Uitspraak
202300779/1/A3.
Datum uitspraak: 19 maart 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De Gelderlander B.V., gevestigd in Nijmegen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 december 2022 in zaak nrs. 20/5302 en 20/6045 in het geding tussen:
De Gelderlander,
en
de minister van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2020 heeft de minister een verzoek van De Gelderlander op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels toegewezen en 139 documenten (deels) openbaar gemaakt.
Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft de minister het door De Gelderlander daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en enkele passages die waren geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, alsnog openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 19 december 2022 heeft de rechtbank het door De Gelderlander daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2020 vernietigd, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten voor zover die geen betrekking hebben op documenten 1, 3, 4a, 11, 24, 44, 58, 61, 71, 74, 88a, 91, 102, 140, 144, 157, 178, 180, 235, 239, 258, 279, 324, 346 en 397 en de minister opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft De Gelderlander hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de minister het bezwaar van De Gelderlander ten aanzien van documenten 3, 4a, 11, 24 (deels), 58, 71, 74, 88a, 91, 102, 140, 144 (deels), 178, 180, 235, 239, 279 (deels), 234, 346 en 397 (deels) gegrond verklaard en passages openbaar gemaakt. Ten aanzien van documenten 1, 11 (deels), 24 (deels), 61, 144, 258, 279 (deels) en 397 (deels) heeft de minister openbaarmaking van passages op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Wet open overheid (hierna: de Woo) geweigerd. Verder heeft de minister in document 24 passages op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerd openbaar te maken.
De Gelderlander heeft gronden ingediend tegen het besluit van 7 maart 2023.
De minister heeft stukken overgelegd en met verwijzing van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. De Gelderlander heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, ten aanzien van de stukken die op grond van de Wob zijn overgelegd, verleend. De Afdeling heeft kennisgenomen van de stukken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.P.L. Le, mr. P. Timmerman en M.P. Ketting, en De Gelderlander, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. S.A.G. Boots, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 1 september 2013 vond er in Groesbeek een kermis plaats waar, na een onenigheid, een persoon lichamelijk zwaar is mishandeld. Het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) heeft hiervoor vier personen gedagvaard voor de rechtbank Gelderland en hen poging tot doodslag ten laste gelegd. Met een uitspraak van 11 april 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:2048, heeft de rechtbank Gelderland de vier verdachten hiervoor veroordeeld. Na de uitspraak van de rechtbank is door de verdachten hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. In hoger beroep heeft het OM zijn eigen niet-ontvankelijkheid gevorderd. Het OM heeft gesteld dat zij niet kan instaan voor de integriteit van het bewijsmateriaal. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft het OM vervolgens in haar arrest van 31 oktober 2019, ECLI:NL:GHARL:2019:9556, niet-ontvankelijk verklaard.
1.1. Op 9 december 2019 heeft De Gelderlander de minister over de afhandeling van de strafzaak die heeft geleid tot voornoemd arrest, op grond van de Wob, verzocht om:
I. documenten waaruit blijkt waarom het OM zich niet-ontvankelijk heeft laten verklaren;
II. documenten op basis waarvan het OM in het hoger beroep heeft geconstateerd dat het schort aan een onpartijdige waarheidsvinding en een integere bewijsvoering;
III. documenten op basis waarvan de advocaat-generaal in het hoger beroep het hof en de verdediging heeft medegedeeld dat in de strafvervolging van de verdachten het bewijs niet integer is;
IV. documenten waaruit blijkt welke afwegingen zijn gemaakt om tot de vordering van niet-ontvankelijkheid te komen.
1.2. De minister heeft naar aanleiding van dit verzoek 139 documenten deels openbaar gemaakt en openbaarmaking van passages op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g en artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd.
De minister heeft het bezwaar van De Gelderlander ten aanzien van de op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob geweigerde passages deels gegrond verklaard en deze passages alsnog openbaar gemaakt. De minister heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Uitspraak rechtbank
2. De rechtbank heeft over de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geoordeeld dat de minister op goede gronden de conclusie heeft getrokken dat dit artikel aan openbaarmaking van de informatie in de weg staat. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat openbaarmaking van deze informatie zou kunnen leiden tot onevenredige bevoordeling of benadeling van derden. Ook heeft de minister kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar de weigeringsgrond, omdat een motivering in dit bijzondere geval de betrokken belangen zou raken. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat zij dit oordeel ook niet van een nadere motivering kan voorzien, omdat ook die motivering belangen van derden onevenredig zou kunnen bevoordelen of benadelen.
Over de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister onvoldoende kenbaar heeft afgewogen en gemotiveerd waarom hij geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, tweede lid, van de Wob. De rechtbank heeft daarom het beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2020 vernietigd, de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten voor zover die geen betrekking hebben op documenten 1, 3, 4a, 11, 24, 44, 58, 61, 71, 74, 88a, 91, 102, 140, 144, 157, 178, 180, 235, 239, 258, 279, 324, 346 en 397, en de minister opgedragen om binnen acht weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Besluit van 7 maart 2023
3. De minister heeft op 7 maart 2023, ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. De minister heeft het bezwaar ten aanzien van documenten 3, 4a, 11, 24 (deels), 58, 71, 74, 88a, 91, 102, 140, 144 (deels), 178, 180, 235, 239, 279 (deels), 234, 346 en 397 (deels) gegrond verklaard en passages openbaar gemaakt. Ten aanzien van documenten 1, 11 (deels), 24 (deels), 61, 144, 258, 279 (deels) en 397 (deels) heeft de minister openbaarmaking van passages op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo geweigerd. Verder heeft de minister in document 24 passages op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo geweigerd openbaar te maken.
Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
4. De Gelderlander betoogt dat de rechtbank wat betreft de passages die zijn geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de minister op goede gronden de conclusie heeft getrokken dat dit artikel aan openbaarmaking van deze informatie in de weg staat. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de openbaarmaking van deze passages heeft mogen weigeren. De enkele overweging dat onderbouwing van de weigering van openbaarmaking van deze passages in dit bijzondere geval de betrokken belangen zouden schaden, is onvoldoende. Volgens De Gelderlander is het van groot belang dat het OM transparant is. De Gelderlander verwijst in dit verband op enkele passages in de Gedragscode van het OM. Bovendien wijst De Gelderlander erop dat zij zich als krant kritisch en waarschuwend moet kunnen uitlaten over misstanden die de samenleving raken, en dat dit door de weigering van openbaarmaking van de passages moeilijker wordt gemaakt.
4.1. Op 1 mei 2022 is de Woo in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in hoger beroep ter beoordeling staat, is genomen op 28 augustus 2020, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in hoger beroep de Wob nog van toepassing is. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1699, onder 1.2).
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2131), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen.
4.3. De Afdeling heeft onder geheimhouding kennisgenomen van de stukken en is van oordeel dat de minister de passages op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob heeft mogen weigeren. De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat openbaarmaking leidt tot onevenredige bevoordeling of benadeling van derden. Verder is de Afdeling, net als de rechtbank, van oordeel dat de minister heeft kunnen volstaan met de enkele verwijzing naar de weigeringsgrond. Hoewel De Gelderlander er terecht op wijst dat het belang van transparantie groot is en dat dit ook volgt uit de Gedragscode van het OM, zou motivering van de weigering in dit uitzonderlijke geval de betrokken belangen schaden. Om dezelfde reden kan de Afdeling ook geen verdere motivering geven voor dit oordeel.
Het betoog slaagt niet.
4.4. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd.
Beroep tegen het besluit van 7 maart 2023
5. De Gelderlander betoogt dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd waarom hij passages op grond van artikel 5.1, aanhef en vijfde lid, van de Woo heeft geweigerd. Verder betoogt De Gelderlander ten aanzien van geweigerde passages in document 24 op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, dat de minister niet mocht volstaan met de motivering dat openbaarmaking van de afwegingen over een (eventueel) persbericht een onjuiste voorstelling van zaken zou geven. Openbaarmaking draagt juist bij aan goede en democratische bestuursvoering, aldus De Gelderlander.
5.1. Het besluit op bezwaar dat in beroep ter beoordeling staat, is genomen op 7 maart 2023, dus na 1 mei 2022. Dat betekent dat in beroep de Woo van toepassing is.
Weigeringsgrond artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo
5.2. Op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo kan in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking van informatie achterwege blijven als openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid van artikel 5.1 en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt.
De Afdeling is van oordeel dat de minister de passages op grond van artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo heeft mogen weigeren. In dit uitzonderlijke geval brengt openbaarmaking van deze passages een onevenredige benadeling toe aan derden. Het algemeen belang van openbaarheid weegt niet op tegen deze benadeling. Ook hier kan de Afdeling, om dezelfde reden als hiervoor onder 4.3 is overwogen, geen verdere motivering geven voor dit oordeel.
Weigeringsgrond artikel 5.2, eerste lid, van de Woo
5.3. Op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo verstrekt de minister, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
Na kennisname van de gelakte passages in document 24 heeft de Afdeling vastgesteld dat het gaat om documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. De minister heeft daarom de passages op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo mogen weigeren. Omdat de geweigerde passages ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet ouder waren dan vijf jaar, hoefde de minister geen toepassing te geven aan artikel 5.3 van de Woo. Dit betekent dat de minister in het besluit van 7 maart 2023 niet hoefde te motiveren waarom het belang genoemd in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo zwaarder moet wegen dan het algemene belang van openbaarheid.
Het betoog slaagt niet.
5.4. Het beroep is ongegrond.
Conclusie
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, worden bevestigd. Het beroep is ongegrond.
7. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 7 maart 2023, kenmerk PaG/BJZ/57391, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. M. den Heyer, leden van de meervoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Van Altena
voorzitter
w.g. Soffner
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
818-1031