen aangebracht om het aanwezige valgevaar te voorkomen. Uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) volgt dat voor een overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,00 wordt opgelegd. De minister heeft rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van [appellante], de zwaarte van de overtreding en de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, b en c, van de Beleidsregel en heeft de uiteindelijke boete vastgesteld op € 1.350,00. Deze boete wordt hierna ook wel boete I genoemd.
Boete II: onvoldoende toezicht bij het werken met asbest
4.2. De tweede boete heeft de minister opgelegd vanwege overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit. Volgens de minister zijn de asbestwerkzaamheden niet verricht door of onder voortdurend toezicht van een DTA. Uit de Beleidsregel volgt dat voor een overtreding van artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 13.500,00 wordt opgelegd. De minister heeft rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van [appellante] en de zwaarte van de overtreding en heeft de uiteindelijke boete vastgesteld op € 8,100,00. Deze boete wordt hierna ook wel boete II genoemd. De minister vindt dat de matigingsgronden die zijn opgenomen in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel niet van toepassing zijn op deze boete.
Uitspraak van de rechtbank
Boete I: voorkomen valgevaar
5. De rechtbank heeft geen grond gezien om te oordelen dat de minister de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, aanhef, en onder d, van de Beleidsregel, had moeten toepassen op boete I. [appellante] heeft namelijk als werkgever de werknemers die op het dak werkzaamheden uitvoerden, niet gestimuleerd om valbescherming te gebruiken door middel van toezicht. De rechtbank heeft ook geen grond gezien om te oordelen dat de minister de matigingsgrond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel had moeten toepassen op boete I. [appellante] heeft na constatering van de overtreding geen maatregelen genomen om nieuwe overtredingen te voorkomen. Het eenmalig geven van instructies heeft de rechtbank niet voldoende geacht.
Boete II: onvoldoende toezicht bij het werken met asbest
6. De rechtbank heeft over boete II geoordeeld dat de minister de boete niet heeft hoeven matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Geen van de in deze bepaling opgenomen matigingsgronden is volgens de rechtbank van toepassing. Ook ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat de minister de boete had moeten matigen op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel.
7. De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien om te oordelen dat de oplegging van de boetes in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Beoordeling van het hoger beroep
Boete I: voorkomen valgevaar
Adequaat toezicht bij valgevaar
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister boete I niet heeft moeten matigen op grond van matigingsgrond d van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Hiertoe voert zij aan dat uit de verklaringen die zijn opgenomen in het boeterapport volgt dat over het geheel genomen, gedurende de uitvoering het project, dagelijks met grote regelmaat toezicht werd gehouden op de werkzaamheden door verschillende mensen. Het niet naleven van de veiligheidseisen op het moment van de inspectie was te wijten aan een onverwacht hectische situatie in het werkgebied, aldus [appellante].
8.1. De Afdeling overweegt als volgt. Matigingsgrond d ziet op de vraag of adequaat toezicht is gehouden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957, hangt het antwoord op deze vraag af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een (ervaren) werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijk toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
8.2. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het feitelijk toezicht van dusdanige aard was dat de werknemers hierdoor werden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden. Uit de verklaringen in het boeterapport blijkt onder andere dat valgordels, valstopapparaten en harnasgordels aanwezig waren. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de werknemers op enige manier werden gestimuleerd om deze veiligheidsvoorzieningen te gebruiken en zich zo aan de veiligheidseisen te houden. Uit het boeterapport blijkt juist dat, ondanks dat de werknemers zijn gewezen op het gebruik van veiligheidsvoorzieningen, zij die niet hebben gebruikt. Hieruit leidt de Afdeling af dat het slechts aanwezig hebben van veiligheidsvoorzieningen en het wijzen op het gebruik onvoldoende stimulatie was voor de werknemers om zich aan de veiligheidseisen te houden. [appellante] heeft tevergeefs aangevoerd dat niet alleen gekeken moet worden naar het moment van de inspectie. De minister heeft in zijn besluit namelijk meegewogen dat het feitelijk toezicht op de werknemers op het dak niet alleen ontbrak op het moment van inspectie, maar ook de dag ervoor, toen melding werd gemaakt dat bij de werkzaamheden geen maatregelen werden genomen om valgevaar te voorkomen. Van de situatie ter plaatse zijn foto’s opgenomen in het boeterapport. [appellante] heeft daarbij niet aannemelijk gemaakt dat sprake was van zo een hectische situatie dat de werknemers op dat moment geen gebruik konden maken van de veiligheidsvoorzieningen. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat de minister matigingsgrond d niet heeft moeten toepassen op boete I.
8.3. Het betoog slaagt niet.
Adequate maatregelen bij valgevaar
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister boete I niet heeft moeten matigen op grond van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel. Hiertoe voert zij aan dat zij uit eigen beweging binnen een korte termijn adequate maatregelen heeft genomen door een extern bedrijf in te huren om de maatregelen te benadrukken. Hiermee wordt volgens haar voldaan aan de voorwaarden van artikel 1, twaalfde lid, van de Beleidsregel.
9.1. De gronden die [appellante] hierover heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 12. opgenomen overweging, die hierboven verkort is weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd.
9.2. Het betoog slaagt niet.
Boete II: onvoldoende toezicht bij het werken met asbest
Matiging wegens verrichte inspanningen bij het werken met asbest
10. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat dat de minister boete II niet heeft moeten matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. Zij voert hiertoe aan dat zij een werkplan heeft opgesteld waarin is opgenomen dat elke DTA een werkgebied aangewezen heeft gekregen waar toezicht diende te worden gehouden. Het risico is hiermee geïnventariseerd. Deze werkwijze is ook bevestigd door de DTA. Daarmee zijn ook de noodzakelijke randvoorwaarden gecreëerd voor het toepassen van de veilige werkwijze. Volgens [appellante] zijn ook adequate instructies gegeven. Zo zijn de DTA’s geïnstrueerd om altijd in het werkgebied te blijven zodat voortdurend toezicht kan worden gehouden. Verder heeft niet alleen de DTA dagelijks toezicht uitgeoefend. Er is ook een externe auditor ingehuurd om te controleren op de naleving van de veiligheidseisen met de opdracht om eventuele verbeterpunten te geven. Hierbij werd onder meer de eis van voortdurend toezicht gecontroleerd. Voorgaande omstandigheden leiden volgens [appellante] tot de conclusie dat de minister de matigingsgronden van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel had moeten toepassen op boete II. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellante].
10.1. De Afdeling overweegt als volgt. Matigingsgrond a ziet op de vraag of de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet. Niet in geschil is dat [appellante] een werkplan heeft opgesteld waarin staat dat de DTA’s controles uitvoeren en dat zij een logboek bijhouden. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat vanwege de complexiteit van het project in het werkplan onder meer opgenomen had moeten worden dat voortdurend toezicht gehouden moet worden op meerdere verdiepingen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de risico’s van de concrete werkzaamheden onvoldoende in het werkplan zijn geïnventariseerd. Ondanks dat in het werkplan is opgenomen dat twee DTA’s aanwezig moeten zijn, is er geen rekening mee gehouden dat een DTA weggeroepen kan worden of ergens anders nodig is. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de DTA die op het dak aanwezig had moeten zijn zelf heeft verklaard dat hij bij de doucheruimte nodig was en daarom hier naartoe is gegaan. Het werkplan was daarmee niet goed uitvoerbaar. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen aanleiding bestond de matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, onder a, van de Beleidsregel toe te passen.
10.2. Op de zitting heeft [appellante] de grond dat de minister boete II had moeten matigen op grond van artikel 1, elfde lid, onder d, van de Beleidsregel ingetrokken. Deze behoeft daarom geen bespreking meer. De overige gronden die [appellante] over boete II heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 13. tot en met 14. opgenomen overweging, die hierboven verkort is weergegeven, waarop dat oordeel is gebaseerd.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Matiging van de boetes op andere gronden
11. [appellante] betoogt over beide boetes dat de overtredingen niet met opzet of grove schuld zijn begaan. Daarom komen de boetes volgens haar in aanmerking voor verdere matiging. [appellante] verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.
Op de zitting heeft [appellante] deze grond ingetrokken. Deze grond behoeft daarom geen bespreking meer.
12. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling aangevoerd dat de minister beide boetes had moeten matigen met 25% omdat tussen de afronding van het boeterapport en de oplegging van de boete meer dan een half jaar is verstreken. Dit is volgens [appellante] het beleid dat wordt gehanteerd bij de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en [appellante] vindt dat dit beleid ook in deze zaak toegepast moet worden. Hij verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2728.
12.1. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het beleid dat [appellante] bedoelt alleen geldt voor zaken met betrekking tot de Wet arbeid vreemdelingen. Voor het Arbobesluit geldt dat hij geen schriftelijk beleid heeft voor matiging van de boete als tussen de afronding van het boeterapport en de oplegging van de boete meer dan een half jaar is verstreken. Wel wordt een ongeschreven gedragslijn gehanteerd waarbij een matiging van 5% wordt toegepast indien tussen de boetekennisgeving en het boeterapport meer dan een half jaar is verstreken. Dat is hier niet aan de orde.
12.2. De Afdeling stelt vast dat het beleid waar [appellante] op doelt een matigingsgrond is die is opgenomen in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid veemdelingen 2020. Daarin staat in Bijlage II dat de boete met 25% wordt gematigd indien tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en het insturen van het boeterapport een periode van langer dan een halfjaar zit. De uitspraak waar [appellante] naar verwijst, lijkt te suggereren dat bij het beleid dat word gehanteerd bij de Wav een periode wordt gehanteerd tussen de afronding van het boeterapport en de oplegging van de boete. Dat is niet het geval. In de zaak waar [appellante] naar verwijst, waren partijen het eens over de hoogte van de boete. Ondanks dat de periode tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en het insturen van het boeterapport niet langer dan een halfjaar was, heeft de staatssecretaris zich in die zaak niet verzet tegen een matiging van 25%. Hij vond dat het onderzoek desondanks onnodig lang had geduurd. De minister heeft zich in deze zaak niet op dit standpunt gesteld. De Afdeling wijst er verder op dat een overschrijding van de termijn tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en het insturen van het boeterapport hier niet aan de orde is. Door de minister wordt voor het Arbobesluit een ongeschreven gedragslijn gehanteerd waarbij een matiging van 5% wordt toegepast indien tussen de boetekennisgeving en het boeterapport meer dan een half jaar is verstreken. Een dergelijke overschrijding is hier ook niet aan de orde.
12.3. Het betoog slaagt niet.
Slotsom
13. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
14. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2024
735-990
BIJLAGE | WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst 1 van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
[…]
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.16. Voorkomen valgevaar
1. Bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat is zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
2. Er is in elk geval sprake van valgevaar bij aanwezigheid van risicoverhogende omstandigheden, openingen in vloeren, of als het gevaar bestaat om 2,5 meter of meer te vallen.
[…]
5. Indien de in het eerste lid genoemde voorzieningen niet of slechts ten dele kunnen worden aangebracht of indien het aanbrengen of wegnemen daarvan grotere gevaren meebrengt dan de arbeid ter beveiliging waarvan zij zouden moeten dienen, zijn ter voorkoming van het gevaar voldoende sterke en voldoende grote vangnetten op doelmatige plaatsen en wijze aangebracht of worden doelmatige veiligheidsgordels met vanglijnen van voldoende sterkte gebruikt dan wel worden andere technische middelen toegepast, die ten minste een zelfde mate van beveiliging van de in het eerste lid bedoelde arbeid geven. Daarbij hebben maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang boven maatregelen gericht op individuele bescherming. Artikel 4:45. Preventieve maatregelen
[…]
2. Ter naleving van het eerste lid worden de volgende maatregelen genomen:
a. de werkmethoden zijn zo ingericht dat er geen asbeststof wordt geproduceerd of indien dat technisch niet mogelijk is, dat geen asbeststof in de lucht vrijkomt;
[…]
Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest
[…]
5. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
[..]
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1
[…]
11. Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
12. Indien de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen, kan dit leiden tot een boetematiging van 12,5%. Maatregelen zijn adequaat als zij:
a. zijn gericht op het voorkomen van dezelfde of soortgelijke overtredingen; en
b. zo snel mogelijk na de overtreding zijn genomen.
[…]