ECLI:NL:RBDHA:2024:7507

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 23/980

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 mei 2024 in de zaak tussen

[eiser], uit [woonplaats], eiser

(gemachtigde: mr. M.E.M. Vermeij),

het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder

(gemachtigde: mr. C.H. Norde).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser. Dit beroep gaat over een last onder bestuursdwang.

1.1.

Bij besluit van 8 maart 2022 heeft verweerder eiser een last onder bestuursdwang opgelegd. Met het bestreden besluit van 19 december 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.

1.2.

De rechtbank heeft het beroep op 29 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.

Overgangsrecht

2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep is het recht zoals dat gold vóór
1 januari 2024 bepalend.

Waarover gaat deze zaak?

3. Eiser is eigenaar van het bedrijf en de bedrijfswoning gelegen aan de [adres] in [plaats] (hierna: het pand). Hij heeft ter plaatse een bedrijf dat motoren verkoopt en onderhoudt.
In 2013 heeft hij de bedrijfswoning gesplitst in vier woonappartementen, hoewel verweerder bij brief van 6 juni 2023 te kennen heeft gegeven dat splitsing en verhuur in strijd is met het bestemmingsplan. Nadat bij een controle was vastgesteld dat drie van de vier appartementen werden verhuurd aan derden, heeft verweerder handhavend opgetreden. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 14 april 2016^[1], waarin een last onder dwangsom van € 2000,- per week, tot een maximum van € 20.000,- stand heeft gehouden. De dwangsommen zijn verbeurd, maar vanwege verjaring niet ingevorderd.

Nadat in 2017 bij een controle was geconstateerd dat de situatie nog niet was aangepast, heeft verweerder opnieuw gelast om het strijdige gebruik te beëindigen. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019^[2], waarin een last onder bestuursdwang en een preventieve last onder dwangsom stand hebben gehouden. Tot uitvoering van de last onder bestuursdwang is het niet gekomen, omdat verweerder heeft geconstateerd dat het strijdig gebruik was beëindigd.

4. Bij een controle op 1 april 2021 heeft de gemeente geconstateerd dat zich in het pand nog steeds vier badkamers en vier keukens bevinden. Eiser heeft tijdens de controle aangegeven dat één van de appartementen tegen betaling als tijdelijke woning wordt gebruikt door twee personen die werkzaam zijn op Schiphol. Ook heeft eiser bij deze controle verteld dat er in de maanden januari/februari 2021 nog een appartement als zelfstandige woonruimte in gebruik was door een derde.

Bij een controle op 26 mei 2021 heeft eiser aangegeven dat één appartement in gebruik is als tijdelijke woning voor twee personen. Hij heeft geen antwoord willen geven op de vraag wie die personen zijn en of zij voor hun verblijf betalen.

Op 27 januari 2022 wilde verweerder weer een controle uitvoeren, maar eiser heeft de toezichthouders toen de toegang tot het bedrijfspand ontzegd. Op 16 februari zijn de toezichthouders alsnog, met een machtiging, binnengetreden. Zij constateerden dat er nog steeds vier badkamers en keukens zijn. Ook was de zoon van eiser aanwezig. Laatstgenoemde staat sinds 17 februari 2022 ingeschreven op het adres van het bedrijfspand.

Verweerder vindt dat de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt en heeft eiser daarom – onder aanzegging van bestuursdwang – gelast om binnen twee maanden dit strijdige gebruik te beëindigen en beëindigd te houden. Voorts moet de bedrijfswoning worden aangepast door het verwijderen en verwijderd houden van de voorzieningen die niet behoren bij een bedrijfswoning, te weten twee van de vier badkamers en drie van de vier keukens.

5. Eiser is het hier niet mee eens. Omdat hij in bezwaar geen gelijk heeft gekregen, heeft hij beroep ingesteld bij de rechtbank. Hij heeft in beroep meerdere gronden naar voren gebracht. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgronden niet slagen en dat het beroep daarom ongegrond is. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.

Verblijf door derden

6. Eiser betoogt allereerst dat van met het bestemmingsplan strijdig gebruik geen sprake is, omdat uit het binnentredingsverslag van 16 februari 2022 valt af te leiden dat de deuren van de appartementen zijn voorzien van een knopcilinder aan de buitenzijde, waardoor zij niet afsluitbaar zijn. Hiermee heeft hij voldaan aan een eerdere opdracht van de gemeente, aldus eiser. Verder staat in dit rapport dat de appartementen niet door derden in gebruik waren. Een last tot beëindiging van onrechtmatig gebruik is daarmee misplaatst.

Eiser betoogt verder dat bij tijdelijk en kortdurend verblijf geen sprake is van bewoning. Omdat van bewoning geen sprake is, doet volgens hem niet meer ter zake of de gasten of logés tot het huishouden behoren.

Voor zover dat anders zou zijn, betoogt hij – onder verwijzing naar de definitie van huishouden in artikel 1.43 van de planvoorschriften – dat niet-bedrijfsmatige kamerverhuur wel is toegestaan. Als iedere vorm van kamerverhuur zou zijn uitgesloten, dan zou in de planvoorschriften niet van bedrijfsmatige kamerverhuur worden gesproken. Tijdelijk gebruik door een derde (een gast/logé/Airbnb) is daarom volgens hem wel toegestaan.

6.1.

Ingevolge het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Gravendam 2013’ (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel waarop de bedrijfswoning staat de bestemming ‘bedrijventerrein’ met als nadere aanduiding ‘bedrijfswoning’. In de planregels staan de volgende bepalingen die voor deze zaak van belang zijn:

“1.17 bedrijfswoning

een woning in of bij een hoofdgebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, vanwege de bestemming van het gebouw of het terrein.

1.43

huishouden

persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van een onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen.

3.4

Specifieke gebruiksregels

Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels:

[…]

h. bedrijfswoningen zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';

[…].”

6.2.

In eerdere procedures is vastgesteld dat het verhuren van appartementen in de bedrijfswoning aan derden niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan^[3]en dat personen die niet tot het huishouden van eiser behoren niet in de bedrijfswoning mogen wonen^[4]. Voor zover hiermee nog geen antwoord is gegeven op de in deze procedure voorliggende rechtsvragen, overweegt de rechtbank als volgt.

6.3.

Allereerst is van belang dat de bedrijfswoning ingevolge het hierboven geciteerde artikel 1.17 “slechts is bestemd voor bewoning”. Het betoog van eiser dat deze bepaling zo moet worden begrepen dat verblijf van derden is toegestaan, zolang er maar geen sprake is van bewoning, volgt de rechtbank niet. Als eiser in deze uitleg van artikel 1.17 zou worden gevolgd, zou dit immers betekenen dat álle gebruik van de bedrijfswoning zou zijn toegestaan, zolang het maar geen bewoning is. Die lezing verdraagt zich uitdrukkelijk niet met het gebruik van de woorden “slechts” en “noodzakelijk” in artikel 1.17. Dit betekent dat de bedrijfswoning alleen mag worden gebruikt voor bewoning.

6.4.

Door wie de bedrijfswoning mag worden bewoond is ook begrensd. Dit mag ingevolge artikel 1.17 alleen door (het huishouden) van een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is, vanwege de bestemming van het gebouw of het terrein. De bewoning door een huishouden in de gewone zin van dat woord vereist onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan.^[5]Daarvan is, bijvoorbeeld, geen sprake bij verhuur van onderdelen van de bedrijfswoning aan derden. Daarbij is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang of die verhuur voor korte dan wel voor langere tijd plaatsvindt. Evenmin is van belang welk etiket eiser op die verhuur wenst te plakken. Hieruit volgt dat verhuur aan derden hoe dan ook niet is toegestaan. Dat in artikel 1.43 staat dat ‘bedrijfsmatige kamerverhuur’ niet tot het huishouden wordt gerekend, maakt dit niet anders. De rechtbank begrijpt deze passage in artikel 1.43 zo dat hiermee een voorbeeld wordt gegeven van een situatie die niet onder de definitie van het huishouden valt. Uit niets blijkt echter dat hiermee is beoogd een limitatieve opsomming te geven van wat wel of niet onder het huishouden valt.

6.5.

Vervolgens is van belang of er in het bedrijfspand van eiser meer heeft plaatsgevonden dan bewoning.

Partijen zijn het erover eens dat de zoon van eiser onderdeel uitmaakt van het huishouden van zijn ouders. Dat de zoon in de bedrijfswoning woont, is voor verweerder dan ook geen probleem. Op zitting heeft verweerder aangegeven ook geen problemen te hebben met een (kort) logerend familielid. Het gaat verweerder om gebruik en/of bewoning van het bedrijfspand door derden.
Verweerder heeft op basis van de rapportages van controles bij het pand terecht geoordeeld dat eiser meerdere malen derden in zijn pand heeft gehuisvest. Bij de controle op 9 december 2020 is geconstateerd dat ‘ruimte 4’ in gebruik was door een ander huishouden dan dat van eiser. Op 1 april 2021 is geconstateerd dat er sprake was van tijdelijke bewoning door twee personen die werkzaam waren op luchthaven Schiphol. Ook op 26 mei 2021 was één van de ruimtes in gebruik door twee personen die niet tot het huishouden van eiser behoorden.

Gelet op deze bevindingen stelt verweerder zich – in het licht van wat hiervoor is overwogen – terecht op het standpunt dat eiser het bestemmingsplan meermalen heeft overtreden.

6.6.

Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.^[6]

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan een last ter voorkoming van herhaling van een eerdere overtreding worden opgelegd, indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt.^[7]

6.7.

Hoewel bij de controle op 16 februari 2022 geen derden zijn aangetroffen, mocht verweerder eiser – gezien de eerdere overtredingen en gelet ook op de ervaringen uit het verleden – gelasten om het gebruik in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden. Omdat de last mede is opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding, staat de omstandigheid dat bij de laatste controle geen derden in het pand zijn aangetroffen niet in de weg aan de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen en in bezwaar handhaven van de last.^[8]

6.8.

Het betoog slaagt niet.

Vier badkamers en vier keukens

7. Eiser betoogt dat verweerder niet heeft onderbouwd waarom zijn bedrijfswoning niet meerdere badkamers en keukens zou mogen hebben. In het bestemmingsplan is dit niet verboden en niet is in te zien waarom elke slaapkamer geen eigen badkamer zou mogen hebben. Voor zover verweerder het aantal toegestane badkamers en keukens relateert aan het aantal bewoners, mist deze redenering volgens hem grondslag. Deze redenering zou betekenen dat ouders een extra badkamer zouden moeten afbreken wanneer een kind het ouderlijk huis verlaat. Ook zou iemand volgens deze redenering geen voorzieningen in huis mogen hebben voor eventuele logées. Dit kan de bedoeling niet zijn, aldus eiser.
Op zitting heeft eiser – subsidiair – nog aangevoerd dat de last te ver strekt. Er zijn ook gemeenten die het voldoende vinden dat één van de voorzieningen wordt verwijderd. Nu hij de keukens onbruikbaar heeft gemaakt, zou dat volgens hem voldoende moeten zijn.

7.1.

Eiser heeft gelijk dat in het bestemmingsplan noch elders is bepaald hoeveel badkamers en keukens in een woning mogen worden geplaatst. Verweerder stelt zich echter terecht, onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 8 november 2019^[9], op het standpunt dat een last tot verwijdering van voorzieningen niet te ver strekt wanneer hij in een bedrijfswoning voorzieningen aantreft die niet kunnen worden aangemerkt als normale voorzieningen voor het gebruik als bedrijfswoning.

Voor zover verweerder stelt dat het aantal badkamers en/of keukens dat nog als normaal kan worden aangemerkt afhangt van het aantal bewoners van een pand, stelt eiser zich terecht op het standpunt dat deze redenering niet kan worden gevolgd. Deze redenering zou immers maken dat het toegestane aantal badkamers/keukens – al naar gelang van het aantal bewoners – kan fluctueren. Dat verdraagt zich niet met de rechtszekerheid.
Dit maakt echter niet dat eiser op dit punt gelijk krijgt. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich namelijk terecht op het standpunt dat in dit geval – met vier badkamers en vier keukens – geen sprake meer is van normale voorzieningen. Daartoe is allereerst van belang dat de keukens en badkamers zijn aangebracht in te onderscheiden appartementen. De appartementen, met elk een eigen keuken en badkamer, lenen zich daarmee voor verhuur aan en zelfstandige bewoning door derden en dat was ook het oogmerk bij het installeren van de badkamers en keukens. Zodanige verhuur heeft ook plaatsgevonden. Daarnaast is van belang dat de appartementen zijn voorzien van een aparte toegangsdeur. Dat die deuren niet (meer) kunnen worden afgesloten, kan niet afdoen aan het geheel aan voorzieningen dat de appartementen geschikt maakt voor zelfstandige bewoning door derden.^[10]Verder is het in de huidige tijd weliswaar niet ongebruikelijk dat een woning meer dan één badkamer heeft, maar verweerder stelt zich terecht op het standpunt dat meer dan twee badkamers niet meer binnen het voor een bedrijfswoning als hier aan de orde normale gebruik past. In dit geval past meer dan één keuken evenmin binnen het normale gebruik van de bedrijfswoning. Gelet op de ervaringen uit het verleden is tot slot verweerders vrees gerechtvaardigd dat de appartementen in de toekomst telkens weer aan derden worden verhuurd.

Gelet hierop mocht verweerder ook in zoverre handhavend optreden.

7.2.

Van een te ver strekkende last is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. In het licht ook van wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen over verweerders gerechtvaardigde vrees, heeft verweerder in redelijkheid kunnen gelasten om de keuken en de badkamer te verwijderen, omdat met verwijdering van slechts één van deze voorzieningen de appartementen nog steeds geschikt kunnen worden gemaakt voor zelfstandig wonen.^[11]

7.3.

Dit betoog slaagt evenmin.

Vertrouwensbeginsel

8. Tijdens de hoorzitting van 2 februari 2015 is namens verweerder aangegeven dat de strijdigheid met het bestemmingsplan kan worden weggenomen door de vier wooneenheden (appartementen) niet afzonderlijk afsluitbaar te laten zijn. Ook is aangegeven dat het eiser vrij staat om vier keukens in zijn woning te hebben.

9. Partijen zijn het erover eens dat eiser op basis hiervan erop mocht vertrouwen dat hij de vier keukens mocht plaatsen en handhaven. Zij verschillen allereerst van mening over de vraag vanaf welk moment dit vertrouwen is gewekt. Volgens eiser is dit al eerder dan in 2015 opgewekt en daarmee voordat hij de keukens heeft geplaatst. Hij beroept zich daarom op dispositieschade. Volgens verweerder is het vertrouwen pas in 2015, na plaatsing van de keukens, gewekt. Verder zijn partijen het niet eens over de vraag of verweerder, in weerwil van dit opgewekte vertrouwen, toch mag handhaven.

Is het vertrouwen al eerder gewekt dan op 2 februari 2015?

10. Eiser betoogt dat het vertrouwen al op 6 juni 2013 is gewekt, in een brief aan hem van verweerder. Op basis hiervan en gelet op wat hem tijdens het aan die brief voorafgaande controlebezoek is verteld, mocht hij erop vertrouwen dat de keukens waren toegestaan, aldus eiser.

11. In de brief van 6 juni 2013 staat het volgende:

“Het splitsen van uw bedrijfswoning is op grond de bouwvoorschriften van het bestemmingsplan […] niet toegestaan. […] Tijdens het bezoek van 4 april heeft u uw plannen uitgelegd. Uw intentie is om de vier appartementen voor een aantal jaren te verhuren aan derden. Dit is in strijd met de gebruiksvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan. Omdat de appartementen nog in aanbouw zijn en u deze nog niet in gebruik heeft genomen, is er nog geen sprake van strijdig gebruik. Wij zullen echter wel optreden wanneer wij constateren dat de appartementen door derden worden bewoond. De toegestane bedrijfswoning is slechts bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is, gelet op de bestemming en het feitelijk gebruik van het gebouw of het terrein.”

12. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.

Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval als betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.^[12]

13. Zoals eiser zelf ook aangeeft, waren de keukens en badkamers ten tijde van de brief nog niet geplaatst. In de brief van 6 juni 2013 is eiser in heldere bewoordingen gewaarschuwd dat het splitsen van de bedrijfswoning niet is toegestaan en dat het evenmin is toegestaan om appartementen te verhuren. Verweerder wijst er in deze brief niet expliciet op dat dit betekent dat de voor die splitsing en verhuur benodigde voorzieningen – de keukens en badkamers – ook niet mogen worden aangelegd. Dit betekent echter niet dat verweerder hiermee heeft toegezegd dat eiser deze voorzieningen wél mocht aanleggen. Eiser had de brief ook zo kunnen begrijpen, dat verweerder het niet nodig vond om nog wat over de keukens en badkamers te zeggen, omdat verweerder er – nadat duidelijk was gemaakt dat verhuur niet is toegestaan – vanuit ging dat er geen keukens en badkamers meer zouden worden geplaatst. Van een concrete toezegging dat 4 badkamers en keukens waren toegestaan is in de brief van 6 juni 2013 geen sprake. Eiser heeft uit deze brief ook in redelijkheid niet kunnen afleiden dat verweerder hem toestemming gaf voor het plaatsen hiervan.

14. Dit betoog van eiser slaagt niet.

15. In het licht hiervan behoeft het betoog van eiser over dispositieschade als gevolg van het volgens hem met de brief van 6 juni 2013 opgewekte vertrouwen geen bespreking meer.

Mocht verweerder handhaven ondanks het opgewekte vertrouwen

16. Het vertrouwensbeginsel brengt niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.^[13]Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.

17. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het belang van naleving van het bestemmingsplan in dit geval zwaarder weegt. Hij wijst bovendien terecht op de belangen van omliggende bedrijven op het bedrijventerrein met milieucategorisering (voor een bedrijfswoning wordt in het algemeen een hogere milieubelasting aanvaardbaar geacht dan voor een burgerwoning), op het feit dat jegens eiser nooit de verwachting is gewekt dat hij het bedrijfspand door derden mag laten gebruiken en op het feit dat eiser het pand ondanks alle waarschuwingen toch door derden laat gebruiken.

18. Gelet op deze door verweerder naar voren gebrachte belangen en omstandigheden bestaat naar het oordeel van de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder een zwaarder gewicht had moeten toekennen aan de gerechtvaardigde verwachtingen.

19. Ook dit betoog slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

20. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van
mr.N. Ciftci-Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 mei 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.