Uitspraak
202305586/1/V6.
Datum uitspraak: 24 december 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 augustus 2023 in zaak nr. 22/3399 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde.
Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college het persoonlijk plan inburgering en participatie (hierna: het PIP) van [appellante] vastgesteld en bepaald dat zij de B1-leerroute gaat volgen.
Bij besluit van 23 mei 2022 heeft het college het PIP opnieuw vastgesteld en bepaald dat [appellante] de zelfredzaamheidsroute (hierna: de Z-route) gaat volgen.
Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college de door [appellante] tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 september 2022 heeft het college opnieuw de leerroute gewijzigd en bepaald dat [appellante] lessen gaat volgen op de B1/A2-route.
Bij besluit van 12 juni 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 19 september 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit en het wijzigingsbesluit van 30 september 2022 vernietigd, het besluit van 12 juni 2023 vernietigd, het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van de uitspraak, het verzoek om schadevergoeding afgewezen en het college veroordeeld tot betaling van € 22,68 aan proceskosten aan [appellante].
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het stuk ter verdere behandeling als hogerberoepschrift doorgezonden aan de Afdeling.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 september 2023 heeft het college de bezwaren van [appellante] alsnog gegrond verklaard en bepaald dat [appellante] de B1-route gaat volgen.
[appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 19 september 2023.
[appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] (hierna: [gemachtigde]), is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze zaak gaat over de Wet inburgering 2021 (hierna: de Wi 2021). Uit deze wet volgt dat het college de taak heeft een inburgeringsplichtige op te roepen voor afname van een brede intake. Op basis van die brede intake stelt het college vast welke leerroute de inburgeringsplichtige moet volgen. Er zijn drie mogelijke leerroutes: de B1-route, de onderwijsroute en de Z-route. De B1-route heeft als doel dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de Nederlandse taal beheerst op B1-niveau. De onderwijsroute heeft als doel dat een inburgeringsplichtige die tijdens de brede intake te kennen geeft een opleiding in het beroeps- of hoger onderwijs te willen volgen, een taalschakeltraject volgt als het college meent dat er een grote kans bestaat dat die persoon na het volgen van dat traject in staat is in dat onderwijs een diploma te behalen. De Z-route is een route voor inburgeringsplichtigen voor wie de B1-route en de onderwijsroute te moeilijk zijn. De taal wordt geleerd op A1-niveau.
2. [appellante] heeft de Keniaanse nationaliteit en is sinds 24 januari 2022 ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: de BRP). Op 2 maart 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid haar laten weten dat zij moet inburgeren en dat de inburgeringstermijn start wanneer de gemeente het PIP heeft opgesteld. Zoals ook hierboven vermeld, heeft het college op 4 mei 2022 het PIP vastgesteld en de leerroute van [appellante] bepaald. Het college heeft bepaald dat zij de B1-route moet volgen. [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit, onder meer omdat het college ten onrechte geen leerbaarheidstoets had afgenomen. Op 11 mei 2022 heeft het college alsnog een leerbaarheidstoets laten afnemen. Het resultaat van die toets was voor het college reden om op 23 mei 2022 een nieuw PIP vast te stellen en te bepalen dat [appellante] de Z-route moet volgen. Ook tegen dit besluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt. Omdat de inburgering vervolgens voorspoedig verliep, heeft het college op 30 september 2022 besloten de leerroute opnieuw te wijzigen en [appellante] lessen te laten volgen op het niveau van de "B1/A2-route".
3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft het besluit van 30 september 2022 gezien als een wijziging van het besluit op bezwaar van 19 september 2022. Zij heeft geoordeeld dat het college het besluit van 12 juni 2023 daarom onbevoegd heeft genomen, gelet op artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de wet- en regelgeving volgt dat het college in het PIP een van drie mogelijke leerroutes moet vaststellen, namelijk de B1-route, de onderwijsroute of de Z-route. Het college heeft ten onrechte gekozen voor een niet bestaande leerroute B1/A2. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en daarbij te onderzoeken welke leerroute passend is. Daarnaast heeft de rechtbank opgemerkt dat er nog een bezwaarprocedure loopt over een dwangsombesluit en dat het college nog niet heeft beslist op het verzoek van [appellante] om schadevergoeding.
Leeswijzer
5. [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal eerst, onder 6-12, de hogerberoepsgronden van [appellante] gericht tegen deze uitspraak behandelen.
De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Dat nieuwe besluit is het besluit van 19 september 2023. Onder 13-22 zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen dat besluit behandelen. De Afdeling zal daarbij over de volgende onderwerpen een oordeel geven: de ingangsdatum van de inburgeringsplicht (onder 15), de gekozen leerroute (onder 16), de gestelde gebreken in de besluitvorming (onder 17), de informatie over de normen van de leerbaarheidstoets (onder 18), de gestelde schending van de hoorplicht (onder 19) en ten slotte het betoog van [appellante] over bijkomende besluiten (onder 20). De Afdeling zal het verzoek van [appellante] om schadevergoeding in een afzonderlijke uitspraak beoordelen.
Hogerberoepsgronden tegen de uitspraak van de rechtbank
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de besluiten van 4 en 23 mei 2022 niet vernietigd heeft, heeft miskend dat de besluiten niet op de juiste wijze bekend zijn gemaakt, ten onrechte geen beslissing heeft genomen op het verzoek om dwangsommen en ten onrechte het college niet heeft veroordeeld tot een volledige vergoeding van de kosten.
Bekendmaking besluiten
7. [appellante] betoogt dat het college geen van de besluiten op de juiste wijze bekend heeft gemaakt. De besluiten zijn namelijk gericht aan [appellante], terwijl [gemachtigde] als haar gemachtigde optreedt. Dit betekent volgens haar dat de inburgeringsplicht van tafel moet en dat de rechtbank niet bevoegd was op het beroep te beslissen. Ook stelt zij dat het college hierdoor niet op tijd enkele stappen in het inburgeringsproces heeft gezet, zoals het opstellen van een PIP, en dat het college de besluiten op bezwaar onrechtmatig heeft genomen.
7.1. Uit artikel 2:1 en Pro artikel 6:17 van Pro de Awb, volgt dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via de gemachtigde loopt. Een besluit wordt op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt door het besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde toe te zenden. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 3 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:209, onder 3.1.
7.2. Het college heeft, door de besluiten alleen aan [appellante] te sturen, niet zorgvuldig gehandeld. Dit betekent echter niet dat de besluiten niet in stand kunnen blijven. De gemachtigde van [appellante] woont als echtgenoot op hetzelfde adres als [appellante]. Hij heeft tegen elk besluit binnen enkele dagen bezwaar gemaakt of beroep ingesteld, wat betekent dat hij in elk geval op dat moment kennis heeft genomen van die besluiten. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1780, onder 2.3, volgt, is een bekendmaking aan een bezwaarmaker zelf in plaats van aan de gemachtigde bovendien geen grond voor vernietiging van het besluit. Dit betekent dat de rechtbank bevoegd was kennis te nemen van het beroep en dat er geen grond bestaat voor het oordeel dat het college door de onjuiste bekendmaking niet tijdig heeft beslist. Voor toekenning van dwangsommen, waar [appellante] in dit verband om verzoekt, is daarom geen aanleiding.
7.3. Het betoog slaagt niet.
Besluiten van 4 en 23 mei 2022
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank de besluiten van 4 en 23 mei 2022 ten onrechte in stand heeft gelaten. De Afdeling vat dit betoog zo op dat [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien zelf in de zaak te voorzien door niet alleen het besluit op bezwaar te vernietigen, maar ook de onderliggende besluiten te herroepen. Uit artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb volgt dat de rechtbank kan bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Als zij dat doet, geeft zij ook een inhoudelijk oordeel over de besluiten waartegen het bezwaar is gericht. Als dit niet mogelijk is, volgt uit het vierde lid dat de rechtbank het bestuursorgaan kan opdragen een nieuw besluit te nemen. In dit geval bestaat ruimte voor het college om opnieuw te bepalen welke leerroute passend is. De rechtbank mocht ervan afzien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
8.1. Het betoog slaagt niet.
Verzoek om dwangsommen
9. De rechtbank heeft overwogen dat het college in het nieuw te nemen besluit moet nagaan welke samenhangende zaken aan de orde zijn, waarop gelijktijdig moet worden beslist. De rechtbank heeft daarbij opgemerkt dat er volgens [appellante] in elk geval een bezwaarprocedure loopt over een samenhangend dwangsombesluit. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet zelf heeft beslist op het verzoek om dwangsommen.
9.1. Uit artikel 4:19, eerste lid, van de Awb volgt dat het beroep tegen een beschikking op de aanvraag ook betrekking heeft op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Deze bepaling is ook van toepassing wanneer het bestuursorgaan niet tijdig een beschikking op aanvraag geeft en uit artikel 7:14 van Pro de Awb volgt dat deze bepaling ook van toepassing is op het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
9.2. [appellante] heeft het college diverse ingebrekestellingen gestuurd over verschillende onderwerpen. Op 20 april 2022 heeft zij het college een ingebrekestelling gestuurd, omdat het college niet binnen de termijn een PIP had opgesteld. Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college alsnog een PIP opgesteld. Omdat de termijn van twee weken tussen de ingebrekestelling en het besluit niet is verstreken, volgt uit artikel 4:17, derde lid, van de Awb dat het college alleen al daarom hierover geen dwangsom verschuldigd is.
9.3. Op 20 september 2022 heeft [appellante] het college in gebreke gesteld, omdat het college niet tijdig had gereageerd op haar verzoek om een afschrift van de digitale melding van het college aan DUO over het PIP. De Afdeling begrijpt dat dit voor [appellante] samenhangende kwesties zijn. De vraag of het college deze gegevens moet verstrekken en zo ja, binnen welke termijn, maakt echter geen deel uit van deze procedure.
9.4. Uit artikel 4:17, eerste lid, van de Awb volgt verder dat een bestuursorgaan alleen een dwangsom verbeurt als het niet tijdig een beschikking op aanvraag geeft. [appellante] heeft verzocht om dwangsommen voor het niet tijdig houden van voortgangsgesprekken en het niet tijdig starten van het participatieverklaringstraject en de module Arbeidsmarkt en Participatie. Dit zijn ambtshalve activiteiten en geen beschikkingen op aanvraag. Het college is dus ook hiervoor geen dwangsommen verschuldigd. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] bevestigd dat er geen andere besluiten zijn die het college niet tijdig heeft genomen waardoor het dwangsommen verschuldigd zou zijn. [appellante] heeft er op de zitting wel op gewezen dat artikel 4:17 van Pro de Awb ook van toepassing is op besluiten op bezwaar. De Afdeling heeft in het dossier echter geen ingebrekestellingen van [appellante] aangetroffen voor het niet tijdig nemen van de besluiten op bezwaar in deze procedure.
9.5. Het betoog slaagt niet.
Vergoeding verletkosten
10. [appellante] klaagt dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld tot een volledige vergoeding van de kosten. Haar gemachtigde, [gemachtigde], is zelfstandig ondernemer en heeft door het bijstaan van [appellante] zijn eigen werk niet kunnen verrichten, waardoor hij inkomsten heeft misgelopen.
10.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van beroepsmatig verleende rechtsbijstand door een derde, omdat [appellante] en [gemachtigde] tot dezelfde huishouding behoren. Op de zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] aangevoerd dat zijn bijstand in deze zaak verder gaat dan wat gebruikelijk is tussen partners. Dit geldt volgens hem temeer omdat zijn vrouw geen Nederlander is. Dat neemt echter niet weg dat geen sprake is van rechtsbijstand door een derde. Alleen al daarom heeft de rechtbank op dit punt geen aanleiding gezien voor een proceskostenveroordeling.
10.2. Over de verletkosten heeft de rechtbank terecht overwogen dat [gemachtigde] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in verband met het voeren van de procedure daadwerkelijk inkomsten heeft misgelopen. [gemachtigde] heeft in beroep een aantal facturen overgelegd gericht aan de gemeente Westerwolde en een aantal facturen voor werkzaamheden in 2022. Op de zitting bij de Afdeling heeft [gemachtigde] erkend dat de facturen aan de gemeente Westerwolde niet over betaalde werkzaamheden voor die gemeente gaan. Met de drie facturen voor beperkte werkzaamheden in 2022 heeft hij daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat hij door het bijwonen van de zitting in 2023 inkomsten heeft misgelopen. In hoger beroep heeft [gemachtigde] een overzicht van zijn omzet in 2022 overgelegd. Ook in dit overzicht zijn bedragen opgenomen die gaan over de gemeente Westerwolde en ook zijn bedragen opgenomen voor bijstand aan de ex-partner van [gemachtigde]. Omdat er posten van een andere aard zijn opgenomen, is uit dit overzicht niet op te maken welke betaalde werkzaamheden [gemachtigde] heeft verricht in verband met de zitting bij de rechtbank. [gemachtigde] heeft in hoger beroep ook een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 juli 2021 overgelegd waarin hij als de gemachtigde staat vermeld van zijn ex-partner en een verklaring van zijn advocaat van 21 juni 2023. Uit die verklaring volgt dat [gemachtigde] voornamelijk procedures voor zichzelf en zijn ex-partner heeft gevoerd en dat hij in het verleden voor een klant betaalde boekhoudkundige en juridische werkzaamheden heeft verricht. Ook uit deze verklaring en de genoemde uitspraak is niet af te leiden dat [gemachtigde] in de periode rond de zitting bij de rechtbank betaalde werkzaamheden verrichtte. [gemachtigde] heeft met deze stukken dus niet aannemelijk gemaakt dat hij in verband met het voeren van deze procedure daadwerkelijk inkomsten heeft misgelopen. Dat [gemachtigde] enkele dagen uitgeput is na een zitting, zoals hij heeft verklaard, heeft daarnaast onvoldoende relatie met de inkomsten die [gemachtigde] zou hebben misgelopen. Ook voor een forfaitaire vergoeding, waar [gemachtigde] op de zitting om gevraagd heeft, komt [gemachtigde] niet in aanmerking, omdat hij geen stukken heeft overgelegd waaruit volgt dat hij daadwerkelijk verletkosten heeft gemaakt.
10.3. Het betoog slaagt niet.
Betaling van de proceskosten
11. De rechtbank heeft het college veroordeeld tot betaling van € 22,68 aan proceskosten aan [appellante]. Het betoog van [appellante] dat het college ten onrechte deze proceskosten niet direct heeft betaald, behoeft geen bespreking. Ter zitting heeft [appellante] namelijk meegedeeld dat het college inmiddels heeft betaald. [appellante] stelt dat zij hiervoor extra kosten heeft moeten maken. De feitelijke betaling en de vraag of deze correct is uitgevoerd staan echter niet ter beoordeling van de bestuursrechter.
Conclusie hoger beroep
12. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Nieuw besluit op bezwaar: het besluit van 19 september 2023
13. Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank op 19 september 2023 opnieuw beslist op de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 4 en 23 mei 2022. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal daarom ook het besluit van 19 september 2023 beoordelen.
14. In het besluit van 19 september 2023 heeft het college de bezwaren gegrond verklaard en vastgesteld dat [appellante] de B1-route gaat volgen. Het college ziet geen aanleiding om [appellante] dwangsommen of proceskosten toe te kennen.
Ingangsdatum inburgeringsplicht en inburgeringstermijn
15. [appellante] betoogt dat het college uitgaat van een verkeerde ingangsdatum van de inburgeringsplicht. Het college gaat uit van 18 februari 2022, terwijl de juiste ingangsdatum volgens haar 24 januari 2022 is. Op die datum is zij ingeschreven in de BRP. Volgens haar heeft het college daardoor te laat het PIP vastgesteld en is het college haar dus dwangsommen verschuldigd.
15.1. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3580, onder 7, volgt dat de datum waarop een vreemdeling rechtmatig verblijf verkrijgt, bepalend is voor de start van de inburgeringsplicht. De Afdeling maakt uit het formulier van de brede intake op dat [appellante] vanaf 20 januari 2022 verblijfsrecht heeft in Nederland. Het college is dus uitgegaan van een verkeerde ingangsdatum van de inburgeringsplicht. Uit artikel 5.3 van het Besluit inburgering 2021 (hierna: het Bi 2021) volgt echter dat de ingangsdatum van de inburgeringsplicht niet bepalend is voor de termijn waarbinnen het college het PIP moet vaststellen. Uit deze bepaling volgt dat relevant is op welke datum de minister de inburgeringsplichtige schriftelijk in kennis heeft gesteld van de inburgeringsplicht. Deze bepaling is met terugwerkende kracht gewijzigd bij besluit van 5 december 2022, Stb. 2022, 489. Dit gold dus, achteraf bezien, ten tijde van het PIP van 4 mei 2022. Daarmee heeft het college het PIP op tijd opgesteld, namelijk binnen tien weken na de datum van de kennisgeving inburgeringsplicht van 2 maart 2022. Het college is [appellante] hiervoor dus geen dwangsommen verschuldigd. Eerder gold dat het college het PIP moest vaststellen binnen uiterlijk tien weken na de datum waarop de inburgeringsplichtige is ingeschreven in de BRP. Zonder de wijziging met terugwerkende kracht van de wettelijke regeling was het college dus te laat geweest met het opstellen van het PIP. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat het college ook zonder de wijziging met terugwerkende kracht [appellante] hiervoor geen dwangsommen verschuldigd was, gelet op wat onder 9.2 is overwogen.
15.2. Over de start van de inburgeringstermijn, betoogt [appellante] dat deze ingangsdatum ten onrechte is gewijzigd. In een overzicht van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) met de inburgeringsgegevens van [appellante] staat dat haar inburgeringstermijn op 24 mei 2022 is gestart. Uit artikel 11, tweede lid, van de Wi 2021 volgt dat de inburgeringstermijn de dag na de ondertekening van het PIP start. Uit het derde lid volgt dat deze termijn niet wijzigt als het college het PIP opnieuw vaststelt. [appellante] voert dus op zichzelf terecht aan dat haar inburgeringstermijn op 5 mei 2022 is gestart, een dag na het PIP van 4 mei 2022. Het besluit van 19 september 2023 gaat echter niet over de inburgeringstermijn. Dat DUO een verkeerde ingangsdatum van de inburgeringstermijn heeft geregistreerd, tast dus niet de rechtmatigheid van het besluit van 19 september 2023 aan.
15.3. Het betoog slaagt niet.
Wijziging leerroute en onderwijsroute
16. [appellante] betoogt dat het college met het besluit van 19 september 2023 ten onrechte de leerroute heeft gewijzigd van de Z-route naar de B1-route. Zij voert aan dat het college deze beslissing niet kon nemen, nu er geen voortgangsgesprekken zijn geweest en [appellante] slechts 264,5 uur aan opleiding heeft gevolgd. Ook heeft het college ten onrechte niet opnieuw een brede intake afgenomen. Daarnaast betoogt [appellante] dat het college ten onrechte meent dat zij niet in aanmerking komt voor de onderwijsroute. In hoger beroep heeft [appellante] een bewijs van inschrijving voor een MBO-entreeopleiding overgelegd, waaruit volgt dat zij hiermee op 1 september 2023 is gestart.
16.1. Uit artikel 17, tweede lid, van de Wi 2021 volgt dat het college de leerroute opnieuw kan vaststellen, wanneer sprake is van onvoldoende voortgang of een grotere voortgang dan op grond van het PIP was te verwachten. Het college heeft ervoor gekozen om de leerroute te wijzigen in de B1-route, omdat [appellante] volgens het college zelf had laten weten dat de Z-route niet de juiste route was. Dit volgt ook uit het feit dat [appellante] bezwaar heeft gemaakt tegen de vaststelling dat zij de Z-route moest volgen. Ook boekte [appellante] volgens de aanbieder van de inburgeringslessen zo’n vooruitgang dat een andere leerroute volgens het college aangewezen was. Onder deze omstandigheden heeft het college de leerroute mogen wijzigen, daargelaten of deze wijziging in voortgangsgesprekken is besproken. Dat [appellante] naar eigen zeggen maar 264,5 lesuren heeft gevolgd, maakt dit niet anders. De wet schrijft namelijk niet voor dat inburgeringsplichtigen een bepaald aantal lesuren gevolgd moeten hebben voordat het college de leerroute kan wijzigen. Dit is anders wanneer het gaat om de situatie die is omschreven in artikel 17, derde lid, van de Wi 2021. Maar die situatie doet zich hier niet voor. Uit artikel 5.3, zesde lid, van het Bi 2021 volgt dat het college het PIP aanpast wanneer het college de leerroute wijzigt. Uit de wet- en regelgeving volgt niet dat het college bij zo’n wijziging ook opnieuw een brede intake moet afnemen.
16.2. Vervolgens is de vraag of het college zorgvuldig heeft gehandeld bij het bepalen van de leerroute. Volgens [appellante] heeft zij het college al tijdens de intakegesprekken in mei 2022 laten weten dat de onderwijsroute het beste bij haar past.
16.3. Het beroep bij de bestuursrechter kan geen betrekking hebben op een beoordeling in een besluit van het kennen of kunnen van een kandidaat of leerling die ter zake is geëxamineerd of op enigerlei andere wijze is getoetst, dan wel de vaststelling van opgaven, beoordelingsnormen of nadere regels voor die examinering of toetsing. Die beoordeling en vaststelling is voorbehouden aan personen en instanties die daartoe de vereiste deskundigheid bezitten en geschillen hierover kunnen aan de burgerlijke rechter worden voorgelegd. Dit volgt uit artikel 8:4, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb en de geschiedenis van totstandkoming daarvan. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2227, onder 6.
16.4. Voor zover er al sprake is van een beoordeling van het kennen of kunnen van [appellante] in het besluit van 19 september 2023, staat dit hier niet ter beoordeling. De Afdeling beoordeelt hierna alleen of het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellante] niet in aanmerking komt voor de onderwijsroute.
16.5. In het besluit van 19 september 2023 en de eerdere besluiten heeft het college niet gemotiveerd waarom het niet heeft gekozen voor de onderwijsroute. [appellante] heeft een brief van het college van 29 november 2023 overgelegd waarin het college dit alsnog motiveert. Volgens het college is de onderwijsroute met name geschikt voor jongeren en biedt het college de onderwijsroute daarom in beginsel aan tot 28 jaar. Voor andere leeftijdsgroepen hanteert het college maatwerk. Volgens het college is na overleg met [appellante] besloten dat zij de B1-route moest volgen. Omdat zij die route al bijna heeft afgerond, is het te laat om nog over te stappen op de onderwijsroute.
16.6. Uit artikel 5.4, eerste en derde lid, van het Bi 2021 volgt dat het college tot anderhalf jaar na aanvang van de inburgeringstermijn bevoegd is de leerroute opnieuw vast te stellen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. De inburgeringstermijn van [appellante] is in mei 2022 gestart, waardoor het college tot november 2023 de leerroute nog mocht aanpassen. De termijn stond er dus niet aan in de weg om nog bij het besluit van 19 september 2023 voor de onderwijsroute te kiezen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi 2021 (Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, blz. 39) volgt dat er daarnaast geen leeftijdsgrens gehanteerd wordt in de onderwijsroute, zoals [appellante] terecht aanvoert.
16.7. Uit de leerbaarheidstoets van 11 mei 2022 komt naar voren dat [appellante] niet in staat zou zijn het B1- of A2-niveau te halen binnen drie jaar. Gelet op deze uitslag mocht het college toen afzien van verder onderzoek of [appellante] de onderwijsroute zou kunnen volgen. Het college heeft echter ten onrechte de mogelijkheid de onderwijsroute te volgen niet verder onderzocht toen duidelijk werd dat [appellante] wel in staat was het B1-niveau te halen. Dit was het college bekend toen het het PIP opnieuw vaststelde op 30 september 2022 en bepaalde dat [appellante] lessen zou gaan volgen op de B1/A2-route. Omdat [appellante] al tijdens de intakegesprekken op 3 en 20 mei 2022 het college had laten weten graag een opleiding te willen volgen, had het op de weg van het college gelegen om nader onderzoek te doen naar de onderwijsroute.
16.8. Volgens het college zijn er voortgangsgesprekken geweest met [appellante]. De Afdeling heeft in het dossier echter maar één uitnodiging voor een voortgangsgesprek op 7 februari 2023 aangetroffen. Verdere uitnodigingen en verslagen ontbreken. Juist door het voeren van voortgangsgesprekken kan het college zicht krijgen op de voortgang en kan het bijsturen waar dat nodig is. De Afdeling verwijst naar artikel 17, eerste en tweede lid, van de Wi 2021 en de hiervoor genoemde geschiedenis van de totstandkoming van de Wi 2021, blz. 28. Uit wat het college heeft overgelegd, kan niet worden afgeleid dat het voldoende heeft onderzocht of een grote kans bestond dat [appellante] na het volgen van de onderwijsroute in staat was in het beroeps- of hoger onderwijs een diploma te behalen.
16.9. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] haar inburgeringsdiploma overhandigd. Hieruit volgt dat [appellante] binnen de inburgeringstermijn aan de inburgeringsverplichtingen bedoeld in artikel 7 van Pro de Wi 2021 heeft voldaan. Ook heeft [appellante] op de zitting haar diploma overhandigd waaruit volgt dat zij de MBO-entreeopleiding op 2 juli 2024 succesvol heeft afgerond. Hieruit volgt dat [appellante] in beginsel geen belang meer heeft bij een nieuw besluit over de leerroute. Wel heeft [appellante] verzocht om schadevergoeding, omdat zij inkomsten zou hebben misgelopen doordat zij niet via de onderwijsroute eerder aan een baan is gekomen. Dit verzoek levert belang op bij een oordeel over het besluit van het college van 19 september 2023, omdat [appellante] tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van het besluit schade heeft geleden. De Afdeling vindt, onder verwijzing naar wat is overwogen onder 16.8, dat het college, in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, onzorgvuldig heeft gehandeld jegens [appellante]. Ook heeft het college daarmee in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd dat [appellante] niet in aanmerking komt voor de onderwijsroute. Het verzoek om schadevergoeding komt hierna onder 21 aan bod.
16.10. Het betoog slaagt.
Andere gebreken in besluitvorming
17. [appellante] betoogt verder dat het besluit ook om andere redenen onzorgvuldig is voorbereid. Zij voert daarover aan dat de formulieren van de eerder afgenomen brede intake onjuist zijn ingevuld en dat het college in de brede intake ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar haar mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. Daarnaast voert zij aan dat het college zonder overeenkomst en zonder leerbaarheidstoets het eerste PIP van 4 mei 2022 heeft genomen en dat dat PIP ten onrechte niet is geregistreerd.
17.1. De gebreken die volgens [appellante] zijn ontstaan bij het eerste PIP van 4 mei 2022, heeft het college hersteld met het tweede PIP van 23 mei 2022. Op 11 mei 2023 is alsnog een leerbaarheidstoets afgenomen en is dat PIP geregistreerd. Hoewel het de bedoeling is dat de inhoud van het PIP zoveel mogelijk in samenspraak tussen de inburgeringsplichtige en de gemeente wordt vastgesteld, heeft de wetgever er uitdrukkelijk voor gekozen het PIP in de vorm van een besluit van het college te regelen. De Afdeling verwijst naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi 2021 (Kamerstukken II 2019/20, 35483, nr. 3, blz. 27). [appellante] klaagt dus tevergeefs dat het college geen overeenkomst heeft opgesteld.
17.2. Anders dan [appellante] betoogt, blijkt uit de formulieren van de brede intake dat het college wel onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden van [appellante] tot arbeidsparticipatie, hoewel beperkt. Op het formulier is ruimte voor het vermelden van eerdere werkervaring of vrijwilligerswerk en op het formulier is ingevuld dat [appellante] na de inburgering een studie wil volgen, gericht op boekhouding/administratie. Het college heeft in het besluit van 19 september 2023 bovendien erkend dat er onjuistheden in de formulieren van de brede intake stonden. [appellante] maakt niet duidelijk hoe zij door de onjuistheden in haar belangen is geschaad. Daar komt bij dat het college haar bij het toesturen van de formulieren in de gelegenheid heeft gesteld hierop een reactie te geven. [appellante] heeft hier geen gebruik van gemaakt.
17.3. [appellante] bestrijdt verder de invulling van de module Arbeidsmarkt en Participatie (hierna: de MAP), maar zij heeft dit onderdeel al afgerond. Dat het college, zoals [appellante] stelt, ten onrechte de MAP als afgerond heeft aangemerkt, is niet gebleken. Het college heeft namelijk een stageverklaring overgelegd waaruit volgt dat [appellante] de vereiste 40 uur stage heeft gelopen. Het college stelt daarnaast dat er, anders dan [appellante] aanvoert, wel een eindgesprek heeft plaatsgevonden. Dat is ook aannemelijk, want [appellante] heeft het certificaat van de MAP ondertekend. Ook heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het college onvoldoende invulling heeft gegeven aan het participatieverklaringstraject (hierna: het PVT). Volgens het college is namelijk samen met [appellante] besproken dat het niet nodig was dat [appellante] het volledige traject zou doorlopen, omdat zij al over voldoende kennis en ervaring beschikte. [appellante] bestrijdt niet dat het PVT om deze reden voortijdig is afgerond. Het college mag daarnaast de uitvoering van het PVT, anders dan [appellante] aanvoert, aan derden uitbesteden. Dat volgt uit de woorden ‘door of namens het college’ in artikel 3.1, eerste lid, van het Bi 2021.
[appellante] stelt verder dat er onjuiste informatie staat in het besluit van 30 september 2022. De rechtbank heeft dit besluit echter vernietigd en dat is in deze procedure dus niet meer aan de orde.
17.4. Het betoog slaagt niet.
Informatie over de normen van de leerbaarheidstoets
18. [appellante] betoogt verder dat het college in april 2023 de normen voor de leerbaarheidstoets heeft aangepast en dat het haar daarover ten onrechte niet heeft geïnformeerd. Zij verwijst daarbij naar een nieuwsbericht van Divosa waaruit volgt dat er inburgeringsplichtigen zijn die een verkeerde uitslag van de leerbaarheidstoets hebben gekregen. Om deze reden heeft het college volgens haar eerder ten onrechte besloten dat [appellante] de Z-route moest volgen. Het college heeft echter de leerroute in het besluit van 19 september 2023 gewijzigd naar de B1-route, waardoor de vraag of de wijziging naar de Z-route onrechtmatig was alleen al daarom niet meer hoeft te worden beantwoord. [appellante] verzoekt om schadevergoeding, omdat zij door het volgen van de Z-route ten onrechte een alfabetiseringscursus heeft moeten volgen en betalen. Uit artikel 3.14, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, van het Bi 2021 volgt echter dat alfabetiseringscursussen geen verplicht onderdeel zijn van de Z-route. In het PIP van 23 mei 2022 is niet vastgelegd dat [appellante] een alfabetiseringstraject moet volgen. Omdat dus niet uit de besluitvorming van het college volgt dat [appellante] een alfabeteringscursus moest volgen, is de vraag of het besluit van 23 mei 2022 onrechtmatig is voor dit verzoek om schadevergoeding niet relevant.
Het betoog slaagt niet.
Hoorplicht
19. [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte niet heeft gehoord voorafgaand aan het nieuwe besluit van 19 september 2023. In artikel 7:2 van Pro de Awb is echter geen algemene verplichting opgenomen voor een bestuursorgaan om een belanghebbende opnieuw te horen bij het nogmaals nemen van een besluit op bezwaar om te voldoen aan een uitspraak van de bestuursrechter. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden uit het oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om een belanghebbende vóór het nemen van een nieuw besluit op bezwaar opnieuw te horen (zie de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2413). Opnieuw horen kan bijvoorbeeld noodzakelijk zijn bij nieuwe feiten en omstandigheden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, als ook bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb. Het college heeft [appellante] gehoord voorafgaand aan de beslissingen op bezwaar van 19 september 2022 en van 12 juni 2023. Tijdens die laatste hoorzitting heeft de gemachtigde van [appellante] uiteengezet waarom hij het niet eens is met de manier waarop de procedure is verlopen en heeft hij daarnaast beaamd dat hij inhoudelijk tevreden is met de B1-leerroute. Van nieuwe feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 7:9 van Pro de Awb is niet gebleken. Omdat het college in het besluit van 19 september 2023 heeft bepaald dat [appellante] de B1-route gaat volgen, was er voor het college geen aanleiding om [appellante] opnieuw te horen.
Het betoog slaagt niet.
Bijkomende besluiten
20. [appellante] betoogt dat het college tijdens deze procedure ten onrechte een aantal besluiten op bezwaar heeft genomen, terwijl het hoger beroep volgens haar van rechtswege ook betrekking heeft op deze besluiten. Het college was dus volgens haar niet bevoegd op haar bezwaren te beslissen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] toegelicht dat het haar gaat om besluiten over het PVT en de MAP. Omdat [appellante] het PVT en de MAP al heeft afgerond, heeft zij geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van deze onderwerpen. Hiervoor, onder 9.4, is daarnaast overwogen dat het college geen dwangsommen verschuldigd is voor het niet tijdig starten van deze trajecten. Voor het overige heeft [appellante] niet duidelijk gemaakt welke bijkomende besluiten zij betwist. Er zijn geen andere besluiten waarop het beroep van rechtswege betrekking heeft.
Verzoek om schadevergoeding
21. [appellante] heeft verzocht om schadevergoeding, omdat zij stelt dat zij schade heeft geleden doordat het college haar ten onrechte niet heeft toegelaten tot de onderwijsroute. Als zij de onderwijsroute had gevolgd, had zij eerder een baan kunnen vinden en inkomsten kunnen verwerven. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over dit verzoek van [appellante]. Daarvoor zal de Afdeling het onderzoek heropenen. Aan deze zaak zal het procedurenummer 202407647/1/A2 worden toegekend.
Conclusie beroep tegen besluit van 19 september 2023
22. Het beroep is gegrond. Het besluit van 19 september 2023 wordt vernietigd en de besluiten van 4 en 23 mei 2022 worden herroepen. Het college hoeft geen nieuw besluit te nemen, omdat [appellante] daar inhoudelijk geen belang meer bij heeft. Gelet op wat onder 10.2 is overwogen en omdat [gemachtigde] in hoger beroep geen stukken heeft overgelegd om zijn verzoek om verletkosten te staven, komt [gemachtigde] niet in aanmerking voor vergoeding van verletkosten. De reiskosten voor het bijwonen van de zitting stelt de Afdeling vast op € 64,99. Omdat het hoger beroep ongegrond is, hoeft het college het griffierecht niet te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 19 september 2023, kenmerk Z/22/158556/D-492029, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. herroept de besluiten van 4 mei 2022 en 23 mei 2022, allebei met kenmerk 47996/Z/22/145559;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. veroordeelt de gemeente Westerwolde tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 19 september 2023 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 64,99;
VII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend met als zaaknummer 202407647/1/A2 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
w.g. Verburg
voorzitter
w.g. De Ruijter
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024
887
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:1
[…]
2. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
[…]
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
[…]
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
[…]
Artikel 4:19
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist.
[…]
3. In beroep of hoger beroep legt de belanghebbende zo mogelijk een afschrift over van de beschikking die hij betwist.
[…]
Artikel 6:17
Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, stelt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval ter beschikking aan de gemachtigde.
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[…]
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 7:2
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 7:9
Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 7:14
Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en Pro titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.
Artikel 8:72
[…]
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a.de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
4. De bestuursrechter kan, indien toepassing van het derde lid niet mogelijk is, het bestuursorgaan opdragen een nieuw besluit te nemen of een andere handeling te verrichten met inachtneming van zijn aanwijzingen. […]
Wet inburgering 2021
Artikel 7. De B1-route
Het inburgeringsexamen bestaat uit:
a.de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau B1 van het Gemeenschappelijk Europees Referentiekader voor Moderne Vreemde Talen; en
b.de examinering van de kennis van de Nederlandse maatschappij.
[…]
Artikel 8. De onderwijsroute
1. De inburgeringsplichtige die tijdens de brede intake aangeeft een opleiding in het beroeps- of hoger onderwijs te willen volgen, volgt het taalschakeltraject indien naar het oordeel van het college een grote kans bestaat dat deze na het volgen van dat traject in staat is om in het genoemde onderwijs een diploma te behalen.
[…]
Artikel 17. Ondersteuning en begeleiding en wijzigen leerroute
1. De vaststelling van de ondersteuning en begeleiding, bedoeld in artikel 15, eerste lid, onderdeel b, is zodanig dat het college voldoende zicht heeft op de voortgang van het voldoen aan de inburgeringsplicht door de inburgeringsplichtige.
2. Wanneer het college van oordeel is dat er sprake is van onvoldoende voortgang of een grotere voortgang dan op grond van het persoonlijke plan inburgering en participatie, bedoeld in artikel 15, was te verwachten, kan het college op een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen termijn de door de inburgeringsplichtige te volgen leerroute opnieuw vaststellen.
[…]
Besluit inburgering 2021
Artikel 3.1. Inhoud en vormgeving participatietraject
1. Het participatieverklaringstraject wordt wat betreft het onderdeel inleiding op de Nederlandse kernwaarden afgelegd door het deelnemen aan een door of namens het college aangeboden inleiding op de Nederlandse kernwaarden en wat betreft het onderdeel ondertekenen van de participatieverklaring door het aanwezig zijn bij de ondertekeningsbijeenkomst en het aldaar ondertekenen van de participatieverklaring.
[…]
Artikel 3.14. Inhoud en vormgeving zelfredzaamheidsroute
1. Het college biedt de inburgeringsplichtige de onderdelen van de zelfredzaamheidsroute aan, waarbij de invulling van deze onderdelen wordt afgestemd op het vermogen en de ontwikkelbehoeften van de inburgeringsplichtige.
2. De zelfredzaamheidsroute bestaat voor asielstatushouders uit de volgende onderdelen:
a.in totaal 800 cursusuren gevolgd bij een cursusinstelling die voldoet aan het bepaalde op grond van artikel 32 van Pro de wet, bestaande uit:
i.cursusuren Nederlands als tweede taal, waarvan alfabetiseringsonderwijs onderdeel kan zijn, onder persoonlijke begeleiding van een NT2-docent; en
ii.cursusuren kennis van de Nederlandse maatschappij.
[…]
3. Het tweede lid, onderdeel a en c, zijn van toepassing op gezinsmigranten en overige migranten.
Artikel 5.3. Persoonlijk plan inburgering en participatie
1. Het college stelt het persoonlijk plan inburgering en participatie vast uiterlijk 10 weken na de dag waarop Onze Minister de inburgeringsplichtige schriftelijk in kennis heeft gesteld van de inburgeringsplicht. Indien de inburgeringsplichtige op de datum van deze kennisgeving nog niet is ingeschreven in de gemeente waar hij op grond van artikel 28 van Pro de Huisvestingswet 2014 wordt gehuisvest, stelt het college het plan vast uiterlijk 10 weken na de dag waarop de inburgeringsplichtige in de basisregistratie personen is ingeschreven in de gemeente waar hij op grond van artikel 28 van Pro de Huisvestingswet 2014 is gehuisvest.
[…]
6. Indien het college de leerroute van de inburgeringsplichtige ingevolge artikel 17, tweede lid, van de wet, opnieuw vaststelt, of ingevolge artikel 17, derde lid, van de wet besluit dat de mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal, in afwijking van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van de wet geheel of gedeeltelijk op het niveau A2 worden geëxamineerd, past het college het persoonlijk plan inburgering en participatie conform deze wijziging aan.
Artikel 5.4. Termijn en gevolgen van wijzigen van leerroute
1. De termijn, bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de wet, bedraagt maximaal anderhalf jaar vanaf de aanvang van de termijn, bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de wet, met dien verstande dat gedurende het gehele inburgeringstraject de onderwijsroute kan worden gewijzigd in de B1-route.
[…]
3. In bijzondere gevallen die de inburgeringsplichtige betreffen, kan het college afwijken van de termijn, bedoeld in het eerste lid.
[…]