ECLI:NL:RVS:2024:5124 - Raad van State - Vaststelling vergunningplicht omzetting zelfstandige woon...

Uitspraak

202203382/1/A2.

Datum uitspraak: 11 december 2024

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,

2. Silverstone Development B.V., en [appellant sub 2A] (hierna: Silverstone) gevestigd te Amsterdam,

3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te Den Haag, als rechtsopvolgers van [persoon], (hierna samen: [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]) en [appellant sub 3C],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak nr. 21/2176 in het geding tussen:

Silverstone en [appellant sub 2A]

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 28 april 2020 heeft het college aan Silverstone een vergunning verleend voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de Lekstraat 89a te Den Haag in onzelfstandige woonruimte voor vier personen (hierna: de omzettingsvergunning).

Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college de door [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 3C], [belanghebbende A] en [belanghebbende C] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de omzettingsvergunning ingetrokken en alsnog geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

Bij uitspraak van 26 april 2022 heeft de rechtbank het door Silverstone daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 april 2020 vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.

Tegen deze uitspraak hebben het college, Silverstone, en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] hoger beroep ingesteld.

Het college, Silverstone en [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en [appellant sub 3C] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

Bij besluit van 7 november 2022 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen.

Bij besluit van 14 augustus 2023 heeft het college opnieuw geweigerd om een omzettingsvergunning te verlenen, onder intrekking van het besluit van 7 november 2022.

Silverstone heeft gronden ingediend tegen het besluit van 14 augustus 2023.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 november 2024, waar Silverstone, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, mr. J.C. Tomson en mr. G. Tjon-Man-Tsoi, bijgestaan door mr. M.E. van Velzen-de Boer, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1. Silverstone is eigenaar van het pand aan de Lekstraat 89a te Den Haag. Silverstone, vertegenwoordigd door [appellant sub 2A], heeft een vergunning aangevraagd om de woning om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor vier personen. Op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, zoals deze gold van 24 december 2020 tot en met 31 mei 2021, (hierna: Hv 2019, versie 3) en van toepassing was ten tijde van het besluit van 2 februari 2021, mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen zonder vergunning van het college.

2. Het college heeft bij besluit van 28 april 2020 de gevraagde omzettingsvergunning verleend. Verschillende belanghebbenden hebben daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 2 februari 2021 heeft het college vanwege een gewijzigd inzicht, neergelegd in regelgeving, de aan Silverstone verleende omzettingsvergunning ingetrokken en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft de vergunning in het besluit van 2 februari 2021 geweigerd op grond van artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, in combinatie met het gewijzigde beleid zoals dit was vervat in de Beleidsregel tot wijziging van de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020, (hierna: de gewijzigde beleidsregel), die op 23 juni 2020 in werking is getreden.

In artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, was opgenomen dat een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 van Pro de Hv 2019

- een vergunning voor onttrekking, omzetting of woningvorming -, kan worden geweigerd als het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. In de gewijzigde beleidsregel is als nadere uitwerking van artikel 5:5, aanhef en onder c, opgenomen dat een omzettingsvergunning zal leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, wanneer er vier of meer personen van verschillende huishoudens samen in een zelfstandige woonruimte wonen, omdat dit gevolgen heeft voor het wooncomfort, de leefbaarheid en sociale cohesie in woonwijken. De aldus gewijzigde beleidsregel hield daarmee een tijdelijke stop in op de afgifte van omzettingsvergunningen voor vier kamers voor de hele gemeente. Met de weigering wordt volgens het college tevens inhoudelijk tegemoet gekomen aan de ingediende bezwaren.

3. Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Wat heeft de rechtbank geoordeeld?

4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de gemeenteraad voldoende heeft aangetoond dat er in de gemeente Den Haag zodanige schaarste bestaat aan zelfstandige koopwoningen in het goedkope en middensegment dat de vergunningplicht voor deze segmenten een noodzakelijk en geschikt middel is om de onevenwichtige en onevenredige effecten van deze schaarste te bestrijden. De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad daarentegen niet heeft aangetoond dat het noodzakelijk is om in te grijpen in het hogere segment koopwoningen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bepalingen van artikel 5.1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef, en onder b, van de Hv 2019 - waaruit de vergunningplicht voor omzetting volgt - daarom voor zover sprake is van woningen in het hogere segment, buiten toepassing moeten blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming als bedoeld in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van Pro de Awb. Om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, dient het college aan te sluiten bij het prijspeil van 2020. Tot woningen in het hogere prijssegment behoren op basis van de Woonagenda 2020-2023 woningen waarvan de waarde hoger ligt dan € 310.000,00. Daarbij dient te worden uitgegaan van de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de gewijzigde Beleidsregel van 23 juni 2020 niet deugdelijk is onderbouwd. Uit de rapporten van het RIGO volgt geen zodanig duidelijk oorzakelijk verband tussen kamerbewoning en leefbaarheid dat een categorale weigering van omzettingsvergunningen voor de gehele stad gerechtvaardigd is. Het college is met de gewijzigde Beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gegaan. Voor zover de vergunningplicht geldt, dient de gewijzigde Beleidsregel buiten toepassing te blijven. Omdat in het besluit op bezwaar is volstaan met een verwijzing naar de gewijzigde Beleidsregel, moet het besluit worden vernietigd wegens een motiveringsgebrek. Voor zover het college heeft beoogd te stellen dat de vergunning ook op grond van de Beleidsregel van 24 maart 2020 zou moeten worden geweigerd, is deze stelling niet onderbouwd.

De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd, en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat het college bij de hernieuwde beoordeling eerst dient vast te stellen of voor de woning een vergunningplicht geldt en, dat het college indien dit het geval is de individuele bezwaren van omwonenden dient te beoordelen en de toepasselijkheid en de toepassing van het inmiddels gewijzigde beleid nadrukkelijk zal moeten bezien.

Hoger beroep van Silverstone

Motivering van de vergunningplicht in de Hv 2019

5. De gronden die Silverstone aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 8 - of de vaststelling van schaarste dient plaats te vinden op wijkniveau -, onder 12, 13, en 14 - of de notitie kan worden meegenomen - en onder 15.3 en 15.4, - of met de notitie voldoende is onderbouwd dat in de Hv 2019 een vergunningplicht mocht worden opgenomen). Wat Silverstone aanvoert, biedt geen reden om hierover in dit geval anders te oordelen. Ten aanzien van het betoog dat de definitie van zelfstandige woning, zoals die is opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte zou moeten doorwerken in de huisvestingsverordening, merkt de Afdeling op dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het de gemeenteraad vrij staat om in de huisvestingsverordening dit begrip te definiëren als zelfstandige woonruimte zoals bedoeld in artikel 234 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.

Deze gronden slagen niet.

Prijssegmenten

6. De grond die Silverstone aanvoert over de prijssegmenten en of daarbij moet worden gekeken naar de koopprijs of de WOZ-waarde, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 9).

Deze grond slaagt niet.

Heroverweging in bezwaar

7. De gronden die Silverstone aanvoert over het recht dat moest worden toegepast ten tijde van het besluit van 2 februari 2021, gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 22).

Deze grond slaagt niet.

Hoger beroep van het college

Vergunningplicht ten behoeve van schaarste aan goedkope woonruimte?

8. De grond die het college aanvoert over de overweging van de rechtbank dat de gemeenteraad pas een vergunningsplicht mag instellen als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 6).

Deze grond slaagt.

Motivering van de vergunningplicht in de Hv 2019 met betrekking tot het hogere segment

9. De grond die het college aanvoert over de vergunningplicht zoals die is opgenomen in de Hv 2019 en de Huisvestingswet 2014 met betrekking tot het hogere segment gaat over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 15.3).

Deze grond slaagt.

Prijssegmenten

10. De gronden die het college aanvoeren over de maatstaf die de rechtbank heeft gehanteerd om te bepalen welke woningen tot het hogere segment van de woningmarkt behoren gaan over een rechtsvraag die de Afdeling eerder heeft beantwoord (zie de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 9).

Deze grond slaagt.

Hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B]

11. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet in de zaak heeft voorzien. Daardoor zijn de specifieke belangen van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] onvoldoende betrokken. De Lekstraat 89A behoort niet tot het hogere segment, zoals ook blijkt uit het voor eenieder toegankelijke Kadaster. De noodzaak voor een omzettingsvergunning is naar het oordeel van de rechtbank in de overweging 5.1 wel afdoende onderbouwd. Dat betekent dat het oordeel van de rechtbank in overweging 5.5, dat een deugdelijke onderbouwing voor de woningen in het hogere segment ontbreekt, geen betrekking heeft op de Lekstraat 89A. De rechtbank heeft daarom ten onrechte niet zelf in de zaak voorzien, danwel heeft zij ten onrechte geen tussenuitspraak gedaan, waarbij het college verzocht werd om de relevante gegevens aan te leveren. Verder heeft de rechtbank miskend dat in de door [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] aangevoerde belangen al voldoende motivering lag om de vergunning te weigeren.

12. Ingeval een besluit wordt vernietigd, dient de rechtbank de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of er aanleiding is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten dan wel met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2541), is daarvoor niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Zelf in de zaak voorzien is evenwel niet mogelijk, indien dat de rechter noopt tot een oordeel over een aangelegenheid waarover partijen zich in de procedure niet of onvoldoende hebben uitgelaten en daartoe ook geen aanleiding bestond.

13. Voorop staat dat de rechter bij de beslissing tot het zelf in de zaak voorzien de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn. Zelf in de zaak voorzien is onder meer mogelijk in gevallen waarin het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en dus een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar ten onrechte achterwege is gebleven indien het gaat om een gebonden besluit, eventueel na toepassing van de informele of bestuurlijke lus. In het geval voor het bestuursorgaan nog beleidsvrijheid bestaat, kan de rechter zelf in de zaak voorzien indien het bestuursorgaan alsnog de vereiste belangenafweging heeft gemaakt en de uitkomst van die belangenafweging evident de rechterlijke toets kan doorstaan (zie: de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:683).

14. Het college had de vergunning in het besluit van 2 februari 2021 geweigerd op grond van artikel 5:5, aanhef en onder c, van de Hv 2019, versie 3, in combinatie met het gewijzigde beleid zoals dit was vervat in de gewijzigde Beleidsregel.

In de Hv 2019 is, in alle versies, in artikel 5:5 de Pro volgende weigeringsgrond opgenomen:

"Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning."

Het college hanteerde daarbij beleid. Op 24 maart 2020 is de Beleidsregel omzettingsvergunning Den Haag 2020 in werking getreden. In artikel 2 van Pro deze beleidsregel is, als nadere uitwerking van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder a van de Hv 2019, opgenomen dat het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door de aanvrager voorgestelde wijziging tot omzetting als de aanvraag betrekking heeft op een woonruimte in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in 2019 van € 165.000 of lager.

Op 23 juni 2020 is de onder rechtsoverweging 2 genoemde gewijzigde Beleidsregel van kracht geworden.

15. Anders dan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] betogen, heeft het oordeel van de rechtbank dat deze gewijzigde beleidsregel niet deugdelijk onderbouwd was en daarom buiten toepassing dient te blijven, wel betrekking op de Lekstraat 89A. De vraag of in de Hv 2019 een vergunningplicht voor omzetting mocht worden opgenomen, moet daarbij worden onderscheiden van de vraag of de gevraagde vergunning mag worden geweigerd. Dit geldt ook voor de onderbouwing van de gronden als de aanvraag om een dergelijke vergunning wordt geweigerd. Uit het opnemen van een vergunningplicht in de verordening volgt dus niet dat een vergunning ook moet worden geweigerd of verleend (zie ook: de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 16).

16. Zoals de rechtbank terecht in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, was het college gehouden om - nadat zij had vastgesteld of voor de woning een vergunningplicht gold - de bezwaren van de omwonenden alsnog inhoudelijk te beoordelen en een concrete, op de zaak toegespitste afweging in het kader van de heroverweging in bezwaar te maken. Daarbij bestaat ruimte voor een afweging voor het college, die de rechtbank terecht aan het college heeft gelaten. De rechtbank heeft daarom, ook indien zij zou hebben kunnen vaststellen wat de WOZ-waarde van de woning was, terecht en op goede gronden niet met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien.

Het betoog slaagt niet.

Ontvankelijkheid van het hoger beroep van [appellant sub 3C]

17. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

18. [appellant sub 3C] heeft de Afdeling laten weten dat zij verhuisd is, en geen procesbelang meer heeft bij de procedure.

19. De Afdeling zal het hoger beroep, van door [appellant sub 3C], daarom niet-ontvankelijk verklaren.

Conclusie hoger beroepen

20. Het hoger beroep van Silverstone is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] is ook ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 3C] is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van het college is, gelet op wat hiervoor is overwogen in 8, 9 en 10, gegrond. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ten onrechte overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mocht maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak ook ten onrechte overwogen dat het college om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, in alle gevallen dient uit te gaan van de bedragen in de Woonagenda 2020-2023 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020.

Het college heeft verder met de notitie ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag’ in hoger beroep toereikend onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor het omzetten van woonruimte in de Hv 2019 opnemen voor het gehele grondgebied. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat de vergunningplicht voor omzetting buiten toepassing moet worden gelaten voor zover sprake is van zelfstandige koopwoningen in het hogere segment. De uitspraak kan in zoverre niet in stand blijven.

Beroep

21. Het college heeft op 14 augustus 2023 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het besluit van 14 augustus 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

22. Het college heeft in het besluit van 14 augustus 2023 de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 (hierna: Hv 2023) toegepast, die op 1 juli 2023 in werking is getreden. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, en artikel 5:2, aanhef en onder b van de Hv 2023 mogen zelfstandige woonruimten in alle wijken van Den Haag niet worden omgezet in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen zonder vergunning van het college. In artikel 5.5 en 5.6 van de Hv 2023 zijn weigeringsgronden voor een omzettingsvergunning opgenomen.

23. In het besluit op bezwaar van 14 augustus 2023 heeft het college een eerder ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank genomen besluit van 7 november 2022 ingetrokken, en de vergunning opnieuw geweigerd, op grond van de aanvullende weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2023. Deze bepaling luiden:

"2. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die gelegen is in een wijk met een gemiddelde WOZ-waarde in het goedkope segment of het middeldure segment, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening voor de gemiddelde WOZ-waarde."

"3. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, wordt geweigerd indien er in de wijk, waarop de vergunning toeziet, meer dan 5% van de woonruimten al wordt gebruikt voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen, waarbij in wijken die (deels) onderdeel uitmaken van de structuurvisie CID, nieuwbouwwoningen die opgeleverd worden binnen het CID na 1 juli 2023 niet meetellen in de berekening van de 5%."

24. Het college heeft in het besluit overwogen dat de Lekstraat 89A gelegen is in Stationsbuurt. Op grond van de begrippenlijst van de Woonvisie Den Haag 2022 bedraagt de geïndexeerde grens voor een middeldure woning in 2023 € 405.000,00. In de Stationsbuurt is de gemiddelde WOZ-waarde van een woning in 2022, de meest recente WOZ-waarde in 2023, € 381.560,00. De Stationsbuurt is daarmee een wijk in het goedkope of het middeldure segment, op grond waarvan de vergunning wordt geweigerd. Bovendien is in deze wijk meer dan 5% van de woonruimte in gebruik voor onzelfstandige bewoning door drie of meer personen. Met de geweigerde vergunning wordt tevens inhoudelijk tegemoet gekomen aan de ingediende bezwaren. Er bestaat geen aanleiding om op grond van artikel 8.1 van de Hvv 2023 de Hvv 2019 toe te passen, omdat de weigeringsgronden uit de Hvv 2023 ook in de Hvv 2019 waren vervat. Het college heeft in het besluit van 14 augustus 2023 verder overwogen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor afgeweken moet worden van het uitgangspunt dat bij een heroverweging in bezwaar het recht wordt toegepast zoals dat op het moment van de heroverweging geldt. Het college weegt het belang om de woning te beschermen tegen woningomzetting zwaarder dan de individuele belangen van Silverstone bij de omzettingsvergunning.

Wat heeft Silverstone aangevoerd in beroep?

25. Silverstone heeft, samengevat, betoogd dat de noodzaak om in te grijpen met een vergunningplicht in de Hv 2023 niet deugdelijk is onderbouwd en niet voldoet aan de eisen die in de regelgeving en rechtspraak daaraan worden gesteld, dat op grond van het overgangsrecht de Huisvestingsverordening 2015-2019 en de Hv 2019 van toepassing bleef, dat passend overgangsrecht dient te voorkomen dat de vergunning alsnog geweigerd wordt, dat de weigering in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, dat de zinsnede "met betrekking tot het middeldure segment" buiten toepassing zou moeten worden gelaten, en zij doet een beroep op de hardheidsclausule.

Welke verordening is er gelet op het overgangsrecht van toepassing?

26. In artikel 8:2, tweede lid, van de Hv 2019, alle versies, is opgenomen dat de Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 van toepassing blijft op aanvragen op grond van artikel 21 of Pro 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

27. In artikel 8:1 van Pro de Hv 2019, alle versies, is opgenomen dat de Huisvestigingsverordening Den Haag 2015-2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

28. Voor zover Silverstone betoogt dat de Huisvestigingsverordening 2015-2019 ten onrechte niet is toegepast, slaagt dit betoog niet. Er is geen sprake van een aanvraag die is gedaan of een bezwaar- of beroepsprocedure die is gestart vóór 1 juli 2019, de datum van inwerkingtreding van de Hv 2019, eerste versie.

29. In artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 is opgenomen dat de Huisvestigingsverordening 2019 van toepassing blijft op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepsprocedures die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, als dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

30. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 30, moet de bepaling van artikel 8:1, Hv 2023, zo worden begrepen dat het college moet bezien of, voor degene die een beroep op de bepaling doet, de Hv 2019 in de versie zoals deze gold ten tijde van het primaire besluit, gunstiger is dan de Hv 2023. Daarbij betrekt de Afdeling dat de bepaling ziet op zowel als bezwaar- als beroepsprocedures en dat de bepaling ertoe strekt dat, voor zover het ten tijde van het bezwaar geldende recht gunstiger is, dit moet worden toegepast. Verder is de overgangsbepaling voor bezwaar- en beroepsprocedures, zoals deze is opgenomen in de verschillende versies van de Hv 2019, niet veranderd.

31. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424 onder 31, zijn de weigeringsgronden zoals die waren vervat in artikel 5:5 en Pro 5:6 van de Hv 2019, tweede versie, zoals die van toepassing waren ten tijde van het primaire besluit van 28 april 2020, gunstiger voor de vergunningaanvrager dan de weigeringsgrond van artikel 5:6, tweede en derde lid, van de Hv 2023. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat het college ten onrechte, gelet op de overgangsbepaling van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023, het besluit op bezwaar niet heeft beoordeeld op grond van de regelgeving ten tijde van het primaire besluit. Het besluit van 14 augustus 2023 kan daarom niet in stand blijven. De Afdeling zal daarbij het besluit van 14 augustus 2023, namelijk voor zover daarin het besluit van 7 november 2022 is ingetrokken, gedeeltelijk in stand laten. Daartoe overweegt de Afdeling dat het besluit van 7 november 2022 in strijd met artikel 6:19, derde lid, van de Awb niet aan de Afdeling ter beschikking is gesteld. De Afdeling is eerst via het besluit van 14 augustus 2023 bekend geworden met het, op dat moment ingetrokken, besluit van 7 november 2022, waardoor partijen niet gevraagd zijn naar gronden tegen dit besluit van 7 november 2022. Verder betrekt de Afdeling dat voor Silverstone met de in stand lating van de intrekking hetzelfde uitgangspunt voor de nader te nemen besluitvorming geldt, als vergunningaanvragers die vergelijkbare procedures bij de Afdeling hebben gevoerd.

Het betoog slaagt.

32. Aan de overige gronden komt de Afdeling, gelet op het voorgaande, niet toe.

Conclusie beroep

33. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 14 augustus 2023 is gegrond. Het college had op grond van het overgangsrecht van artikel 8:1 van Pro de Hv 2023 bij het besluit van 14 augustus 2023 het recht moeten toepassen zoals dit gold ten tijde van het besluit van 28 april 2020. De Afdeling zal dit besluit vernietigen voor zover de omzettingsvergunning daarin is geweigerd op grond van artikel 5:6, tweede en derde lid van de Hv 2023, en het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

34. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Overschrijding van de redelijke termijn

35. Silverstone heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

36. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.

37. Het college heeft het eerste bezwaarschrift tegen het besluit van 28 april 2020 ontvangen op 9 juni 2020. Het college heeft op 2 februari 2021 een besluit op bezwaar genomen. De rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep op 15 maart 2021 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 26 april 2022 op het beroep beslist. De Afdeling heeft het eerste daartegen ingestelde hoger beroep ontvangen op 1 juni 2022. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 9 juni 2020 en de uitspraak van heden zijn vier jaar, zes maanden en twee dagen verstreken. Dit betekent dat de procedure zes maanden en twee dagen te lang heeft geduurd.

38. De behandeling van het bezwaar heeft bijna acht maanden geduurd. Dit betekent dat de redelijke termijn voor de behandeling van het bezwaar met afgerond twee maanden is overschreden. Het hoger beroep heeft twee jaar, zes maanden en twee dagen geduurd. Dit betekent dat de procedure afgerond zeven maanden te lang heeft geduurd.

39. Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn voor 2/9 deel moet worden toegerekend aan het college. Het resterende 7/9 deel moet worden toegerekend aan de Afdeling.

40. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan Silverstone toe te kennen schadevergoeding € 1000,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de het college en de Staat (de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties). Dit leidt ertoe dat het college wordt veroordeeld tot vergoeding aan Silverstone van een bedrag van € 222,22 en de Staat van een bedrag van € 777,78 als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.

Proceskosten

41. De Afdeling zal het college veroordelen tot vergoeding van bij Silverstone in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten. De Afdeling zal het college en de Staat der Nederlanden ieder voor de helft veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die Silverstone heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal hierbij de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van Silverstone Development B.V. en [appellant sub 2A] ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag gegrond;

III. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] ongegrond;

IV. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3C] niet-ontvankelijk;

V. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2022 in zaak 21/2176, voor zover daarin is bepaald dat de vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte van artikel 5.1, eerste lid, in samenhang met artikel 5.2, aanhef en onder b, van de Hv 2019, voor zover die ziet op woningen in het hogere segment, buiten toepassing moet blijven wegens strijd met het beginsel van zorgvuldige besluitvorming en het motiveringsbeginsel, en voor zover daarin is overwogen dat de gemeenteraad pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor omzetting gebruik mag maken als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte, en voor zover de rechtbank daarin is bepaald dat het college om te bepalen welke woningen in de categorie hoger segment vallen, steeds dient aan te sluiten bij het prijspeil van 2020 en de WOZ-waarde van de betreffende woning in 2020 voor de omzetting;

VI. verklaart het beroep van Silverstone Development B.V. en [appellant sub 2A] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 14 augustus 2023, kenmerk B.2.22.1613.001 gegrond, en vernietigt dat besluit van 14 augustus 2023 voor zover daarin is bepaald dat de omzettingsvergunning moet worden geweigerd op grond van artikel 5:6, tweede en derde lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2023;

VII. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;

VIII. bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;

IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag om aan Silverstone Development B.V. en [appellant sub 2A] een vergoeding van € 222,22 te betalen;

X. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan Silverstone Development B.V. en [appellant sub 2A] een vergoeding van € 777,78 te betalen;

XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van Silverstone Development B.V. en [appellant sub 2A] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Silverstone Development B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

XIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij Silverstone Development B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 218,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.

w.g. Bangma

lid van de enkelvoudige kamer

w.g. De Jong

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2024

1014

BIJLAGE

Huisvestingswet 2014

Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024

Artikel 2

1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

[...]

Vanaf 1 juli 2017 tot 1 januari 2021

Artikel 21

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet tehouden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024

Artikel 21

1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;

c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.

[…]

Vanaf 1 juli 2019 t/m 1 april 2020 (versie 1)

Huisvestingsverordening Den Haag 2019

Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.

2. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.

Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming

De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:

a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;

b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor vier of meer personen worden omgezet;

c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten.

[…]

Artikel 5:5 Weigeringsgronden Pro onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:

a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;

b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;

c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;

d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.

Artikel 5:6 Aanvullende Pro weigeringsgronden onttrekking, omzetting of woningvorming

1. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder b, kan worden geweigerd indien de aanvraag toeziet op een woonruimte die is gelegen in één van de kwetsbare gebieden (Schildersbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier (excl. Koningsplein e.o.), Valkenboskwartier (excl. Heesterbuurt), Rustenburg en Oostbroek en Laakkwartier (excl. Laakhavens West en Spoorwijk).

[…]

Artikel 8:1 Overgangsbepaling Pro bezwaar en beroep

De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op bezwaar- en beroepsprocedures betreffende bezwaar- en beroepschriften die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor bezwaarmaker gunstiger is.

Artikel 8:2 Overgangsbepaling Pro urgentieverklaring, huisvestings-, woningvorming- of onttrekkingsvergunning

1. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van woningzoekenden voor een urgentieverklaring of voor een huisvestingsvergunning die vóór de inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

2. De Huisvestingsverordening Den Haag 2015-2019 blijft van toepassing op aanvragen van een vergunning op grond van artikel 21 of Pro 22 van de Huisvestingswet 2014, die vóór de dag van inwerkingtreding van deze verordening zijn ingediend, indien dit voor de aanvrager gunstiger is.

[…]

Vanaf 2 april 2020 t/m 23 december 2020 (versie 2)