Uitspraak
202104043/1/R4.
Datum uitspraak: 31 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Beuningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 18 mei 2021 in zaak nr. 20/4074 in het geding tussen:
[partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Beuningen.
Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2019 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van een garage op het perceel [locatie 1] in Beuningen (hierna: het perceel) voor een poppentheater en de opslag van hout afgewezen.
Bij besluit van 15 juni 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 19 september 2019 herroepen.
Bij besluit van 23 december 2020 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 18 mei 2021 heeft de rechtbank het door [partij] tegen de besluiten van 15 juni 2020 en 23 december 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen om binnen vier weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Bij besluit van 16 juni 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de buitenopslag van hout en andere bouwmaterialen op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Daarnaast heeft hij gronden ingediend tegen het besluit van 16 juni 2021.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, [appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 januari 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. D. Pool, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.J.M. Verhulst, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Daarnaast geldt dat als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing blijft tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 1 december 2018 en op 16 juni 2021 is een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] woont op het perceel. [partij] woont op het naastgelegen perceel, [locatie 2]. Hij heeft het college op 1 december 2018 verzocht handhavend op te treden tegen het poppentheater en de daarmee gepaard gaande parkeeroverlast en ook tegen de buitenopslag van hout, bouwmaterialen en klinkers op het perceel wegens strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft dat verzoek afgewezen.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat er geen reden is om te handhaven tegen het poppentheater, omdat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Volgens de rechtbank is er wel een reden om te handhaven tegen de opslag van hout, bouwmaterialen en klinkers. Het college had het handhavingsverzoek van [partij] daarom niet geheel mogen afwijzen.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college [appellant] bij besluit van 16 juni 2021 onder oplegging van een dwangsom gelast om de buitenopslag van hout en andere bouwmaterialen op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
[appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 16 juni 2021. Volgens hem zijn de materialen op het perceel legaal aanwezig.
Het hoger beroep
Aanwezigheid van de houtblokken
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aanwezigheid van houtblokken op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan "Kern Beuningen" (hierna: het bestemmingsplan). Volgens [appellant] zijn de houtblokken gelet op de ruimtelijke uitstraling ervan passend binnen de bestemming "Groen". Daarbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:445.
3.1. Op grond van het bestemmingsplan heeft het gedeelte van het perceel waarop de houtblokken liggen de bestemming "Groen".
Artikel 11.3.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"Tot een strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor:
a. buitenopslag."
3.2. Artikel 11.3.1, aanhef en onder a, van de planregels bevat een specifiek gebruiksverbod dat geldt voor gronden met de bestemming "Groen". Dat gebruiksverbod laat geen enkele buitenopslag toe, ook niet als die opslag vanwege de ruimtelijke uitstraling ervan op zichzelf in overeenstemming zou kunnen zijn met de bestemming "Groen". De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2020 leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat in die zaak geen specifiek gebruiksverbod van toepassing was.
De houtblokken waar het hier om gaat, zijn de restanten van een boom die is omgezaagd. De houtblokken zijn in het verleden ter plaatse neergelegd in afwachting van het opstoken ervan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat daarom sprake is van opslag die buiten plaatsvindt. Die buitenopslag is in strijd met het bestemmingsplan.
[appellant] heeft nog aangevoerd dat sommige houtblokken moeten worden aangemerkt als speelelement voor geiten. Maar de omstandigheid dat er misschien af en toe een geit op een houtblok springt, doet er niet aan af dat de stapel met houtblokken moet worden aangemerkt als buitenopslag. Dit betekent dat sprake is van een overtreding en dat het college bevoegd is hiertegen handhavend op te treden. Overigens heeft het college op de zitting toegelicht dat als een individueel houtblok duidelijk herkenbaar en bedoeld is als speelelement voor geiten, de opgelegde last daar niet op ziet, omdat die alleen is opgelegd voor de buitenopslag van houtblokken.
Het betoog slaagt niet.
Aanwezigheid van de stapel klinkers
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aanwezigheid van klinkers op het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens hem is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat de stapel klinkers in de bestemming "Groen" ligt in plaats van de bestemming "Wonen". Ook voert hij aan dat de opslag van klinkers onder het overgangsrecht valt, omdat de klinkers er al vele jaren liggen. Hij wijst er daarbij op dat opslag onder het vorige bestemmingsplan was toegestaan als dit ten dienste was van de woonbestemming.
4.1. Het bestemmingsplan is op 23 augustus 2013 (hierna: de peildatum) in werking getreden. De Afdeling stelt vast dat gelet op de ingezoomde luchtfoto met daarop geprojecteerd de verbeelding uit de schriftelijke uiteenzetting van het college en de toelichting van partijen op de zitting, de stapel klinkers of helemaal of voor het overgrote deel in de bestemming "Wonen" ligt. In zoverre is de uitspraak van de rechtbank niet helemaal juist.
4.2. Artikel 18.4.1 van de planregels gaat over de bestemming "Wonen" en luidt:
"Tot een strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruiken of laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor:
a. buitenopslag; […]."
4.3. Uit de artikelen 18.4.1 en 11.3.1 van de planregels volgt dat buitenopslag van klinkers zowel binnen de bestemming "Wonen" als binnen de bestemming "Groen" is verboden.
Omdat de opslag van klinkers niet is toegestaan in deze bestemmingen zal de Afdeling hierna het beroep van [appellant] op het overgangsrecht beoordelen.
4.4. Artikel 32, vierde lid, van de planregels luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
Artikel 32, vijfde lid, luidt:
"Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 32.4, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind."
Artikel 32, zesde lid, luidt:
"Indien het gebruik, bedoeld in lid 32.4, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten."
Artikel 32, zevende lid, luidt:
"Lid 32.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
4.5. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Kern Beuningen, deelplan 3" (hierna: het vorige bestemmingsplan) was aan het gedeelte van het perceel waarbinnen de stapel klinkers ligt voor een deel de bestemming "Groenvoorzieningen" en voor een deel de bestemming "Woongebied" toegekend. Binnen de bestemming "Groenvoorzieningen" was de opslag van klinkers niet toegestaan. Op grond van artikel 13, onder a en onder b, aanhef en onder 2, van de voorschriften van het vorige bestemmingsplan was het gebruik van gronden binnen de bestemming "Woongebied" voor opslag in strijd met die bestemming, behoudens opslag ten behoeve van de woonfunctie.
4.6. Tussen partijen is niet in geschil dat er al heel lang klinkers op deze locatie liggen. Bij de rechtbank heeft [appellant] verklaard dat er al 30 jaar klinkers liggen. Gelet op de hoeveelheid klinkers en de lange duur dat de klinkers er al grotendeels ongebruikt liggen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de klinkers niet zijn opgeslagen ten behoeve van de woonfunctie. Dat er misschien, zoals [appellant] op de zitting heeft gesteld, in de afgelopen jaren af een toe een paar klinkers zijn gebruikt voor woondoeleinden, doet er niet aan af dat de opslag van deze hoeveelheid klinkers gedurende al vele jaren niet ten behoeve van de woonfunctie is.
Dit betekent dat de opslag van klinkers niet was toegestaan op grond van het vorige bestemmingsplan. Alleen al hierom is de opslag ook niet toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat als ten aanzien van de stapel klinkers wel sprake is van een overtreding, die zo gering is dat van het college niet verwacht kan worden dat het hiertegen handhavend optreedt.
5.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Handhavend optreden kan onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
5.2. De overtreding is niet van heel geringe aard en ernst. Het bestemmingsplan laat geen enkele buitenopslag toe. Daarnaast zijn de gevolgen van handhavend optreden voor [appellant] gering, omdat hij alleen maar de stapel klinkers hoeft te verwijderen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
Het betoog slaagt niet.
Golfplaat over bouwmaterialen
6. Het verzoek om handhaving zag onder meer op een golfplaat op het perceel waaronder bouwmaterialen waren opgeslagen. De rechtbank is ervan uitgegaan dat de golfplaat los op de bouwmaterialen lag en in zoverre daar onderdeel van uitmaakte.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de golfplaat geen onderdeel was van een constructie. Volgens hem was de golfplaat vastgemaakt aan palen en een zijwand en lag die niet los op de bouwmaterialen. Hij stelt zich op het standpunt dat daarom sprake was van een bijbehorend bouwwerk dat zonder vergunning mocht worden gebouwd.
7.1. Gelet op de foto’s in het dossier en de op de zitting door het college en [appellant] gegeven toelichting stelt de Afdeling vast dat de golfplaat niet los op bouwmaterialen lag, maar was vastgemaakt aan palen en een zijwand. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was daarom wel sprake van een constructie en dus van een bouwwerk. Maar het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake was van een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk bij de woning van [appellant]. De Afdeling zal dat hierna uitleggen.
7.2. Op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht is geen omgevingsvergunning nodig voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, als aan de daarin genoemde eisen wordt voldaan. Uit dit artikel volgt dat een bijbehorend bouwwerk alleen (deels) vergunningvrij kan zijn, als het is gelegen in het achtererfgebied.
7.3. Op grond van artikel 1, eerste lid, van bijlage II is het achtererfgebied het "erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen".
Op grond van datzelfde artikellid is een erf een "al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden".
7.4. Het bouwwerk met de golfplaat lag op gronden met de bestemming "Groen". Het bestemmingsplan verbiedt het dat deze gronden worden ingericht ten dienste van het gebruik van de woning van [appellant]. Alleen al hierom is geen sprake van een erf, en daarmee ook niet van achtererfgebied in de zin van bijlage II van het Bor. Het bouwwerk was daarom niet vergunningvrij.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over het hoger beroep
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
9. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Het beroep tegen het besluit van 16 juni 2021
10. Als gevolg van de uitspraak van de rechtbank moest het college een nieuw besluit op bezwaar nemen over het al dan niet handhavend optreden tegen de opslag van hout, bouwmaterialen en klinkers. Wat betreft de bouwmaterialen gaat het dan om de bouwmaterialen die al aan de orde waren gesteld in deze procedure. Bij het besluit van 16 juni 2021 heeft het college gevolg gegeven aan de uitspraak van de rechtbank.
11. Het besluit van 16 juni 2021 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
12. [appellant] heeft in beroep tegen het besluit van 16 juni 2021 de betogen herhaald die hij in hoger beroep had aangevoerd. De Afdeling heeft hiervoor al geoordeeld dat deze betogen niet slagen.
Conclusie over het beroep tegen het besluit van 16 juni 2021
13. Het beroep tegen het besluit van 16 juni 2021 is ongegrond.
14. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Voorlopige voorziening
15. Gelet op de bevestiging van de aangevallen uitspraak, de ongegrondverklaring van het beroep tegen het besluit van 16 juni 2021 en het vervallen van de eerder door de voorzieningenrechter van de Afdeling getroffen voorlopige voorziening (uitspraak van 2 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1975), zal [appellant] als gevolg van de uitspraak in deze bodemzaak onmiddellijk de aan de last verbonden dwangsom verbeuren, omdat de begunstigingstermijn dan is verstreken. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 16 juni 2021 met terugwerkende kracht schorsen tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant] tot acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak de tijd heeft om aan de last te voldoen en dat hij, als hij dat niet binnen die acht weken doet, dwangsommen verbeurt.
Overschrijding redelijke termijn
16. [appellant] heeft op de zitting verzocht om een schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
16.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
16.2. Als pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, dan wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling. Daarbij wordt de duur van de totale procedure in ogenschouw genomen.
16.3. De redelijke termijn is gestart vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 30 oktober 2019. Met deze uitspraak van de Afdeling is de procedure geëindigd, zodat de procedure in totaal ongeveer vier jaar en drie maanden heeft geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn met ongeveer drie maanden is overschreden.
16.4. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend.
16.5. Het heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift zeven en een halve maand geduurd voordat het college het besluit op bezwaar van 15 juni 2020 heeft genomen. De duur van een half jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar, is daarmee met ongeveer anderhalve maand overschreden.
Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen het besluit op bezwaar ingediende beroepschrift op 26 juli 2020 minder dan tien maanden geduurd voordat de rechtbank op 18 mei 2021 uitspraak heeft gedaan. De duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, is dus niet overschreden.
Het heeft vanaf de ontvangst van het tegen de uitspraak van de rechtbank ingediende hogerberoepschrift op 23 juni 2021 twee jaar en ruim zeven maanden geduurd voordat de Afdeling uitspraak heeft gedaan. De duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het hoger beroep, is daarmee met ongeveer zeven en een halve maand overschreden.
16.6. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 3/18 deel moet worden toegerekend aan het college en voor 15/18 deel aan de Afdeling.
16.7. Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellant] toe te kennen schadevergoeding € 500,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 83,33 en de Staat tot betaling van € 416,67 aan [appellant] als vergoeding voor door [appellant] geleden immateriële schade.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juni 2021 van het college van burgemeester en wethouders van Beuningen ongegrond;
III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Beuningen van 16 juni 2021, kenmerk OD60/W.Z18.110979.14/D210918653, met terugwerkende kracht tot acht weken na de datum van verzending van deze uitspraak;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Beuningen om aan [appellant A] en [appellant B] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 83,33, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant A] en [appellant B] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 416,67, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Roessel
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2024
457-1030