Uitspraak
202300933/1/V1.
Datum uitspraak: 11 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 3 februari 2023 in zaken nrs. NL22.22480 en 22/6654 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
1. de minister van Asiel en Migratie, en
2. het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: het COa).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft het COa de vreemdeling overgeplaatst naar de Handhavings- en Toezichtlocatie (hierna: de HTL) te Hoogeveen.
Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid de vreemdeling een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 3 februari 2023 heeft de rechtbank het tegen die besluiten door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover de vreemdeling feitelijk zonder rechtstitel in zijn vrijheid is beperkt, het beroep voor het overige ongegrond verklaard en de Staat der Nederlanden veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan de vreemdeling.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
Het COa heeft op verzoek van de Afdeling een schriftelijke uiteenzetting gegeven. De vreemdeling heeft daarop gereageerd.
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gelijktijdig met zaak nr. 202401533/1/V1, op een zitting behandeld op 24 juni 2024, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. F.W. Verbaas, advocaat te Alkmaar, en het COa, vertegenwoordigd door mr. J.V. de Kort, advocaat te Den Haag, M. Hovenkamp en H. de Jonge, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL vrijheidsontneming is. Die vraag is relevant, omdat op grond van artikel 6 van het EU Handvest en artikel 5 van het EVRM niemand zomaar zijn vrijheid mag worden ontnomen. Op grond van die bepalingen gelden bij vrijheidsontneming andere eisen, zoals het recht op een spoedige rechterlijke beslissing over de rechtmatigheid van die vrijheidsontneming, dan als geen sprake is van vrijheidsontneming.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder l, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: de Rva 2005) is de HTL een afzonderlijke opvangvoorziening voor asielzoekers van 16 jaar en ouder met een streng regime, waar het COa hen naar kan overplaatsen als zij overlast veroorzaken in de reguliere opvangvoorziening waar zij verblijven.
De feiten in deze zaak
2. In de nacht van 25 op 26 juli 2022 hebben twee beveiligers de vreemdeling aangesproken op het overtreden van de huisregels, omdat hij geluidsoverlast veroorzaakte en alcohol gebruikte op de opvanglocatie. Vervolgens greep de vreemdeling een van de beveiligers bij de kraag. Toen de beveiligers hem naar buiten verplaatsten, begon de vreemdeling om zich heen te slaan, beet hij een van de beveiligers en gaf hij die beveiliger een kopstoot. Later begon hij de desbetreffende beveiliger te schoppen. Ook heeft de vreemdeling al eerder verschillende incidenten op de opvanglocatie veroorzaakt en is al verschillende keren een correctiegesprek met hem gevoerd. Het incident had volgens het COa ‘zeer grote impact’ als bedoeld in paragraaf 4.1 van het Maatregelenbeleid COa van maart 2022 (hierna: het Maatregelenbeleid COa). Bij besluit van 26 juli 2022 heeft het COa de vreemdeling daarom overgeplaatst naar de HTL. Over dat besluit gaat deze procedure niet, omdat dit niet ter toetsing voorlag bij de rechtbank.
2.1. De vreemdeling heeft vervolgens de HTL op 29 juli 2022 vrijwillig verlaten en is met onbekende bestemming vertrokken. Omdat de vreemdeling met onbekende bestemming was vertrokken, heeft de minister zijn asielaanvraag krachtens artikel 30c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Vw 2000 buiten behandeling gesteld. De toenmalige gemachtigde van de vreemdeling heeft uiteindelijk het tegen die buitenbehandelingstelling ingestelde beroep ingetrokken.
2.2. Op 2 oktober 2022 heeft de vreemdeling zich weer gemeld voor opvang bij het aanmeldcentrum in Ter Apel. Het COa heeft de vreemdeling vervolgens bij besluit van 10 oktober 2022 opnieuw overgeplaatst naar de HTL. Aan dat besluit heeft het COa hetzelfde incident ten grondslag gelegd als het incident dat aanleiding vormde voor het overplaatsingsbesluit van 26 juli 2022, omdat de vreemdeling de HTL voortijdig had verlaten en in de periode voor zijn vertrek te weinig stappen had gezet naar een positieve gedragsverandering. Over dit besluit gaat deze zaak.
2.3. Bij besluit van 10 oktober 2022 heeft de minister de vreemdeling krachtens artikel 56 van de Vw 2000 een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd. Die vrijheidsbeperkende maatregel hield in dat de vreemdeling verplicht was om in een specifiek deel van de gemeente Hoogeveen, op het terrein van de HTL, te blijven. Ter toelichting op dat besluit heeft de minister verwezen naar de motivering in het besluit van het COa van 10 oktober 2022. Ook hiertegen richt zich het hoger beroep.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat de overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL weliswaar een vergaande beperking van zijn bewegingsvrijheid vormt, maar dat die overplaatsing geen vrijheidsontneming inhoudt als bedoeld in artikel 5 van het EVRM. Volgens de rechtbank had de vreemdeling namelijk de mogelijkheid om de HTL vrijwillig te verlaten. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat de buitenbehandelingstelling van een asielaanvraag niet is gekoppeld aan het verlaten van de HTL, maar aan het schenden van de in artikel 4.51 van het Vb 2000 neergelegde meldplicht.
Hoger beroep
De vrijheidsbeperkende maatregel
4. De vreemdeling richt vier grieven tegen de uitspraak van de rechtbank. De grieven zijn gedeeltelijk gericht tegen het oordeel van de rechtbank over een vrijheidsbeperkende maatregel (artikel 56 van de Vw 2000). Hiertegen staat geen hoger beroep open (artikel 84, aanhef en onder a, van de Vw 2000).
4.1. Wat de vreemdeling in dit deel van het hoger beroep aanvoert, is geen reden om het hoger beroep toch in behandeling te nemen. Het verbod op hoger beroep kan alleen worden doorbroken als er geen eerlijk proces is geweest. Dit doet zich hier niet voor.
4.2. De Afdeling is in zoverre onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen.
De overplaatsing naar de HTL
Het hoger beroep van de vreemdeling
5. In grief 2 voert de vreemdeling aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn overplaatsing naar de HTL in dit geval onrechtmatige vrijheidsontneming inhoudt. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank bij de beschrijving van de omstandigheden op de HTL is uitgegaan van achterhaalde feiten. Daarbij is de rechtbank volgens de vreemdeling ten onrechte voorbijgegaan aan de aanwezigheid van de zogenoemde ROV-kamer en de omstandigheid dat het COa heeft erkend dat het op de HTL geweld heeft gebruikt tegen bewoners. ‘ROV’ staat voor ‘Reglement onthouding verstrekkingen’.
5.1. De vreemdeling voert in deze grief verder aan dat het oordeel van de rechtbank tegenstrijdig is. Daarbij verwijst hij naar het - in hoger beroep onbestreden - oordeel van de rechtbank dat het COa de mogelijkheid om met gedragsverbetering toe te werken naar vertrek uit de HTL, niet concreet genoeg heeft uitgewerkt. De vreemdeling voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit dat oordeel al volgt dat overplaatsing naar de HTL vrijheidsontneming inhoudt.
5.2. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 14 mei 2020, FMS, ECLI:EU:C:2020:367, voert de vreemdeling verder aan dat de rechtbank is voorbijgegaan aan het feit dat hij geen realistische mogelijkheid had om de HTL te verlaten. Hij had namelijk geen andere verblijfplaats in Nederland en ook geen geld om te reizen om aan de meldplicht te voldoen. Het gevolg daarvan zou zijn dat de minister zijn asielaanvraag buiten behandeling zou stellen, aldus de vreemdeling. De rechtbank is volgens de vreemdeling verder niet ingegaan op zijn betoog dat het COa in de praktijk bezig is met een beleid waarbij het actief inzet om vreemdelingen die zich volgens het COa asociaal gedragen het land te laten verlaten.
De reactie van het COa
5.3. In aanloop naar de zitting heeft de Afdeling het COa verzocht om een schriftelijke uiteenzetting te geven en om daarin onder meer in te gaan op de omstandigheden op de HTL. Naar aanleiding daarvan heeft het COa het volgende opgemerkt.
5.4. De HTL is met hekken en muren omheind en bevindt zich op een gedeelte van een voormalig gevangenisterrein waar ook asielzoekerscentrum Hoogeveen op ligt. Bewoners mogen zich te allen tijde vrij begeven binnen het gehele terrein van die locatie, aldus het COa. Tussen 14:00 en 16:00 uur mogen alle bewoners ook een naastgelegen, met hekken omheinde, groenstrook bezoeken. Bewoners hebben een eigen kamer met sanitair gedeelte. Die kamers moeten zij meestal met een kamergenoot delen. Op de kamers hebben de bewoners meubilair, een koelkast, televisie en internetverbinding en mogen zij hun eigen telefoon bij zich houden.
5.5. Volgens het COa moeten bewoners zich in beginsel twee keer per dag melden: om 10:00 en 16:00 uur. Bewoners hoeven daarbij geen vingerafdrukken af te geven. Ook vindt regelmatig een kamercontrole plaats. Het COa heeft verder het dagprogramma beschreven waar bewoners aan moeten deelnemen. Dat dagprogramma staat in bijlage 1, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Daarover heeft het COa toegelicht dat elke bewoner van de HTL een mentor en persoonlijk begeleidingsplan krijgt voor gedragsverbetering. In het dagprogramma heeft het COa ruimte gelaten voor activiteiten die daarop zijn gericht, zoals gesprekken met de mentor. Als er geen georganiseerde activiteit is, hebben de bewoners ruimte voor recreatieve activiteiten. Op de HTL zijn volgens het COa verschillende ruimtes voor sport, creativiteit en coaching. Elke week geeft het COa de bewoners een tas met spullen voor persoonlijke hygiëne en verzorgt het maaltijden. Bewoners kunnen uiting geven aan hun geloofsovertuiging op hun eigen kamer, aldus het COa.
5.6. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het COa verder toegelicht dat op de algemene gedeeltes van de HTL 24 uur per dag cameratoezicht is. In de kamers van bewoners en hun sanitaire gedeelte is geen cameratoezicht. Verder vinden bij binnenkomst op de HTL, en daarna in incidentele gevallen, veiligheidsfouilleringen plaats. Het COa vraagt tijdens het intakegesprek aan de desbetreffende bewoner om zijn of haar zakken te legen om te controleren wat die bewoner bij zich heeft. Weigert de bewoner dat, dan fouilleren buitengewoon opsporingsambtenaren (hierna: boa’s) van de Dienst Vervoer & Ondersteuning die bewoner. Die boa’s zijn op de HTL aanwezig om de veiligheid van bewoners en personeel te bewaken. Bij veiligheidsincidenten op die locatie passen zij volgens het COa soms geweld toe en gebruiken zij handboeien.
5.7. Verder heeft het COa toegelicht dat op de HTL dezelfde medische voorzieningen beschikbaar zijn als op reguliere asielzoekerscentra. De HTL deelt de faciliteiten van GezondheidsZorg Asielzoekers (hierna: GZA) met het asielzoekerscentrum in Hoogeveen. Volgens het COa zijn de behandelruimtes daar toegankelijk voor bewoners van de HTL. Het COa en GZA hebben wekelijks overleg waarin zij al dan niet aanstaande bewoners bespreken. Staan bewoners onder behandeling van het Centrum voor Transculturele Psychiatrie Veldzicht, dan komt de behandelaar zoveel als nodig op locatie. Ook is de crisisdienst van de GGZ indien nodig beschikbaar, aldus het COa.
5.8. Ook heeft het COa toegelicht dat bewoners van de HTL bezoek mogen ontvangen, maar dat zij daarvoor wel toestemming moeten vragen. Tot slot bestaat volgens het COa in individuele situaties de mogelijkheid van onbegeleid verlof. Te denken valt daarbij aan het bezoek aan de opticien of een kerkdienst, omdat die faciliteiten niet aanwezig zijn op de HTL, aldus het COa. Het COa beoordeelt daarbij in hoeverre daarvoor op basis van het individuele gedrag van de bewoner aanleiding bestaat. Het COa heeft verder toegelicht dat het het contact tussen bewoners en hun advocaat faciliteert en dat het indien nodig vervoer regelt zodat een bewoner zijn advocaat kan bezoeken. Heeft een bewoner geen eigen telefoon, dan kan hij of zij dagelijks gebruikmaken van het Open Leercentrum om een advocaat te mailen of van de algemene telefoon bij de receptie. Verder houdt Vluchtelingenwerk Nederland elke woensdag een inloopspreekuur op de HTL.
5.9. Voor de conclusie dat overplaatsing naar de HTL geen vrijheidsontneming inhoudt, is volgens het COa relevant dat overplaatsing naar die locatie uitsluitend het gevolg is van toerekenbaar gedrag van de desbetreffende vreemdeling. Een vreemdeling kan volgens het COa overplaatsing naar die locatie vermijden door zijn gedrag in de reguliere opvangvoorzieningen aan te passen.
5.10. Volgens het COa is ook relevant dat bewoners invloed hebben op de duur van hun verblijf op de HTL. Bij goed gedrag mogen zij namelijk eerder dan na dertien weken terug naar een regulier asielzoekerscentrum. Over de duur van het verblijf in de HTL heeft het COa onder verwijzing naar paragraaf 4.3.8 van het Maatregelenbeleid COa toegelicht dat een vreemdeling in beginsel minimaal vijf weken, waaronder één zogenoemde intakeweek, en maximaal dertien weken, waaronder ook één intakeweek, op die locatie blijft. Doen zich geen nieuwe incidenten voor, dan mag de desbetreffende bewoner terug naar een reguliere opvanglocatie. Dat de duur van het verblijf op de HTL is beperkt tot maximaal dertien weken, is volgens het COa een aanwijzing dat geen sprake is van vrijheidsontneming.
5.11. Het COa heeft daarnaast naar voren gebracht dat bewoners van de HTL op elk gewenst moment die opvangvoorziening kunnen verlaten als zij dat willen. Als een bewoner de wens uit om de HTL eerder te verlaten, dan regelt het COa een taxi naar een station buiten Hoogeveen. Het COa geeft die bewoner een dagkaart mee waarmee hij of zij die dag gratis met de trein kan reizen. Meldt een vertrokken bewoner zich opnieuw bij het COa, dan neemt het COa opnieuw het besluit om die bewoner over te plaatsen naar de HTL onder verwijzing naar het incident dat eerder aanleiding vormde voor overplaatsing.
5.12. Tijdens het verblijf op de HTL zijn er verschillende evaluatiemomenten waarbij het COa kijkt naar het gedrag van de desbetreffende bewoner en diens inzet op de uitvoering van het persoonlijk begeleidingsplan. Elke donderdag vindt een bewonersoverleg plaats waarin het COa, in afwezigheid van de bewoners, de voortgang van elke bewoner bespreekt. Na de intakeweek houdt het COa elke vier weken een evaluatiemoment met de bewoner. Als dan blijkt dat die bewoner zijn of haar gedrag structureel heeft verbeterd, omdat die bewoner de afspraken uit het persoonlijke begeleidingsplan nakomt en geen nieuw incident heeft veroorzaakt, kan volgens het COa een extra evaluatiemoment met die bewoner plaatsvinden. Daarbij kijkt het COa of die bewoner met het oog op de veiligheidssituatie kan terugkeren naar een regulier asielzoekerscentrum of naar een ander soort opvanglocatie, bijvoorbeeld de Intensief begeleidende opvang. Blijkt tijdens het evaluatiemoment dat een bewoner zich niet aan de gemaakte afspraken houdt, dan stelt het COa een nieuw persoonlijk begeleidingsplan op.
5.13. Het COa heeft verder toegelicht dat het bij die evaluaties gebruikmaakt van een systeem dat bestaat uit de fases ‘Rood’, ‘Oranje’ en ‘Groen’. Dat systeem staat in bijlage 2, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Elke fase kent zijn eigen vrijheden en beperkingen. In fase ‘Rood’ gelden de meeste beperkingen en minste vrijheden en in fase ‘Groen’ de minste beperkingen en meeste vrijheden. In beginsel zit een bewoner van week 1 tot en met 5 in fase ‘Rood’. In die fase blikt het COa met die bewoner terug op het incident of de incidenten en probeert het met de bewoner te achterhalen wat er precies heeft plaatsgevonden en waarom. Vervolgens zit een bewoner in beginsel van week 6 tot en met 9 in fase ‘Oranje’. Bij de tussenevaluatie in week 5 of 6 kijkt het COa met de bewoner wat goed gaat en wat beter kan. Van week 10 tot en met uiterlijk 13 zit een bewoner in beginsel in fase ‘Groen’ en vindt een eindevaluatie plaats. Volgens het COa kan de doorlooptijd van fase ‘Rood’ naar ‘Oranje’ en uiteindelijk naar ‘Groen’ in individuele gevallen sneller verlopen, afhankelijk van het gedrag van de bewoner.
5.14. Wat betreft de mate van isolatie van bewoners in de HTL heeft het COa op de zitting nog toegelicht dat bewoners zich vrij mogen begeven door het gebouw van de HTL en ook contact mogen onderhouden met medebewoners. Het COa heeft toegelicht dat het COa-personeel elke avond met de bewoners, ongeacht of zij in fase ‘Rood’, ‘Oranje’ of ‘Groen’ zitten, gaat voetballen in een sportzaal op het terrein van het asielzoekerscentrum in Hoogeveen. Daarnaast heeft het COa op de zitting toegelicht dat bewoners doorgaans gezamenlijk eten in de eetzaal, dat bewoners boodschappen kunnen doen bij de SRV-wagen die één keer per week langskomt op de HTL en dat zij vanaf fase ‘Oranje’ - als zij dat willen - zelf hun maaltijden mogen bereiden in de gezamenlijke keuken.
5.15. Over het ontvangen van bezoek heeft het COa op de zitting toegelicht dat bewoners die nog in fase ‘Rood’ zitten, ook bezoek mogen ontvangen, maar dan alleen van hun kinderen en andere naaste familie. Het COa heeft verder op de zitting toegelicht dat de bezoekmogelijkheden voor bewoners die in fase ‘Oranje’ en ‘Groen’ zitten, ruimer zijn, omdat hun bezoek niet is beperkt tot hun kinderen en naaste familieleden. Weliswaar moeten bewoners eerst toestemming vragen als zij bezoek willen ontvangen, maar op de zitting heeft het COa toegelicht dat het bezoekaanvragen in incidentele gevallen alleen weigert om veiligheidsredenen. Medische zorg is te allen tijde toegankelijk en contact met een advocaat wordt gefaciliteerd.
5.16. Het COa heeft op de zitting verder toegelicht dat bewoners, ongeacht in welke fase zij zich bevinden, gebruik mogen maken van de faciliteiten op de HTL zoals de computerzaal, fitnessruimte en creatieve ruimte. Bewoners in fase ‘Rood’ en ‘Oranje’ mogen alleen gebruikmaken van die ruimtes onder begeleiding van een COa-medewerker, maar op de zitting heeft het COa toegelicht dat het de toegang tot die ruimtes doorgaans faciliteert en dat het bewoners de toegang tot die ruimtes alleen weigert uit praktische overwegingen, bijvoorbeeld rond het middaguur als het COa-personeel bezig is met het uitdelen van de lunch. Bewoners in fase ‘Groen’ mogen die ruimtes zonder begeleiding van een COa-medewerker bezoeken.
Rechtspraak van het EHRM en Hof van Justitie over vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming
5.17. Voordat de Afdeling overgaat tot het beoordelen van de grief, geeft zij eerst rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie weer over vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming. Die rechtspraak geeft namelijk handvatten voor het beantwoorden van de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL geen vrijheidsontneming inhoudt.
5.18. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van vrijheidsontneming als bedoeld in artikel 5 van het EVRM is volgens het EHRM de specifieke situatie het startpunt. Onder meer het soort maatregel, de duur daarvan, de effecten en de wijze waarop de desbetreffende maatregel is geïmplementeerd, zijn daarbij relevant. Naar het oordeel van het EHRM is het onderscheid tussen vrijheidsbeperking en vrijheidsontneming gradueel (paragraaf 80 van het arrest van 23 februari 2017, De Tommaso tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:2017:0223JUD004339509).
5.19. Verder is naar het oordeel van het EHRM relevant of de betrokkene de mogelijkheid heeft om het desbetreffende gebied te verlaten, de mate van toezicht en controle op de bewegingsvrijheid van de betrokkene, de mate van isolatie en de beschikbaarheid van sociale contacten (paragraaf 95 van het arrest van 6 november 1980, Guzzardi tegen Italië, ECLI:CE:ECHR:1980:1106JUD000736776). In de zaak die voorlag in dat arrest moest Guzzardi op een bepaald gedeelte van een Italiaans eiland verblijven. Tussen 20:00 en 7:00 uur mocht hij het gebouw niet zonder voorafgaande mededeling aan de Italiaanse autoriteiten verlaten. Hij moest zich twee keer per dag melden en de autoriteiten op de hoogte stellen van de namen en telefoonnummers van personen die hij wilde bellen. Sociale contacten met anderen dan familieleden waren beperkt mogelijk. Als Guzzardi de regels schond, kon hij een ‘penalty of arrest’ krijgen van tussen de een en zes maanden. Uiteindelijk heeft Guzzardi zestien maanden op dat eiland verbleven. Die omstandigheden vormden voor het EHRM aanleiding voor het oordeel dat sprake was van vrijheidsontneming.
5.20. Verder is volgens het EHRM relevant hoe realistisch de mogelijkheid is om de desbetreffende locatie te verlaten. In het arrest van 21 november 2019, Ilias en Ahmed tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2019:1121JUD004728715, paragraaf 234 tot en met 249, heeft het EHRM voor het oordeel dat verblijf in de Hongaarse Röszke-transitzone geen vrijheidsontneming inhield, van doorslaggevend belang geacht dat de desbetreffende vreemdelingen een realistische mogelijkheid hadden om de transitzone te verlaten. Veel vreemdelingen die in de transitzone verbleven, vertrokken namelijk naar Servië waar zij naar het oordeel van het EHRM geen reëel risico op behandeling in strijd met artikel 3 van het EVRM liepen. Zo’n mogelijkheid om te vertrekken bestond naar het oordeel van het EHRM niet in de zaak die voorlag in het arrest van 16 juni 2005, Storck tegen Duitsland, ECLI:CE:ECHR:2005:0616JUD006160300, paragraaf 73. Storck was namelijk ongeveer twintig maanden opgenomen op de gesloten afdeling van een kliniek, stond continu onder toezicht van het personeel van die kliniek, mocht de kliniek niet verlaten en kon ook geen sociaal contact onderhouden met de buitenwereld. Storck heeft één keer geprobeerd om te ontsnappen, maar toen heeft de politie haar weer teruggebracht naar de kliniek.
5.21. In het arrest van 2 maart 2021, R.R. en anderen tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2021:0302JUD003603717, paragraaf 81 tot en met 83, heeft het EHRM daarentegen geoordeeld dat verblijf in de Röszke-transitzone wél vrijheidsontneming inhoudt. Het EHRM heeft daarbij van belang geacht dat de Hongaarse autoriteiten de desbetreffende appellanten hadden behandeld in strijd met artikel 3 van het EVRM en dat zij anderhalve maand in isolatie hadden gezeten in die transitzone. Ook het gebrek aan een bepaling die voorzag in een maximumduur van het verblijf in die transitzone en de aanzienlijke vertraging in de afhandeling van asielaanvragen - vreemdelingen moesten de uitkomst van hun asielprocedure afwachten in die transitzone - vormden voor het EHRM aanleiding voor het oordeel dat de Hongaarse autoriteiten die appellanten feitelijk hun vrijheid hebben ontnomen toen zij in de transitzone verbleven.
5.22. Ingevolge artikel 52, derde lid, van het EU Handvest en de daarbij behorende Toelichtingen is deze rechtspraak van het EHRM over artikel 5 van het EVRM ook van belang bij de uitleg van het recht op vrijheid en veiligheid in het corresponderende artikel 6 van het EU Handvest. In het arrest FMS heeft het Hof van Justitie zich daarnaast ook zelf uitgelaten over het verblijf in de Röszke-transitzone. Het arrest gaat onder meer over de vraag of in die zone sprake is van ’vrijheidsbeneming’ in de zin van bewaring als bedoeld in de Terugkeerrichtlijn en de Opvangrichtlijn en daarmee in artikel 6 van het EU Handvest. Uit punt 226 tot en met 231 van dat arrest volgt dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van bewaring van belang is of er een daadwerkelijke mogelijkheid bestaat om de desbetreffende plek te verlaten. Naar het oordeel van het Hof van Justitie hadden vreemdelingen geen daadwerkelijke mogelijkheid om de Röszke-transitzone te verlaten. Het Hof van Justitie heeft daarbij van belang geacht dat vreemdelingen die transitzone alleen konden verlaten door naar Servië te vertrekken, maar daar zouden de Servische autoriteiten hen vervolgens als illegaal beschouwen en sancties kunnen opleggen. Ook dreigden die vreemdelingen bij het verlaten van Hongarije de mogelijkheid te verliezen om daar de vluchtelingenstatus te krijgen. Volgens de Hongaarse asielwet konden vreemdelingen namelijk alleen maar een asielaanvraag indienen in een van de twee Hongaarse transitzones. Daarnaast mocht de Hongaarse asielautoriteit de asielstatus van vreemdelingen die de transitzone hadden verlaten, intrekken en konden vreemdelingen daar vervolgens niet over klagen bij de rechter.
Oordeel van de Afdeling
5.23. De vreemdeling voert allereerst tevergeefs aan dat de rechtbank achterhaalde feiten ten grondslag heeft gelegd aan haar oordeel. De beschrijving van het COa in de schriftelijke uiteenzetting en op de zitting over de gang van zaken op de HTL, zoals hiervoor uiteengezet, bestrijdt de vreemdeling niet. Deze feiten verschillen niet wezenlijk van die waarvan de rechtbank is uitgegaan. De rechtbank is verder terecht niet ingegaan op de aanwezigheid van zogenoemde ROV-kamers op de HTL. Niet gebleken is dat het COa de vreemdeling naar zo’n kamer heeft overgeplaatst en voor het antwoord op de vraag of verblijf in de HTL voor hem vrijheidsontneming is, is dit dus niet van belang. Overigens oordeelt de Afdeling in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2024:3565, dat gebruik van een ROV-kamer niet maakt dat sprake is van vrijheidsontneming.
5.24. In het licht van de hiervoor weergegeven rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie komt de Afdeling tot het volgende oordeel. Overplaatsing naar de HTL vormt een vergaande inperking van de bewegingsvrijheid van een vreemdeling. Zoals blijkt uit de beschrijving van de situatie op de HTL onder 5.4 tot en met 5.13, moeten bewoners zich namelijk twee keer per dag melden, moeten zij deelnemen aan een dagprogramma, mogen zij alleen na toestemming bezoek ontvangen en worden zij geacht op het terrein van de HTL te blijven. Ook zijn er andere beperkingen naargelang de fase waarin zij zich bevinden. Desalniettemin voert de vreemdeling tevergeefs aan dat de rechtbank had moeten oordelen dat overplaatsing naar de HTL vrijheidsontneming inhoudt.
5.25. Voor het oordeel dat overplaatsing naar de HTL geen vrijheidsontneming inhoudt, staat voorop dat vreemdelingen een daadwerkelijke mogelijkheid hebben om de HTL te verlaten. Zoals onder 5.11 weergegeven, kunnen bewoners van de HTL die locatie op elk gewenst moment verlaten en faciliteert het COa dat ook. De vreemdeling in deze zaak heeft de HTL eerder ook vrijwillig kunnen verlaten. Het verlaten van de HTL is verder niet strafbaar, heeft geen gevolgen voor latere opvang en voor de behandeling van de asielaanvraag. De Afdeling licht dat hieronder nader toe.
5.26. Vreemdelingen die de HTL op eigen initiatief voortijdig verlaten, plegen geen strafbaar feit. Als het COa een vreemdeling overplaatst naar de HTL, dan legt de minister die vreemdeling krachtens artikel 56 van de Vw 2000 een vrijheidsbeperkende maatregel op. Weliswaar begaat een vreemdeling een strafbaar feit als hij of zij zich niet houdt aan die vrijheidsbeperkende maatregel, maar zoals het COa op de zitting heeft toegelicht, heft de minister die vrijheidsbeperkende maatregel op verzoek van het COa op, als een vreemdeling te kennen heeft gegeven de HTL te willen verlaten. Op de zitting heeft het COa toegelicht dat het in zulke gevallen altijd aan de minister doorgeeft dat hij de vrijheidsbeperkende maatregel kan opheffen.
Anders dan de vreemdeling stelt, zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de minister het structureel nalaat vrijheidsbeperkende maatregelen op te heffen als vreemdelingen de HTL vrijwillig verlaten. De verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 25 mei 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:4558, onder 30, geeft daar geen aanknopingspunten voor. Ook in deze zaak heeft de minister de vrijheidsbeperkende maatregel opgeheven nadat de vreemdeling de HTL had verlaten.
5.27. Het verlaten van de HTL heeft bovendien geen gevolgen voor de opvang. De enige directe consequentie van vrijwillig vertrek uit de HTL is dat een vreemdeling zelf in onderdak moet voorzien, maar die situatie verschilt niet wezenlijk van de situatie waarin vreemdelingen zich bevinden die vrijwillig een reguliere opvanglocatie verlaten. Ook die vreemdelingen moeten zelf in onderdak voorzien en krijgen ook geen verstrekkingen zolang zij niet op een opvanglocatie verblijven. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Rva 2005 zijn verstrekkingen namelijk gekoppeld aan de opvang in een opvangvoorziening. Voor latere opvang heeft het verlaten van de HTL geen gevolgen. Meldt een vertrokken bewoner zich opnieuw bij het COa voor opvang, dan vangt het COa deze vreemdeling weer op. Dat is bij de vreemdeling in deze zaak ook gebeurd.
5.28. Daarnaast heeft vertrek uit de HTL geen gevolgen voor de behandeling van de asielaanvraag. De minister stelt die niet buiten behandeling op de enkele grond dat een vreemdeling de HTL op eigen initiatief heeft verlaten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gaat de minister er bovendien niet van uit dat een vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken als die vreemdeling na vertrek uit de HTL voldoet aan de meldplicht en zal de minister de asielaanvraag dan in elk geval niet op die grond buiten behandeling stellen. In die zin krijgt een vreemdeling geen andere behandeling dan een vreemdeling die de reguliere opvang verlaat. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de buitenbehandelingstelling van een asielaanvraag niet is gekoppeld aan het verlaten van de HTL, maar aan het niet voldoen aan de meldplicht. Bovendien kan een vreemdeling, als de minister zijn of haar asielaanvraag wél buiten behandeling heeft gesteld, opnieuw een asielaanvraag indienen. Die aanvraag moet de minister ingevolge artikel 30c, tweede lid, van de Vw 2000 in dat geval als eerste asielaanvraag behandelen, tenzij hij eerder een asielaanvraag van die vreemdeling heeft afgewezen.
5.29. Naast de daadwerkelijke mogelijkheid van de vreemdeling om de HTL zelf vrijwillig te verlaten, is voor het antwoord op de vraag of sprake is van vrijheidsontneming van belang dat het COa de maximale duur van verblijf op de HTL heeft beperkt. De maximale duur is dertien weken. Op de zitting heeft het COa toegelicht, zoals gezegd, dat het elke week het gedrag van de desbetreffende bewoner evalueert en beoordeelt of die bewoner naar een volgende fase, ‘Oranje’ of ‘Groen’, kan en eventueel eerder kan uitstromen naar een reguliere opvanglocatie. De vreemdeling heeft dus zelf invloed op zijn verblijfsduur in de HTL en kan toewerken naar eerder vertrek uit die locatie. Ook heeft het COa op de zitting desgevraagd toegelicht dat gevallen bekend zijn van bewoners die in week 13 nog in fase ‘Rood’ of pas in fase ‘Oranje’ zaten, maar dat ook zij na dertien weken de HTL hebben verlaten. Als zich bepaalde incidenten voordoen die plaatsing in een ROV-kamer tot gevolg hebben, kan de termijn van verblijf in de HTL langer zijn dan dertien weken. Het COa telt de termijn dat iemand in de ROV-kamer verblijft namelijk op bij de maximale termijn. Dat betekent echter niet dat een vreemdeling voor onbepaalde duur in de HTL kan zitten, omdat de termijn dat iemand in een ROV-kamer zit, beperkt is.
5.30. Uit de hiervoor weergegeven rechtspraak van het EHRM en het Hof van Justitie volgt dat vele elementen bepalen of sprake is van vrijheidsontneming. Het enkele feit dat de rechtbank onbestreden heeft overwogen dat het COa niet concreet genoeg heeft uitgewerkt hoe een vreemdeling met gedragsverbetering kan toewerken naar vertrek uit de HTL, leidt daarom niet tot een ander oordeel.
5.31. Wat betreft de mate van isolatie van bewoners in de HTL is van belang dat uit de toelichting van het COa op de zitting, weergegeven onder 5.14 tot en met 5.16, volgt dat bewoners zich ¬- weliswaar met enige beperkingen - vrij kunnen bewegen in de HTL, bezoek mogen ontvangen en gebruik mogen maken van de daar aanwezige faciliteiten.
5.32. Tot slot kan het de vreemdeling niet baten dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog dat uit de transcriptie van een video waarin een COa-medewerker vertelt over zijn werk op de HTL, blijkt dat het COa zich actief inzet om vreemdelingen die zich misdragen het land te laten verlaten. Het gaat namelijk om een individuele uiting die de desbetreffende medewerker niet namens het COa heeft gedaan. Alleen al daarom kan dit betoog niet leiden tot de conclusie dat sprake is van onrechtmatige vrijheidsontneming door het COa.
5.33. De grief faalt.
6. Het hoger beroep is verder gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit tot overplaatsing van de vreemdeling naar de HTL. Wat de vreemdeling in grieven 1, 3 en 4 aanvoert, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat die grieven geen vragen bevatten die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
Verzoek om het stellen van een prejudiciële vraag
7. De vreemdeling heeft verzocht om een prejudiciële vraag te stellen over de verenigbaarheid van de HTL met het Unierecht. Uit het voorgaande volgt dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof van Justitie. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Conclusie
8. Het hoger beroep is, voor zover de Afdeling bevoegd is daarover te oordelen, ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, voor zover die gaat over het besluit van het COa tot overplaatsing naar de HTL. De minister en het COa hoeven geen proceskosten te vergoeden.
9.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart zich onbevoegd om kennis te nemen van het hoger beroep, voor zover dat is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de vrijheidsbeperkende maatregel;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. van den Oosterkamp, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Van den Oosterkamp
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
941
BIJLAGE 1
Globaal dagprogramma Handhavings- en Toezichtlocatie
Globaal dagprogramma:
Wekken: tussen 08:00 uur - 08:15 uur (in het weekend tussen 09:00 09:15)
Ontbijt: tussen 08:15 uur - 08:45 uur (in het weekend tussen 09:15 uur - 09:45 uur)
Zelfwerkzaamheid: tussen 09:00 uur - 11:00 uur (deelname in ochtend of avond)
Groepstraining: tussen 10:30 uur - 11:30 uur
Lunch: tussen 12:00 uur - 12:30 uur
Vrije tijd & Registratie Park: tussen 14:00 uur - 16:00 uur
Registratie: tussen 16:00 uur - 16:15 uur
Diner: tussen 17:30 uur - 18:30 uur
Zelfwerkzaamheid: tussen 19:00 uur - 21:00 uur
Sport in groepsverband: tussen 21:00 uur - 22:00 uur (met uitzondering van woensdag)