Uitspraak
202103053/1/R4.
Datum uitspraak: 21 februari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zeist,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank MiddenNederland (hierna: de rechtbank) van 25 maart 2021 in zaken nrs. 20/2411 en 20/3750 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2019 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 oktober 2019 een carport en een schuur op het perceel [locatie 1] in Zeist (hierna: het perceel) aan te passen aan de regels voor vergunningvrij bouwen, of te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 12 mei 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard. Bij dat besluit heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 november 2020 de daknokhoogte van de schuur op het perceel te verlagen.
Bij mondelinge uitspraak van 25 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 12 mei 2020 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 13 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 mei 2019 deels ongegrond verklaard en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 juni 2022 22,724 m² aan bijbehorende bouwwerken van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden en voor de carport en de schuur, voor zover die niet geheel zijn verwijderd, een omgevingsvergunning aan te vragen.
[appellant] heeft hierover een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2023, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.F. Schovers, advocaat te Prinsenbeek, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H.J. Kolff, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 10 mei 2019 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is de eigenaar van het perceel. Op het perceel staat zijn woning, die in 2017 is uitgebouwd met een daarvoor verleende omgevingsvergunning. Er staan ook een carport en een schuur, die zonder omgevingsvergunning zijn gebouwd.
[partij] woont aan [locatie 2] in Zeist. Zijn achtertuin staat haaks op de achtertuin van [appellant]. [partij] heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen [appellant], omdat diens schuur volgens [partij] te hoog is.
Het college heeft naar aanleiding van het verzoek van [partij] een controle uitgevoerd op het perceel op 11 juli 2018. Daarbij heeft het college onder meer vastgesteld dat op het perceel een grotere oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken aanwezig is dan daar volgens het college mag staan. Het college heeft hierop het besluit van 10 mei 2019 genomen.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet in overtreding is met de hoogte van de schuur. Naar het oordeel van de rechtbank staat er wel een te groot oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken op het perceel, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. De opgelegde lasten zijn volgens de rechtbank verder te onduidelijk en daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Om die reden heeft de rechtbank het besluit van 12 mei 2020 vernietigd.
4. Het college heeft hierna het besluit van 13 juli 2021 genomen. In dit nieuwe besluit op het bezwaar van [appellant], heeft het college geconstateerd dat op het perceel 73,61 m² aan bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak staat, terwijl dat volgens het college maximaal 50,866 m² mag zijn. [appellant] moet volgens het college daarom 22,724 m² aan bijbehorende bouwwerken verwijderen.
Op grond van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het hoger beroep van [appellant] van rechtswege ook betrekking op het besluit van 13 juli 2021. De Afdeling zal daarom in deze uitspraak eerst het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank behandelen, en daarna zijn beroep tegen het besluit van 13 juli 2021.
5. De relevante wet- en regelgeving, waarnaar wordt verwezen in deze uitspraak, is opgenomen in de bijlage. Die maakt deel uit van deze uitspraak.
Hoger beroep
6. Niet in geschil is dat de carport in 2017 vergunningvrij mocht worden gebouwd en gebruikt, omdat de carport voldoet aan de criteria in artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor. Evenmin in geschil is dat voor de schuur op het perceel geen omgevingsvergunning benodigd was zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, omdat de schuur voldoet aan de criteria in artikel 3 van Pro bijlage II van het Bor. Voor de schuur is wel een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig, omdat de maximaal toegestane oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak op het perceel, zoals omschreven in artikel 16.2.6 van het bestemmingsplan "Zeist-West en Utrechtseweg-Noord", wordt overschreden. Aangezien [appellant] die omgevingsvergunning niet heeft, heeft hij artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreden. Ook dat is niet in geschil.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. Hij wijst erop dat hij op 18 april 2018, voordat hij de schuur heeft laten bouwen, een gesprek heeft gehad met een medewerker van het bouwloket van de gemeente Zeist. Dat gesprek ging over de vraag hoeveel ruimte [appellant] had om vergunningvrij te bouwen op het perceel. Deze medewerker heeft hem een briefje meegegeven waarop een berekening staat en heeft hem mondeling uitgelegd dat het resultaat van deze berekening is dat er nog 46,4 m² aan bijbehorende bouwwerken mocht worden gebouwd op het perceel, aldus [appellant]. Daarvoor was volgens de medewerker slechts nodig dat een klein schuurtje, dat destijds op het perceel stond, zou worden afgebroken. Ter onderbouwing van dit relaas wijst [appellant] ook op de gang van zaken bij de controle van 11 juli 2018, toen de bouw van de schuur al ongeveer halverwege was. Op die dag heeft de controleur volgens hem in eerste instantie vastgesteld dat zowel de hoogte van de schuur als de oppervlakte op het perceel in orde was. De controleur kwam later op de dag echter terug met de boodschap dat de medewerker van het bouwloket zich had vergist en dat de oppervlakte voor vergunningvrij bouwen met de schuur toch zou zijn overschreden, zo stelt [appellant].
[appellant] stelt zich op het standpunt dat hij op de informatievoorziening van de medewerker van het bouwloket mocht afgaan, mede omdat hij zelf geen kennis heeft van het omgevingsrecht en omdat de medewerker van het bouwloket de beschikking had over alle relevante informatie over zijn perceel, zodat bekend was hoeveel bebouwing daar al stond. Hij wijst erop dat hij het bestaande kleine schuurtje heeft afgebroken. Aan de op schrift gestelde berekening en de bijbehorende uitleg heeft hij dan ook het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen dat het college hem toe zou staan om zonder omgevingsvergunning nog 46,4 m² aan bijbehorende bouwwerken te bouwen, zo betoogt [appellant].
7.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
7.2. Op het door [appellant] genoemde briefje staat de volgende tekst:
"oppervlakte perceel 313 m²
40 m²+2% van perceel = 46,4 m² (goothoogte 3 m en nokhoogte 4,5 m)
en in gele gebied BP
(bestaande bebouwing buiten bouwvlak moet er vanaf worden getrokken)
oppervlakte achtererf/bebouwingsgebied ±164 m²
- 50 m² + (20% 64 m²) = 62,8 m²
(bestaande bebouwing, anders dan hoofdgebouw, moet er vanaf worden getrokken)"
7.3. Op het briefje staat een berekening van de oppervlakte buiten het bouwvlak op het perceel van [appellant], die op grond van artikel 16.2.6 van het bestemmingsplan mag worden gebruikt voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan benodigd is. De berekening van de medewerker van het bouwloket komt uit op 46,4 m². Daarna staat geschreven "(bestaande bebouwing buiten bouwvlak moet er vanaf worden getrokken)". Het college betoogt dat deze zin tussen haakjes betekent dat alle bestaande bebouwing, waaronder de carport en de aanbouw aan de woning, nog van de genoemde oppervlakte van 46,4 m² zou moeten worden afgetrokken, zodat minder dan 46,4 m2 vergunningvrij mocht worden bijgebouwd. De Afdeling acht de uitleg van [appellant], dat de medewerker bij het briefje heeft gezegd dat deze oppervlakte van 46,4 m2 nog over zou zijn aan vergunningvrij te bebouwen oppervlakte, aannemelijker. De zin tussen haakjes had, zo stelt [appellant], betrekking op het bestaande kleine schuurtje, dat moest worden afgebroken om tot de volle 46,4 m² te kunnen komen. De door [appellant] aangehaalde gang van zaken bij de controle op 11 juli 2018, die door het college niet is weersproken, ondersteunt deze uitleg van [appellant]. De Afdeling neemt bij zijn oordeel dat de uitleg van [appellant] aannemelijker is ook in aanmerking dat [appellant] vanaf het begin consistente verklaringen heeft afgelegd over wat er bij het bouwloket is gezegd en het college in zijn opeenvolgende controlerapporten en besluiten steeds wisselende berekeningen heeft gegeven van de maximaal vergunningvrij te bebouwen oppervlakte op het perceel en in hoeverre bestaande bebouwing moest worden afgetrokken.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] uit de verstrekte informatie, gelet op de omstandigheden waaronder die informatie is verstrekt, kunnen en mogen afleiden dat zijn bouwplannen niet vergunningplichtig zouden zijn, en dat het college daarom ook niet op die grond handhavend tegen hem zou optreden. Aangezien die informatie is gegeven door een medewerker van het bouwloket van de gemeente Zeist, mocht [appellant] verder ook redelijkerwijs aannemen dat die medewerker de opvatting van het college weergaf. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] in dit geval had moeten weten dat de gegeven informatie niet juist was, aangezien hij niet is ingewijd in het omgevingsrecht en er van mocht uitgaan dat de medewerker van het bouwloket dat wel was. Dit betekent dat [appellant] terecht betoogt dat hij de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het college hem toestond om zonder omgevingsvergunning nog 46,4 m² aan bijbehorende bouwwerken te bouwen op zijn perceel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
8. [appellant] heeft zijn betoog over het gelijkheidsbeginsel ter zitting ingetrokken.
9. Het hoger beroep is gegrond. Omdat [appellant] de beslissing van de rechtbank dat zijn beroep gegrond is en het besluit van 12 mei 2020 moet worden vernietigd, niet bestrijdt, wordt met dat oordeel volstaan.
Beroep tegen het besluit van 13 juli 2021
10. [appellant] betoogt dat het besluit van 13 juli 2021 geen stand kan houden. Hij beroept zich op het vertrouwensbeginsel, zoals hiervoor besproken onder 7.
10.1. Zoals overwogen onder 7.3, heeft [appellant] aan de informatie van de medewerker van het bouwloket de gerechtvaardigde verwachting mogen ontlenen dat hij zonder omgevingsvergunning nog 46,4 m² aan bijbehorende bouwwerken mocht bouwen op zijn perceel. Het college heeft dat in het besluit van 13 juli 2021 ten onrechte niet onderkend. Het college heeft daarom ook ten onrechte niet onderzocht welk gevolg moet worden gegeven aan de bij [appellant] gewekte verwachtingen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
Het betoog slaagt.
11. Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 juli 2021 moet worden vernietigd. De Afdeling kan niet zelf in de zaak voorzien, omdat het in de eerste plaats aan het college is om de onder 10.1 genoemde belangenafweging te maken. Het college zal opnieuw moeten besluiten op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 mei 2019, met inachtneming van deze uitspraak. Omdat dat besluit herleeft door de vernietiging van het besluit van 13 juli 2021, zal de Afdeling het besluit van 10 mei 2019 met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb schorsen, tot zes weken nadat het college opnieuw op het bezwaar heeft beslist.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 juli 2021 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeist van 13 juli 2021 met kenmerk BZ. 1.19.0059.001-2;
IV. schorst het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeist van 10 mei 2019 met kenmerk 20180746-1, tot zes weken nadat het college opnieuw op het bezwaar tegen dat besluit heeft beslist;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeist tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.187,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeist aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Van Gastel
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van Roessel
Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024
457-860
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c
1 Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Bijlage II, artikel 2, aanhef en onder 3
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(…)
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:
maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m²: 50% van dat bebouwingsgebied,
2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m² en kleiner dan of gelijk aan 300 m²: 50 m², vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m²,
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m²: 90 m², vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m², tot een maximum van in totaal 150 m²,
g. niet aan of bij:
1°. een woonwagen,
2°. een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
(…)
Artikel 3, aanhef en onder 1
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
(…)
Bestemmingsplan "Zeist-West en Utrechtseweg-Noord"
Artikel 16.2.6 Bijbehorende bouwwerken
a. bijbehorende bouwwerken mogen ook buiten bouwvlakken worden gebouwd, tenzij op de verbeelding is aangeduid dat bijbehorende bouwwerken zijn uitgesloten;
b. ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen', zijn uitsluitend bijbehorende bouwwerken toegestaan;
c. ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen uitgesloten' zijn geen bijbehorende bouwwerken toegestaan;
d. bijbehorende bouwwerken dienen op ten minste 3 m achter de voorgevelrooilijn van de betreffende woning te worden gebouwd, tenzij de bestaande afstand bij deze vrijstaande woningen al kleiner is;
e. de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken buiten het bouwvlak, mag bij elke woning niet meer dan 40 m² bedragen of niet meer dan de bestaande oppervlakte, indien die meer dan 40 m² bedraagt, onverminderd het bepaalde onder f en g;
f. in aanvulling op het bepaalde onder e mag de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken toenemen met 2% van het bouwperceel, tot een maximum van 100 m², onverminderd het bepaalde onder g;
g. in aanvulling op het bepaalde onder e en f, mag de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken bij elke woning niet meer bedragen dan 50% van het bouwperceel, inclusief de gronden die als 'Tuin' zijn aangewezen, of niet meer dan het bestaande percentage, indien dat meer dan 50% bedraagt:
h. ter plaatse van de aanduiding 'maximum oppervlakte' mag de aangeduide oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken niet worden overschreden;
i. ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf' is ten behoeve van een ambachtelijk bedrijf 250 m² aan bijbehorende bouwwerken toegestaan;
j. van bijbehorende bouwwerken mag de goothoogte niet meer dan 3 m bedragen, de bouwhoogte niet meer dan 4,5 m en de dakhelling niet meer dan 60°.