Uitspraak
202306383/1/A2
Datum uitspraak: 24 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
vereniging de Sociëteit De Besognekamer (hierna: De Besognekamer), gevestigd in Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 september 2023 in zaak nr. 22/6351 in het geding tussen:
De Besognekamer
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2022 heeft het college de aanvraag van De Besognekamer om het adres [locatie1] te Den Haag voor een periode van 10 jaar aan de bestemming tot (permanente) bewoning te onttrekken afgewezen.
Bij besluit van 22 december 2022 heeft het college het door De Besognekamer daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2023 heeft de rechtbank het door De Besognekamer daartegen ingesteld beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 december 2022 vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Tegen deze uitspraak heeft De Besognekamer hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 november 2024, waar De Besognekamer, vertegenwoordigd door mr. S. van Hoogstraten, mr. H.Th. Bouwma en dr. C.F.A. Bos, bijgestaan door mr. J.E. van der Holst, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Fehrmann, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Besognekamer is eigenaar van de panden aan het Buitenhof [locatie 3], [locatie1] en [locatie 2] in Den Haag, die zich bevinden in hetzelfde gebouw. De Besognekamer is in het verleden opgericht als herensociëteit. Tegenwoordig is De Besognekamer een bridgesociëteit, met ook een bibliotheek, een bar en een biljart. De sociëteitsruimte is gevestigd op de eerste verdieping van het gebouw, en heeft het adres Buitenhof 21. [locatie1] betreft een ruimte op de tweede verdieping en de zolderverdieping van het gebouw. [locatie 2] bevindt zich ook op de tweede verdieping van het gebouw; deze ruimte wordt op dit moment verhuurd aan een bouwbedrijf. Buitenhof [locatie 3] en [locatie1] zijn toegankelijk via dezelfde ingang. [locatie 2] heeft een eigen ingang, aan de Hofweg.
Tot 2018 werd [locatie1] gebruikt als dienstwoning voor de kastelein van De Besognekamer, die op grond van zijn arbeidsovereenkomst boven de sociëteitsruimte diende te wonen. De noodzaak om de ruimte als dienstwoning te gebruiken is verdwenen. De Besognekamer wil [locatie1] verhuren aan hetzelfde bouwbedrijf dat [locatie 2] huurt. De Besognekamer heeft daarom een vergunning aangevraagd om [locatie1] voor de duur van tien jaar te onttrekken aan de bestemming tot (permanente) bewoning.
2. Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a van de Huisvestingswet 2014, en artikel 5:1 in Pro samenhang met artikel 5:2, aanhef en onder a van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019, zoals deze van toepassing was van 1 maart 2022 tot en met 30 juni 2023 (hierna: Hv 2019, versie 5), is het niet toegestaan om zelfstandige woonruimte zonder vergunning van het college te onttrekken aan de bestemming tot (permanente) bewoning, anders dan voor bewoning of het gebruik van kantoor of praktijkruimte door de eigenaar. In artikel 5:5 en Pro artikel 5:6 van Pro de Hv 2019 zijn weigeringsgronden voor onttrekking opgenomen.
Het juridisch kader is verder opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3. Bij besluit van 9 maart 2022 heeft het college de aanvraag van De Besognekamer afgewezen. Het college heeft het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard bij besluit van 22 december 2022. Het besluit is geweigerd op grond van artikel 5:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hv 2019, versie 5, op grond waarvan een vergunning kan worden geweigerd als naar het oordeel van het college het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in het besluit van 22 december 2022 ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat [locatie1] een zelfstandige woonruimte is en heeft daarom het besluit van 22 december 2022 vernietigd. Op grond van artikel 5:1, eerste lid, van de Hv 2019, versie 5, is een onttrekkingsvergunning van toepassing op zelfstandige woonruimte. Omdat het college op de zitting wel deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van zelfstandige woonruimte, is het geconstateerde gebrek hersteld. De rechtbank heeft daarbij betrokken dat, gelet op artikel 1:1 van Pro de Hv 2019, in samenhang met artikel 7:234 van Pro het Burgerlijk Wetboek, een zelfstandige woonruimte een eigen toegang heeft en de bewoner de woonruimte kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat, omdat in de hele gemeente een vergunningplicht geldt voor het duurdere segment, deze ook geldt voor de woonruimte van De Besognekamer. Volgens de rechtbank blijkt verder uit het besluit van [locatie 2] december 20 niet dat er een belangenafweging is gemaakt tussen het belang van De Besognekamer bij onttrekking, en het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad. Ook is niet afgewogen of dat belang niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning. Ook op dit punt is het besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college deze motivering op de zitting wel voldoende heeft gegeven, waardoor dit gebrek is hersteld. De rechtbank is daarbij van oordeel dat de weigering van de onttrekkingsvergunning niet onevenredig is, omdat deze noodzakelijk en geschikt is om het doel te bereiken. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank het algemeen belang van behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt zwaarder mogen laten wegen. Het belang van De Besognekamer is louter financieel van aard, en niet met stukken onderbouwd.
Hoger beroep
5. De Besognekamer betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vergunningplicht buiten toepassing zou moet blijven. Om een vergunningplicht van toepassing te laten zijn op het gehele grondgebied, zoals in de Hv 2019, moet onderbouwd zijn dat er sprake is van schaarste binnen alle mogelijke segmenten. Ook moet onderbouwd zijn dat het gebrek aan afbakening van de vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Met de Woonvisie Den Haag 2022 en de nadere onderbouwing in de notitie van 29 augustus 2022 van de gemeente Den Haag: ‘Schaarste aan woonruimte in Den Haag. Een onderbouwing van de onevenredige en onevenwichtige effecten van schaarste in Den Haag. Een onderbouwing van de onevenredige en onevenwichtige effecten van schaarste in Den Haag en de noodzaak en geschiktheid van een vergunningplicht voor de bestaande woningvoorraad’ (hierna: de notitie) heeft het college niet aangetoond dat sprake is van schaarste van woonruimte in het gehele hogere segment, noch dat regulering binnen dat gehele segment noodzakelijk is voor de bestrijding van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. De vergelijking met Amsterdam gaat daarbij niet op, omdat de gemeente en de stad Amsterdam ver boven de rest van Nederland uitsteken voor wat betreft problemen met prijsopdrijvingen binnen de woningmarkt.
5.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424, onder 15 tot en met 15.4, geoordeeld dat het college met de notitie, gelet op de daarin gehanteerde onderzoeken en de op de gemeente Den Haag toegesneden analyse, toereikend heeft onderbouwd dat sprake is van schaarste in alle segmenten, en dat een vergunningplicht voor omzetting noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte. Het college heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt het aanwijzen van het gehele grondgebied wenselijk is.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling is met de notitie ook in relatie tot de in deze zaak aan de orde zijnde vergunningplicht voor onttrekking voldoende onderbouwd dat die vergunningplicht noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Daarbij is in paragraaf 4.3 en 4.5 van de notitie specifiek ten aanzien van woningonttrekking toegelicht dat met een vergunningplicht voor onttrekking wordt voorkomen dat de schaarste en onevenredige effecten van schaarste in de gehele Haagse woningmarkt door veranderingen in de woonruimten zal toenemen. Als gevolg van woningonttrekking zijn minder woningen in de bestaande woningmarkt beschikbaar. Woningonttrekking vergroot de schaarste aan woningen in het goedkope, middeldure en dure segment. Dit heeft ook een prijsopdrijvend effect, en vermindert de doorstroommogelijkheden in de hele woningmarkt. Met een vergunningplicht kan woningomzetting gereguleerd worden en kan een afweging worden gemaakt waar en onder welke voorwaarden in de woningvoorraad dit is toegestaan en waar niet. De gemeenteraad mocht dus een vergunningplicht voor onttrekking in de Hv 2019 opnemen voor het gehele grondgebied.
5.3. Voor zover De Besognekamer betoogt dat de Hv 2019 buiten toepassing moet worden gelaten omdat ten onrechte geen uitzondering is opgenomen voor atypische situaties, merkt de Afdeling op dat in artikel 7:3 van Pro de Hv 2019, versie 5, een hardheidsclausule is opgenomen, op grond waarvan het college een artikel of artikelen van de verordening buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Het betoog slaagt niet.
6. De Besognekamer betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft niet onderkend dat de motiverings- en zorgvuldigheidsgebreken niet ter zitting zijn hersteld door het college, en de rechtbank is voorbij gegaan aan het evenredigheidsbeginsel. Uit de besluitvorming blijkt niet dat de relevante belangen en omstandigheden zijn onderkend en gewogen. Het college heeft op de zitting aangegeven dat hij over de specifieke omstandigheden van het geval, en de belangen van De Besognekamer daarin, nog niet had nagedacht. De vraag of het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kon worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning, zoals een tijdelijke onttrekking, is niet beantwoord. De weigering is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel, welk gebrek op de zitting niet is hersteld. Verder is niet onderkend dat er sprake is van een a-typische situatie, die om maatwerk vraagt, waardoor voor dit specifieke geval geen vergunningplicht zou moeten gelden. Reguliere bewoning heeft nooit plaatsgevonden op [locatie1] en is niet goed mogelijk, zodat de weigering niets bijdraagt aan het behoud van de woonruimtevoorraad. [locatie1] is nooit een reguliere woning geweest. Alleen de kastelein van de vereniging heeft hier gewoond. De feitelijke inrichting van het pand verhindert dat er op reguliere wijze gewoond kan worden. Op last van de brandweer moet de binnendeur naar [locatie 2] open blijven, zodat bij brand de huurder van deze vertrekken, thans het bouwbedrijf, door het pand kan, waardoor [locatie1] niet afgesloten kan worden. In het trappenhuis dat leidt naar [locatie1]bevindt zich ook de garderobe van de sociëteit op de eerste verdieping. Bij een externe huurder zou de garderobe verplaatst moeten worden, en zou de deur van de sociëteit afgesloten moeten worden, terwijl deze nu open staat. Verder is er veel geluidsoverlast, en zou bewoning leiden tot strijd met het geldende planologische regime, de zogenoemde "Parapluherziening (fiets)parkeren".
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2843), dient de rechtbank ingeval een besluit wordt vernietigd, de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken. Daarbij dient zij onder meer te beoordelen of er grond is om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Voor het in stand laten van de rechtsgevolgen is niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partij zich daarover in voldoende mate heeft kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
6.2. De Besognekamer heeft in het bezwaarschrift, beroepschrift en op de zitting bij de rechtbank erop gewezen dat door de feitelijke inrichting binnen het gebouw, [locatie1] geen voor iedere huurder geschikte woning is, en dat de verhuur van de ruimte aan een derde ook zijn weerslag heeft op de belangen van De Besognekamer. Daartoe acht de Afdeling relevant dat het college niet inhoudelijk heeft gereageerd op de stelling van De Besognekamer dat op last van de brandweer de binnendeur naar [locatie 2] open dient te blijven, en dat De Besognekamer bij verhuur van [locatie1] de garderobe die zich in het trappenhuis bevindt binnen de sociëteit moet plaatsen, en de deur van de sociëteitsruimte zal moeten sluiten. Het college heeft daarmee de concrete belangen van De Besognekamer onvoldoende in de door hem gemaakte belangenafweging betrokken. Het college heeft op de zitting bij de Afdeling ook aangegeven dat hij veronderstelde dat de garderobe zich in de sociëteitsruimte bevond, hetgeen niet juist is. Verder heeft De Besognekamer op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat haar belangen niet alleen financieel van aard zijn, maar ook bestaan uit het door renovatie kunnen behouden van het gebouw waarin De Besognekamer al sinds lange tijd is gevestigd. De Besognekamer heeft op de zitting toegelicht dat zij bij een tijdelijke onttrekkingsvergunning de feitelijke situatie geschikt kan maken voor reguliere verhuur in de toekomst, zodat [locatie1] zowel als kantoorruimte als woonruimte gebruikt kan worden. Het college heeft alleen de financiële belangen van De Besognekamer in haar belangenafweging betrokken. Nu het college de belangen van De Besognekamer onvoldoende heeft onderzocht en heeft meegewogen, kan de inhoud van het vernietigde besluit de rechterlijke toets niet doorstaan. Het besluit is daarom in strijd met het motiveringsbeginsel. Ook heeft het college, gelet op hetgeen door De Besognekamer is aangevoerd, onvoldoende onderzocht of er aanleiding bestond om de in de huisvestingsverordening opgenomen hardheidsclausule toe te passen, waardoor het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte gebruik gemaakt van de bevoegdheid te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand blijven. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
8. Met het oog op de efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van vereniging de Sociëteit De Besognekamer gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 september 2023 in zaak nr.6351 voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 22 december 22 in stand blijven;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met
inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op
bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij vereniging de Sociëteit De Besognekamer in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00 volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan vereniging de Sociëteit De Besognekamer het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
w.g. Schipper-Spanninga
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. De Jong
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
1014
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Vanaf 1 juli 2019 tot 1 januari 2024
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
[...]
Vanaf 1 januari 2021 tot 1 januari 2024
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
[…]
Vanaf 1 maart 2022 t/m 30 juni 2023 (versie 5)
Huisvestingsverordening Den Haag 2019
Artikel 5:1 Woonruimten Pro met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
1. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
2. Artikel 21 van Pro de Huisvestingswet 2014 is niet van toepassing op woonruimten van woningcorporaties gelegen in een actiegebied.
Artikel 5:2 Vergunningplicht Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
De in artikel 5:1 genoemde Pro woonruimten mogen niet zonder vergunning:
a. anders dan voor bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken;
b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen worden omgezet;
c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten;
d. vervallen.
Artikel 5:5 Weigeringsgronden Pro onttrekking, omzetting of woningvorming
1.Een vergunning als bedoeld in artikel 5:1 kan Pro worden geweigerd als:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de door aanvrager voorgestelde wijziging;
b. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad niet of niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden en voorschriften aan de vergunning;
c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand;
d. naar het oordeel van burgemeester en wethouders een negatief oordeel uit een Bibob-toets voortvloeit ten aanzien van het verlenen van de vergunning.
Artikel 7:3 Hardheidsclausule Pro
Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.