Uitspraak
202402140/1/A3.
Datum uitspraak: 4 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Financiën,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 februari 2024 in zaken nrs. 23/2483 en 23/2484 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], wonend in [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2023 heeft de staatssecretaris beslist op een verzoek van [appellant A] en [appellant B] op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) en geen informatie openbaar gemaakt of aan [appellant A] en [appellant B] verstrekt.
Bij besluiten van 31 augustus 2023 heeft de staatssecretaris beslist op de daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaren en geen informatie aan [appellant A] en [appellant B] verstrekt.
Bij uitspraak van 19 februari 2024 heeft de rechtbank de daartegen door [appellant A] en [appellant B] ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 31 augustus 2023 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak met inachtneming ervan nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren te nemen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluiten van 8 juli 2024 heeft de staatssecretaris opnieuw op de gemaakte bezwaren beslist en geen informatie openbaar gemaakt of aan [appellant A] en [appellant B] verstrekt.
[appellant A] en [appellant B] hebben beroepsgronden tegen de besluiten van 8 juli 2024 ingediend.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2024, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat in Den Haag, [appellant A] en, door [appellant A] vertegenwoordigd, [appellant B] zijn verschenen. Aan de kant van de staatssecretaris is verder [partij], werkzaam bij de Belastingdienst, verschenen.
Overwegingen
1. In een brief aan de Belastingdienst van 26 februari 2021 hebben [appellant A] en [appellant B] de staatssecretaris op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) het volgende verzoek gedaan:
"Met verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur vragen wij om inzage in de volgende stukken:
- Alle stukken welke dateren vanaf 1 januari 2010 tot heden die verband hebben met de natuurlijke personen [appellant A] en [appellant B], beide woonachtig aan de [woonplaats].
- Alle stukken welke dateren vanaf 1 januari 2010 tot heden die verband hebben met het bedrijf Cartierhoeve, gevestigd aan de Ganzestraat 33 en 48a te Hapert.
- In het bijzonder, maar niet uitsluitend, vragen wij om inzage in alle stukken die verband hebben met de benoeming van voornoemde personen en bedrijf tot RIEC casus/handhavingsknelpunt, alsmede alle stukken die verband hebben met het overleg dat heeft plaatsgevonden over de benoeming tot RIEC casus/handhavingsknelpunt, alsmede alle stukken die verband hebben met het onderzoek dat heeft plaatsgevonden naar voornoemde personen en bedrijf.
Wij verzoeken om inzage in deze stukken, bij voorbaat door digitale verzending via het mailadres [mailadres] waarbij u voor zover onze persoonsgegevens zijn opgenomen in de stukken deze onleesbaar maakt."
De informatie waarom zij verzoeken, willen [appellant A] en [appellant B] gebruiken in juridische procedures over hun eind 2016 opgelegde naheffingsaanslagen voor de inkomstenbelasting en de omzetbelasting. Volgens hen zijn de dossiers in die procedures onvolledig en heeft de Belastingdienst voor hen ontlastende informatie achtergehouden.
Omdat de staatssecretaris de brief van 26 februari 2021 pas op 20 april 2023 heeft ontvangen en de Wob toen was vervangen door de Woo, heeft hij het verzoek aangemerkt als een verzoek op grond van de Woo.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de reikwijdte van het verzoek te beperkt heeft opgevat en in de besluiten van 31 augustus 2023 inzichtelijk had moeten maken hoe hij binnen de Belastingdienst heeft gezocht. Daarom heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en de besluiten vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris bij het nemen van nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren ervan moet uitgaan dat het verzoek niet alleen een verzoek om verstrekking van informatie is als bedoeld in artikel 5.5 van de Woo, maar ook een verzoek om openbaarmaking van informatie.
Tegen deze onderdelen van de uitspraak komt de staatssecretaris in hoger beroep niet op.
3. De staatssecretaris komt in hoger beroep wel op tegen het oordeel van de rechtbank dat artikel 67 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr) zich niet verzet tegen toepassing van artikel 5.5 van de Woo op onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67, eerste lid, (hierna: de geheimhoudingsplicht) vallende informatie over verzoekers. Hierbij voert hij aan, onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Awr, dat artikel 67 een Pro bijzondere regeling met een uitputtend karakter is voor verstrekking van onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie over de verzoeker. In dit kader wijst hij op het nieuwe artikel 66a van de Awr.
3.1. Artikel 5.5, eerste lid, van de Woo luidt:
"Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen."
Artikel 8.8 luidt:
"De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet."
In de bijlage bij artikel 8.8 is artikel 67 van Pro de Awr opgenomen.
Uiterlijk op 31 december 2025 treedt een nieuw artikel 66a van de Awr in werking. Het eerste lid luidt:
"De inspecteur verleent op verzoek van een belastingplichtige of inhoudingsplichtige inzage in de gegevens die betrekking hebben op degene die het verzoek doet."
Artikel 67, eerste lid, van de Awr luidt:
"Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990 (geheimhoudingsplicht)."
Het tweede lid luidt:
"De geheimhoudingsplicht geldt niet indien:
a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;
b. bij regeling van Onze Minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan;
c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voorzover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt."
Het derde lid luidt:
"In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht."
Uiterlijk per 31 december 2025 komt artikel 67, tweede lid, onder c, als volgt te luiden:
"indien inzage wordt verleend zoals bedoeld in artikel 66a."
3.2. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie uitspraken van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1041, en 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3317) is artikel 67, eerste lid, van de Awr een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter die prevaleert boven de Wob. De vraag of artikel 67 ook Pro een bijzondere regeling met een uitputtend karakter bevat voor verstrekking van onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie over de verzoeker, heeft de Afdeling niet eerder hoeven te beantwoorden. De Wob bevatte geen regeling voor verstrekking van informatie over de verzoeker.
3.3. Naar het oordeel van de Afdeling is artikel 67, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awr, gelet op de tekst van die bepaling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Awr (Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3, blz. 13 en 19 t/m 21), een bijzondere regeling voor verstrekking van onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie over de verzoeker. Verder kan volgens de geschiedenis het derde lid worden gebruikt om voor andere gevallen verstrekking van informatie te regelen. Uit de geschiedenis blijkt ook dat de regeling uitputtend is bedoeld. Het voorgaande levert geen conflict op met artikel 5.5 van de Woo, gelet op de woorden ‘onverminderd het elders bij wet bepaalde’ in het eerste lid van dit artikel.
3.4. De verwijzing van de rechtbank naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Awr (Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 7, blz. 24 en 25) doet aan het voorgaande niet af. In de door de rechtbank bedoelde passage uit de geschiedenis licht de staatssecretaris toe dat de fiscale geheimhoudingsbepalingen niet aangeven wanneer de Belastingdienst verplicht is tot gegevensverstrekking over te gaan en dat verplichte gegevensverstrekkingen voortvloeien uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Invorderingswet 1990 of specifieke wetten. Verder licht de staatsecretaris toe dat in het geval een belanghebbende een wettelijk recht heeft om gegevens van de Belastingdienst te ontvangen, en de Belastingdienst daarmee een plicht heeft om deze gegevens te verstrekken, de geheimhoudingsplicht niet geldt. Deze toelichting van de staatssecretaris ziet op artikel 67, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awr, ingevolge welke bepaling de geheimhoudingsplicht niet geldt indien enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht. Gelet op wat hiervoor in 3.3 is overwogen, is artikel 5.5 van de Woo niet zo’n voorschrift.
3.5. De constatering van de rechtbank dat er in de geschiedenis van de totstandkoming van de Woo (bijlage bij Kamerstukken I 2021/22, 33 328, AB, blz. 105), vanuit is gegaan dat artikel 67 van Pro de Awr voor verstrekking van onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie over de verzoeker geen bijzondere regeling met een uitputtend karakter bevat, doet evenmin af aan wat hiervoor in 3.3 is overwogen. Een dergelijk uitgangspunt is in tegenspraak met de daar bedoelde geschiedenis van de totstandkoming van de Awr. Die geschiedenis heeft voor de interpretatie van de Awr een groter gewicht dan de passage uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Woo, waarin de uitputtende werking van artikel 67 lijkt Pro te worden beperkt tot de openbaarmakingsregeling. Daarbij komt dat uiterlijk op 31 december 2025 artikel 66a van de Awr in werking treedt. Het eerste lid van die bepaling geeft een belastingplichtige of inhoudingsplichtige het recht om op verzoek inzage te verkrijgen in de op de verzoeker betrekking hebbende gegevens, in welk geval de geheimhoudingsplicht niet geldt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken I 2023/24, 36 418, nr. B en Kamerstukken II 2023/24, 36 418, nrs. 131 en 148) blijkt dat dit inzagerecht volgens de staatssecretaris grote impact heeft op de uitvoering van de Belastingdienst in termen van personele capaciteit en ICT. Invoering van deze bepaling zou niet nodig zijn geweest indien artikel 5.5 al van toepassing was op onder de geheimhoudingsplicht vallende informatie over de verzoeker.
3.6. Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. Dit betekent dat de staatssecretaris bij het nemen van nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren artikel 5.5 van de Woo niet mocht toepassen op onder de geheimhoudingplicht vallende informatie over verzoekers.
5. De staatssecretaris heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank de besluiten van 8 juli 2024 genomen. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zijn tegen deze besluiten voor [appellant A] en [appellant B] van rechtswege beroepen ontstaan.
6. Bij de besluiten van 8 juli 2024 heeft de staatssecretaris geweigerd op grond van de Woo informatie openbaar te maken of aan [appellant A] en [appellant B] te verstrekken. Volgens de staatssecretaris verzet de geheimhoudingsplicht zich hiertegen.
7. [appellant A] en [appellant B] betogen onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank dat de geheimhoudingsplicht zich niet tegen toepassing van artikel 5.5 van de Woo verzet.
Gelet op wat hiervoor in 4 en daarvoor is overwogen, slaagt dit betoog niet.
8. Voor zover [appellant A] en [appellant B] betogen dat er meer informatie moet zijn en dat de staatssecretaris niet goed heeft gezocht dan wel informatie onrechtmatig heeft verwijderd, kan dit niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep. Ook al is er meer informatie, dan zou de geheimhoudingsplicht zich verzetten tegen openbaarmaking of verstrekking ervan aan [appellant A] en [appellant B] op grond van de Woo. Zij hebben niet gesteld en op voorhand is niet aannemelijk dat de staatssecretaris over informatie over hen beschikt die niet onder de geheimhoudingsplicht valt. De staatssecretaris heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting te kennen gegeven dat hij [appellant B] in haar lopende belastingprocedure met toepassing van artikel 67, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awr de gevonden informatie heeft verstrekt. Het is aan de belastingrechter om te beoordelen of het belastingdossier compleet is en of de staatssecretaris informatie onrechtmatig heeft verwijderd. Voor zover [appellant A] en [appellant B] aanvoeren dat de staatssecretaris de gevonden informatie ook aan [appellant A] had moeten verstrekken, is dit ook aan de belastingrechter om te beoordelen.
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 8 juli 2024 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2024
620