Uitspraak
202204535/1/R2.
Datum uitspraak: 11 september 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1A], [appellante sub 1B], [appellante sub 1C] en [appellante sub 1D], alle gevestigd te Uden, gemeente Maashorst,
(hierna ook samen: de vennootschappen)
2. het college van burgemeester en wethouders van Maashorst,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juni 2022 in zaken nrs. 21/565 en 21/914 in het geding tussen:
de vennootschappen
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2021 heeft het college geweigerd aan [appellante sub 1A] een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan verbranden van biomassa op het perceel [locatie A] in Uden (omzetting van een tijdelijke naar een definitieve vergunning).
Bij uitspraak van 9 juni 2022 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van de vennootschappen tegen het besluit van 18 februari 2021 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak hebben de vennootschappen en het college hoger beroep ingesteld.
De vennootschappen, het college en H. [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en appellanten hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 mei 2024, waar de vennootschappen, vertegenwoordigd door [gemachtigde 1] ([appellante sub 1A]) en [gemachtigde 2] ([appellante sub 1B]), bijgestaan door mr. S.L. Kombrink, advocaat te Amsterdam, vergezeld door mr. N. Geraerdts, [gemachtigden], zijn verschenen. Ook is op zitting verschenen het college, vertegenwoordigd door mr. N. Kok en drs. N.P. Schmitt, vergezeld door W. van der Velden. Voorts is op zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 oktober 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
3. [appellante sub 1A] exploiteert een champignonkwekerij op het perceel [locatie A] in Uden. In een bedrijfsgebouw op dit perceel is een verwarmingsinstallatie met twee ketels aanwezig die met hout wordt gestookt (biomassaverbrandingsinstallatie). De ketels kunnen los van elkaar worden aangestuurd. De installatie produceert warmte en 5% daarvan wordt omgezet in elektriciteit voor de installatie. Op het perceel [locatie B] exploiteert [appellante sub 1B] een aardbeienkwekerij. [appellante sub 1C] exploiteert een champignonkwekerij op het perceel [locatie C].
De drie voornoemde vennootschappen hebben samen [appellante sub 1D] opgericht voor de gezamenlijke exploitatie van de biomassaverbrandingsinstallatie. Eén van de ketels is via [appellante sub 1D] eigendom van [appellante sub 1A] en [appellante sub 1C] en produceert warmte voor beide champignonkwekerijen. De andere ketel is eigendom van [appellante sub 1B] en levert warmte aan dit bedrijf. Een resterend gedeelte van 5% van de opgewekte warmte wordt via buizen geleverd aan zes huishoudens en een varkenshouderij in de omgeving van de installatie.
4. Op de percelen [locaties A, B en C] in Uden zijn het bestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied 2017" (hierna: het bestemmingsplan) en het bestemmingsplan "Buitengebied Uden 2014" (hierna: het moederplan) van toepassing. De percelen hebben de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". De percelen [locatie C] en [locatie A] hebben de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf". Het perceel [locatie B] heeft de functieaanduiding "glastuinbouw".
5. Het college heeft op 9 december 2014 en 21 november 2016 tijdelijke omgevingsvergunningen voor de biomassaverbrandingsinstallatie verleend voor twee en vervolgens acht jaar. De laatste vergunning geldt tot 21 november 2024. Deze vergunningen zijn destijds aangevraagd en verleend als overbrugging totdat een champostverbrandingsinstallatie in gebruik zou zijn genomen.
[appellante sub 1A] heeft op 15 oktober 2019 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend die strekt tot het omzetten van de tijdelijke vergunning in een vergunning voor onbepaalde tijd. In de aanvraag is toegelicht dat de verbranding van champost nog steeds in een onderzoeksfase verkeert en de overstap nog zeker tien jaar kan duren. Gedurende die tijd is het wegens de levensduur van de biomassaverbrandingsinstallatie en de terugverdientijd ervan noodzakelijk dat deze installatie in ieder geval tot 2031 in gebruik mag zijn.
Bij het besluit van 18 februari 2021 heeft het college geweigerd de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft geconcludeerd dat het gebruik van gronden en bouwwerken met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden" voor het verbranden van biomassa in strijd is met artikel 4.5.1, aanhef en onder d, van de planregels. De aanvraag voldoet niet aan de voorwaarden voor de binnenplanse afwijking in artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, omdat voor de verbranding geen gebruik wordt gemaakt van overwegend producten van het eigen op hetzelfde perceel gevestigde agrarische bedrijf en de installatie behoort tot de milieucategorie 3.2. Daarnaast is het college niet bereid buitenplans af te wijken van het bestemmingsplan, omdat de ontwikkeling niet past binnen het gemeentelijk beleid voor niet-agrarische functies in het landelijk gebied. Op grond van dit beleid zijn alleen bedrijven in milieucategorie 1 en 2 toegestaan. Dit betekent dat de installatie die behoort tot de milieucategorie 3.2, niet past binnen de ontwikkelingsrichting van het landelijk gebied, aldus het college.
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat voor de biomassaverbrandingsinstallatie een omgevingsvergunning nodig is, omdat de installatie in strijd met de planregels is.
Naar het oordeel van de rechtbank is geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend, omdat geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o en 2o, van de Wabo kan worden verleend.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college de weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo, onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft het weigeringsbesluit van 18 februari 2021 om die reden vernietigd.
Het geschil
7. Het hoger beroep van de vennootschappen is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de biomassaverbrandingsinstallatie vergunningplichtig is en geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
Het hoger beroep van het college is gericht tegen de vernietiging van het besluit van 18 februari 2021 wegens een motiveringsgebrek.
Hoger beroep van de vennootschappen
- omgevingsvergunning voor afwijken nodig?
8. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor de biomassaverbrandingsinstallatie een omgevingsvergunning nodig is. Volgens hen is de met hout gestookte installatie als agrarisch bedrijfseigen activiteit rechtstreeks toegestaan op grond van de agrarische bestemming. Zij voeren aan dat de met de installatie geproduceerde warmte noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van de vennootschappen en zonder die installatie de bedrijfsvoering zal stilliggen. Dit betekent dat de installatie onlosmakelijk onderdeel uitmaakt van de agrarische bedrijfsvoering. De vennootschappen verwijzen naar rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat wanneer de met installatie opgewekte energie overeenkomt met de benodigde hoeveelheid energie voor een agrarische bedrijf, de stookinstallatie een bedrijfseigen agrarische activiteit is die is toegestaan op grond van de agrarische bestemming. De vennootschappen voeren verder aan dat geen sprake is van een nevenfunctie en verwijzen naar de definitie van nevenfunctie in artikel 1 van Pro de planregels.
De vennootschappen betogen subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de biomassaverbrandingsinstallatie niet als een op grond van artikel 4.1, aanhef en onder r, van de planregels rechtstreeks toegelaten nutsvoorziening kan worden beschouwd. Aan het vereiste van distributie is voldaan, omdat de met de installatie opgewekte warmte wordt gedistribueerd naar de kwekerijen en een aantal huishoudens. Ook voeren zij aan dat die warmte gelijkgesteld dient te worden aan traditionele nutsvoorzieningen zoals gas, water en elektriciteit.
8.1. De biomassaverbrandingsinstallatie staat op het perceel [locatie A] dat op grond van artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de planregels bestemd is voor agrarische doeleinden en voor onder meer een overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf, zoals een champignonkwekerij. Als op dit perceel warmte wordt opgewekt die in hoofdzaak voor de daarop gevestigde champignonkwekerij wordt gebruikt, kan die opwekking van warmte in overeenstemming zijn met voornoemde planregel. Vaststaat dat de biomassaverbrandingsinstallatie op het perceel [locatie A] niet alleen warmte levert aan de op dit perceel gevestigde champignonkwekerij, maar voor een aanzienlijk deel ook aan twee andere kwekerijen. Eén ketel levert warmte aan alleen de aardbeienkwekerij op het perceel [locatie B] en de andere ketel levert warmte aan zowel de champignonkwekerij op het perceel [locatie A] als de champignonkwekerij op het perceel [locatie C]. Verder wordt ongeveer 5% van de totale warmte geleverd aan een varkenshouderij en zes huishoudens. Daarnaast hebben de drie kwekerijen samen de vennootschap [appellante sub 1D] opgericht voor de exploitatie van de installatie. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de installatie onder deze omstandigheden niet in overeenstemming is met de agrarische bestemming. Dat de geleverde warmte wordt gebruikt voor de agrarische bedrijfsvoering op de percelen [locatie B] en [locatie C], maakt niet dat de opgewekte warmte in hoofdzaak wordt gebruikt voor het eigen bedrijf op nummer 16. De rechtbank heeft in de door de vennootschappen genoemde uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3302), 22 september 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN7930) en 25 mei 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1438) terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. Anders dan in dit geval, wordt in de eerste twee zaken een aanzienlijk deel van de opgewekte energie gebruikt voor het eigen bedrijf. De uitspraak in de derde zaak biedt eerder grond voor het standpunt van het college dat de installatie niet ten dienste van het eigen bedrijf staat. In die zaak ging het om een houtverbrandingsinstallatie op een perceel van een timmerbedrijf die energie leverde aan zowel dit bedrijf als aan champignonkwekerijen op naastgelegen percelen. De Afdeling oordeelde dat die installatie niet valt onder de activiteiten die in beginsel behoren tot een timmerbedrijf, omdat de omvang en de capaciteit van de houtverbrandingsinstallatie de vraag naar verwarming van het timmerbedrijf ver te boven ging.
De conclusie luidt dat de installatie niet ten dienste van het eigen bedrijf staat en al om die reden niet rechtstreeks is toegestaan op grond van de agrarische bestemming. Gelet daarop behoeft het betoog van de vennootschappen dat er geen sprake is van een nevenfunctie geen bespreking meer.
8.2. Anders dan de vennootschappen betogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de biomassaverbrandingsinstallatie niet als een op grond van artikel 4.1, aanhef en onder r, van de planregels rechtstreeks toegelaten nutsvoorziening kan worden beschouwd. Op grond van artikel 1 van Pro de planregels is een nutsvoorziening: een voorziening ten behoeve van de telecommunicatie en de gas-, water- en elektriciteitsdistributie, alsmede soortgelijke voorzieningen van openbaar nut, waaronder in ieder geval worden begrepen transformatorhuisjes, pompstations, gemalen, telefooncellen en zendmasten. De met de biomassaverbrandingsinstallatie opgewekte warmte wordt geleverd aan een beperkt aantal afnemers in de buurt en is niet aangesloten op een openbaar net. De installatie is daarmee geen voorziening van openbaar nut. Voor een gelijkstelling van de installatie met de in de definitie genoemde nutsvoorzieningen, ziet de Afdeling dan ook geen ruimte.
8.3. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat voor de installatie een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan nodig is.
Het betoog slaagt niet.
- vergunning van rechtswege?
9. De vennootschappen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend voor de biomassaverbrandingsinstallatie. Zij voeren aan dat de gevraagde omgevingsvergunning voor de installatie met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o of 2o, van de Wabo kan worden verleend. Volgens de vennootschappen kan de vergunning met toepassing van artikel 4.6.1, onder c, onder 9, van de planregels in afwijking van het plan worden verleend. Deze binnenplanse afwijking kan worden toegepast voor verbranding van onbehandeld hout. Ook voeren de vennootschappen aan dat een vergunning kan worden verleend op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo en artikel 4, aanhef en onderdeel 6, van Bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). De installatie is volgens hen een warmtekrachtkoppeling bij een glastuinbouwbedrijf.
De vennootschappen betogen daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op basis van gedane toezeggingen de gevraagde omgevingsvergunning had moeten verlenen. Zij mochten erop vertrouwen dat de biomassaverbrandingsinstallatie in het bestemmingsplan mogelijk zou worden gemaakt via de mogelijkheid van een binnenplanse afwijking. Volgens hen volgt uit de beantwoording van hun zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan "Partiële herziening Buitengebied 2017" dat de raad en het college de intentie hebben gehad om ook voor de verbranding van (hoofdzakelijk) van derden afkomstige biomassa een mogelijkheid tot verlening van een omgevingsvergunning in artikel 4.6.1, onder c, onder 9, van de planregels op te nemen. Daarbij komt dat het college en medewerkers van de gemeente in de vele contacten met de vennootschappen toezeggingen hebben gedaan dat de installatie zou worden vergund. De vennootschappen wijzen daarvoor onder meer op een brief van het college van 21 augustus 2019.
Omdat op beide afwijkingsmogelijkheden de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het college niet binnen acht weken op de aanvraag heeft beslist, is de gevraagde vergunning voor de installatie van rechtswege verleend, aldus de vennootschappen.
9.1. Volgens vaste rechtspraak is voor het beantwoorden van de vraag of al dan niet een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, beslissend welke procedure op de aanvraag van toepassing is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2397. Op grond van artikel 3.7, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. Zo is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing als de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo voor zover er strijd is met het plan en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo. In dat geval kan geen sprake zijn van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
9.2. Op grond van artikel 4.6.1, aanhef en onder c, van de planregels kan een omgevingsvergunning voor afwijkend gebruik worden verleend voor nevenfuncties en/of verbrede landbouw. Onder 9 van deze bepaling is genoemd: mestbewerking, mestverwerking en biomassa(co)vergisting, met gebruikmaking van overwegend product (mest, mestfractie of biomassa) van het eigen op hetzelfde bedrijf gevestigde agrarische bedrijf, eventueel aangevuld met product van derden. De mestbewerking, mestverwerking of biomassa(co)vergisting dient ter plaatse noodzakelijk of wenselijk te zijn vanuit een oogpunt van de bedrijfsvoering. Daarbij is levering van de geproduceerde energie aan derden toegestaan, mits geen sprake is van activiteiten in milieucategorie 3 of hoger.
In artikel 1 van Pro de planregels is biomassa omschreven als: zowel plantaardig als dierlijk materiaal en producten gewonnen uit plantaardig en dierlijk (rest)materiaal (zoals suikerriet, mais, koolzaadolie, palmolie, dierlijke vetten en onbehandeld hout) geproduceerd ten behoeve van energieopwekking en/of biobrandstof. Volgens dezelfde bepaling is biomassabewerking of -verwerking: een specifieke vorm van mestbewerking of mestverwerking en/of biomassabewerking of biomassaverwerking door middel van vergisting, vergassing of verbranding van dierlijke mest, organische producten of biomassa (co-vergisting/verbranding), of een mengsel hiervan, waarbij ook opwekking van energie kan plaatsvinden.
9.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579, onder 15) moeten planregels omwille van de rechtszekerheid letterlijk worden uitgelegd. Los van de vraag of verbranding van biomassa onder artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, van de planregels valt, is in deze bepaling duidelijk bepaald dat een voorwaarde voor het verlenen van de in dit artikelonderdeel bedoelde binnenplanse afwijking is dat gebruik wordt gemaakt van overwegend product (zoals biomassa) van het eigen op hetzelfde perceel gevestigde agrarische bedrijf, eventueel aangevuld met product van derden. In dit geval is het te verbranden hout volledig afkomstig van derden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van een binnenplanse afwijking op grond van artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, van de planregels niet mogelijk is.
9.4. Anders dan de vennootschappen betogen, heeft de rechtbank verder terecht geoordeeld dat artikel 4, aanhef en onderdeel 6, van Bijlage II, van het Bor geen ruimte biedt voor verlening van een omgevingsvergunning voor de biomassaverbrandingsinstallatie. Op grond van deze bepaling kan voor een met het bestemmingsplan strijdig gebruik een omgevingsvergunning worden verleend voor een installatie bij een glastuinbouwbedrijf voor warmtekrachtkoppeling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder w, van de Elektriciteitswet 1998. In de Wabo en het Bor is geen definitie van het begrip "glastuinbouwbedrijf" opgenomen. De nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 159) biedt geen aanknopingspunt voor een uitleg van dit begrip. In Bijlage I van het Bor wordt in onderdeel C voor categorie 4.4, onder f, voor het begrip "glastuinbouwbedrijf" verwezen naar artikel 2, onderdeel a, van het Besluit glastuinbouw zoals dat artikel luidde onmiddellijk voor het tijdstip waarop dit artikel is vervallen. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat in Bijlage II met dit begrip iets anders wordt bedoeld dan in bijlage I. De Afdeling gaat daarom voor de uitleg van het begrip "glastuinbouwbedrijf" uit van de definitie in artikel 2, onderdeel a, van het Besluit glastuinbouw: "een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd tot het onder een permanente opstand van glas of van kunststof telen van gewassen, met uitzondering van een zodanige inrichting die uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd tot het onder een zodanige opstand telen van eetbare paddestoelen of witlof". Hieruit volgt dat de op het perceel [locatie A] gevestigde champignonkwekerij niet is aan te merken als een glastuinbouwbedrijf. Dit betekent dat in dit geval niet is voldaan aan het in artikel 4, aanhef en onderdeel 6, van Bijlage II, van het Bor opgenomen vereiste ‘bij een glastuinbouwbedrijf’, omdat de biomassaverbrandingsinstallatie bij de champignonkwekerij staat. Dat met deze installatie ook warmte wordt geleverd aan een glastuinbedrijf, te weten de aardbeienkwekerij op het naastgelegen perceel, maakt niet dat aan dit vereiste is voldaan.
9.5. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben de vennootschappen niet aannemelijk gemaakt dat het college of een medewerker van de gemeente een toezegging heeft gedaan dat een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd zou worden verleend in afwijking van het bestemmingsplan voor het verbranden van biomassa op het perceel [locatie A]. Het door de vennootschappen aangevoerde over de mailwisseling met een medewerker van de gemeente en de beantwoording van hun zienswijzen over het ontwerpbestemmingsplan gaat over de tekst van planregels. Deze stukken bevatten geen toezegging dat een vergunning voor de verbranding van hoofdzakelijk van derden afkomstig hout zal worden verleend. Uit de overige door de vennootschappen overgelegde stukken blijkt evenmin van een dergelijke toezegging. Dat geldt ook voor de brief van het college van 21 augustus 2019. In die brief, die gaat over de mogelijkheid van een vergunning voor het verbranden van biomassa, staat dat moet worden voldaan aan de voorwaarden voor een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid die zijn opgenomen in artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, van de planregels.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
9.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aangevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1o en 2o, van de Wabo, maar slechts met toepassing van het bepaalde onder 3o van dat artikel. Gelet op de artikelen 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo, is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat daarom geen vergunning van rechtswege is ontstaan.
Het betoog slaagt niet.
9.7. Het betoog dat het college een vergunning voor een bepaalde tijd had kunnen verlenen omdat de maximale periode van tien jaar nog niet is verstreken, slaagt al niet omdat het college moet beslissen op de voorliggende aanvraag voor een vergunning voor onbepaalde tijd.
- conclusie hoger beroep van de vennootschappen
10. Het hoger beroep van de vennootschappen is ongegrond.
Hoger beroep van het college
- motiveringsgebrek weigeringsbesluit omgevingsvergunning?
11. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning voor de biomassaverbrandingsinstallatie ten onrechte heeft vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo vergunning te verlenen voor de installatie. Op grond van de artikelen 3.71 en 3.73 van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV) worden niet-agrarische functies, zoals het initiatief van de vennootschappen, in het buitengebied toegestaan als de ontwikkeling past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied. Volgens het college volgt in dit geval de ontwikkelingsrichting uit artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, van de planregels dat voor dit concrete geval in het bestemmingsplan is opgenomen. Op grond van deze bepaling kan een omgevingsvergunning worden verleend voor de installatie, maar moet wel gebruik worden gemaakt van overwegend biomassa van het op hetzelfde perceel gevestigde agrarische bedrijf, eventueel aangevuld met biomassa van derden. Ook is bepaald dat levering van geproduceerde energie aan derden is toegestaan, mits geen sprake is van een milieucategorie 3 of hoger. Volgens het college is aan deze voorwaarden niet voldaan. Afwijking van voornoemde bepaling is alleen mogelijk als sprake is van een meerwaarde (maatwerk). Het college stelt zich op het standpunt dat de meerwaarde ontbreekt omdat de biomassa afkomstig is van een andere locatie. De planwetgever heeft een agrarisch bedrijf met een gesloten kringloop beoogd en dat is hier niet het geval. Daarnaast leidt de installatie tot extra permanente verkeersbewegingen omdat de biomassa van elders moet worden aangevoerd. Het college voert verder aan dat de twee tijdelijke omgevingsvergunningen zijn aangevraagd en verleend om de overgang naar de verbranding van eigen producten (champost) mogelijk te maken. Een permanente toestemming voor de installatie was toen ook al niet wenselijk. Bovendien is in de tijdelijke vergunning het voorschrift opgenomen dat na het verstrijken van de vergunde periode het strijdige gebruik, in dit geval het verbranden van hout in plaats van champost, dient te worden gestaakt. Op het perceel is een champignonkwekerij gevestigd en deze hoofdfunctie dient herkenbaar te blijven, aldus het college.
11.1. Uit artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan alleen kan worden verleend, als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Ook zal een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo, op grond van de artikelen 3.1, eerste lid, en 3.73, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOV moeten passen binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied.
11.2. Het college heeft de weigering om met toepassing van een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor de biomassaverbrandingsinstallatie gebaseerd op twee gronden. Ten eerste is de installatie volgens het college in strijd met artikel 3.73, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOV omdat de installatie niet past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied. Ten tweede is de installatie in strijd met een goede ruimtelijke ordening zodat vergunningverlening op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo niet mogelijk is. Het college heeft aan beide weigeringsgronden ten grondslag gelegd dat de installatie in strijd is met het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid, zoals dat is vastgelegd in artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, van de planregels. Dit beleid houdt in dat er ontwikkelingsmogelijkheden zijn voor niet-agrarische functies in het landelijk gebied, maar alleen voor bedrijven in milieucategorie 1 en 2. De installatie behoort tot milieucategorie 3 en past daarom niet binnen de ontwikkelingsrichting van het landelijk gebied. Het college heeft aangegeven dat het niet bereid is om daarvan af te wijken omdat de meerwaarde ontbreekt wegens het gebruik van biomassa dat afkomstig is van derden en de daarmee gepaard gaande extra verkeersbewegingen.
11.3. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de biomassaverbrandingsinstallatie niet voldoet aan het gemeentelijk beleid op het punt van de vereiste milieucategorie. Het college heeft zich in het weigeringsbesluit op het standpunt gesteld dat volgens de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" de installatie tot milieucategorie 3.2 behoort wegens geluid. Het college heeft dit niet nader gemotiveerd, terwijl de vennootschappen in de zienswijze over het ontwerpbesluit gemotiveerd hebben uiteengezet dat de installatie volgens hen behoort tot milieucategorie 2. Zij hebben als nadere onderbouwing van hun zienswijze een notitie van Amitec van 13 juli 2020 overgelegd. Het college heeft in het weigeringsbesluit hierop niet gereageerd en heeft ook in beroep en hoger beroep op dit punt geen aanvullende motivering gegeven.
Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat het college gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) had moet beoordelen of er aanleiding is om van dat beleid af te wijken. Het college moet in dat kader de ruimtelijk relevante aspecten beoordelen en de betrokken belangen afwegen. Omdat in de aanvraag alleen is uitgegaan van een binnenplanse afwijking van het bestemmingsplan, is daarbij geen ruimtelijke onderbouwing gevoegd. Het college had daarom de ruimtelijke effecten van de exploitatie van de installatie voor onbepaalde tijd inzichtelijk moeten maken en de aanvrager in de gelegenheid kunnen stellen daartoe een ruimtelijke onderbouwing in te dienen. Voor deze beoordeling is van belang dat de ruimtelijke gevolgen van de installatie niet aan de verlening van tijdelijke omgevingsvergunningen voor de duur van tien jaar in de weg hebben gestaan. Daarnaast hebben de vennootschappen in de toelichting op de aanvraag en de zienswijze over het voorgenomen weigeringsbesluit uiteengezet wat hun belangen bij de gevraagde vergunning zijn. Het college heeft die belangen ten onrechte niet meegewogen. De belangen van omwonenden zijn evenmin meegewogen.
Gelet op het hiervoor overwogene is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college de weigering om met toepassing van een buitenplanse afwijking van het plan een omgevingsvergunning te verlenen, onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft het weigeringsbesluit terecht vernietigd wegens een motiveringsgebrek.
Het betoog faalt.
12. Het college betoogt subsidiair dat de rechtbank het college ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om het door haar geconstateerde gebrek te herstellen, als bedoeld in artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb. Volgens het college wordt met toepassing van deze bepaling niemand een rechtsingang ontnomen. De vennootschappen zijn in beroep en hoger beroep gekomen en de afnemers van de energie hebben nagelaten zich hierbij aan te sluiten en hoeven niet nog een keer daarvoor de gelegenheid te krijgen.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2797, is de ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb aan de rechtbank toegekende bevoegdheid een bestuurlijke lus toe te passen discretionair van aard. De rechtbank heeft in de uitspraak gemotiveerd waarom zij geen aanleiding ziet voor het toepassen van een bestuurlijke lus. Zij heeft overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat er nog onbekende partijen zijn die het niet eens zijn met vergunningverlening en die zouden door een bestuurlijke lus geen rechtsingang hebben. Tegen die overweging van de rechtbank is het college niet opgekomen. Het door het college aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft kunnen besluiten geen bestuurlijke lus toe te passen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Het hoger beroep van de vennootschappen is ongegrond. Het hoger beroep van het college is ook ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning moet nemen. Daartoe zal het college met inachtneming van wat in 11.3 is overwogen opnieuw moeten beoordelen of de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend. Daartoe moet het college aan de hand van de inzichtelijk gemaakte ruimtelijke effecten van de installatie beoordelen tot welke milieucategorie de installatie behoort. Daarbij zou het college ook de mogelijkheid kunnen betrekken van het aan de gevraagde vergunning verbinden van voorschriften om eventuele nadelige of ongewenste effecten te voorkomen, respectievelijk tot een aanvaardbaar niveau te beperken. In geval het college tot het oordeel komt dat de installatie in strijd is met het beleid ter zake, dan moet het college beoordelen of daarvan kan worden afgeweken. Ook dan kan het college de mogelijkheid van het verbinden van bedoelde voorschriften betrekken. Ook moet het college dan de betrokken belangen afwegen, zoals het bedrijfsbelang van de vennootschappen en de belangen van omwonenden.
14. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
15. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
II. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maashorst tot vergoeding van bij [appellante sub 1A], [appellante sub 1B], [appellante sub 1C] en [appellante sub 1D] in verband met de behandeling van het hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 875,00, geheel toe te rekenen aan een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college een griffierecht van € 559,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Jansen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2024
609
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
(…)."
Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of beheersverordening:
1o met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2o in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3o in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…)."
Artikel 3.10, eerste lid, luidt:
"Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan (…) en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o;
(…)."
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4, onderdeel 6, bijlage II, luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
6. een installatie bij een glastuinbouwbedrijf voor warmtekrachtkoppeling als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder w, van de Elektriciteitswet 1998;
(…)."
Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
Artikel 3.1, eerste lid, luidt:
"Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
(…)
c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
(…)."
Artikel 3.71 luidt:
"Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied bevat regels voor een bestaande niet-agrarische functie die:
(…)
c. kunnen voorzien in een redelijke uitbreiding, als dat past binnen de gewenste ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
1. een gebiedsgerichte benadering welke activiteiten en functie passen in de omgeving;
(…).
Artikel 3.73 luidt:
"Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in de vestiging van een niet-agrarische functie op een bestaande bouwperceel als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. de vestiging past binnen de ontwikkelingsrichting van het gebied waarbij de volgende aspecten zijn betrokken:
1.een gebiedsgericht benadering welke activiteiten en functies passen in de omgeving;
(…).
Bestemmingsplan ""Partiële herziening Buitengebied 2017
Artikel 1 luidt Pro:
"(…)
biomassa:
zowel plantaardig als dierlijk materiaal en producten gewonnen uit plantaardig en dierlijk (rest)materiaal (zoals suikerriet, mais, koolzaadolie, palmolie, dierlijke vetten en onbehandeld hout) geproduceerd ten behoeve van energieopwekking en/of biobrandstof;
biomassa be- en verwerking:
een specifieke vorm van mestbewerking of mestverwerking en/of biomassabewerking of biomassaverwerking door middel van vergisting, vergassing of verbranding van dierlijke mest, organische producten of biomassa (co-vergisting/verbranding), of een mengsel hiervan, waarbij ook opwekking van energie kan plaatsvinden;
(…)
glastuinbouwbedrijf:
agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in kassen plaatsvindt;
(…)
nevenfunctie:
een activiteit die niet rechtstreeks de bedrijfs- of functie-uitoefening overeenkomstig de bestemming betreft en die van een zodanige (beperkte) bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang is dat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en ruimtelijke verschijningsvorm, als hoofdfunctie duidelijk herkenbaar is en als zodanig ook functioneel aanwezig blijft;
(…)
nutsvoorziening:
een voorziening ten behoeve van de telecommunicatie en de gas-, water- en elektriciteitsdistributie, alsmede soortgelijke voorzieningen van openbaar nut, waaronder in ieder geval worden begrepen transformatorhuisjes, pompstations, gemalen, telefooncellen en zendmasten;
(…)
overig agrarisch bedrijf:
Agrarisch bedrijf dat niet binnen de begripsbepaling van veehouderij, vollegrondsteeltbedrijf of glastuinbouwbedrijf valt zoals paardenfokkerijen, slakken-, vissen-, wormen- of insectenkwekerijen of champignon- en witlofkwekerijen;
(…)."
Artikel 4.1, eerste lid, luidt:
"De voor ‘Agrarisch met waarden - Landschapswaarden’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarische doeleinden, in de vorm van agrarische bodemexploitatie met bijbehorende agrarische voorzieningen;
b. grondgebonden agrarische bedrijven met dien verstande dat:
(…)
4. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf’ tevens een overig niet- grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan;
(…)
r. nutsvoorzieningen;
(…)."
Artikel 4.5.1, aanhef en onder d, luidt:
"Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van de uitoefening van nevenfuncties en/of verbrede landbouw, met uitzondering van statische opslag en met uitzondering van de nevenfuncties zoals opgenomen in de ‘Tabel agrarische nevenfuncties’ (bijlage 2), waarbij de oppervlakte niet meer mag bedragen dan opgenomen in de ‘Tabel agrarische nevenfuncties’(bijlage 2)."
Artikel 4.6.1, aanhef en onder c, onder 9, luidt:
" Het bevoegd gezag kan middels een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.5.1 onder c voor nevenfuncties en/of verbrede landbouw, met dien verstande dat:
(…)
c. Zodra de agrarische hoofdactiviteiten ter plaatse worden gestaakt, dient ook de agrarische nevenfunctie te worden beëindigd.
(…)
9. Mestbewerking, mestverwerking en biomassa(co)vergisting, met gebruikmaking van overwegend product (mest, mestfractie of biomassa) van het eigen op hetzelfde perceel gevestigde agrarische bedrijf, eventueel aangevuld met product van derden. De mestbewerking, mestverwerking of biomassa(co)vergisting dient ter plaatse noodzakelijk of wenselijk te zijn vanuit een oogpunt van de bedrijfsvoering. Daarbij is levering van de geproduceerde energie aan derden toegestaan, mits geen sprake is van activiteiten in milieucategorie 3 of hoger;
(…)."