Uitspraak
202402652/1/R3 en 202402652/2/R3.
Datum uitspraak: 16 januari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de voorzieningenrechter) op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
Vereniging Behoud Twekkelo (hierna: VBT), gevestigd in Enschede,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 maart 2024 in zaken nrs. 23/1893 en 23/1894 in het geding tussen:
VBT
en
het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2023 heeft het college aan Solar Park Boeldershoek B.V. (hierna: SPB) een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), voor de realisatie van een deel van een zonnepark op percelen aan de Boekelose Veldweg (ongenummerd) in Hengelo.
Bij besluit van 3 augustus 2023 heeft het college aan de gemeente Hengelo een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, voor de realisatie van een deel van een zonnepark op percelen aan de Boekelose Veldweg (ongenummerd) in Hengelo.
Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank de door VBT tegen beide omgevingsvergunningen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft VBT hoger beroep ingesteld.
Tevens heeft VBT de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Op 5 november 2024 heeft het college twee besluiten genomen tot wijziging van de verleende omgevingsvergunningen, waarbij aan beide omgevingsvergunningen een voorschrift is toegevoegd (hierna: de wijzigingsbesluiten).
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
VBT heeft nadere stukken ingediend.
SPB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 19 november 2024, waar VBT, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat in Deventer, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door S.W.A. Prinsen, zijn verschenen. Voorts zijn op de zitting SPB, vertegenwoordigd door mr. E.M.N. Noordover, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde C], en de gemeente Hengelo, vertegenwoordigd door ing. A. Doornbosch, ing. M.G. Hoksberg, en mr. M.S. van Dijk, als partijen gehoord.
De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting geschorst om VBT in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de wijzigingsbesluiten.
VBT heeft op de wijzigingsbesluiten gereageerd. Het college en SPB hebben nadere stukken ingediend.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de voorzieningenrechter het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvragen voor de omgevingsvergunningen zijn ingediend op 7 en 11 april 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak
2. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
De omgevingsvergunningen
3. Met de verleende omgevingsvergunningen maakt het college de realisatie van een zonnepark mogelijk op verschillende percelen nabij de Boekelose Veldweg 21 in Hengelo. Het zonnepark is daarbij opgedeeld in een deel waarvoor de gemeente een omgevingsvergunning heeft gekregen en een deel waarvoor SPB een omgevingsvergunning heeft gekregen. Beide delen van het zonnepark hebben een omvang van ongeveer 12 ha, waardoor het zonnepark in totaal een omvang heeft van ongeveer 24 ha.
4. VBT is een vereniging die onder meer de instandhouding van de landelijke kwaliteit van Twekkelo als doel heeft. VBT heeft bezwaren tegen de verleende omgevingsvergunningen, onder meer omdat volgens haar het zonnepark de kwaliteit van het buurtschap Twekkelo aantast en de omgevingsvergunningen in strijd met de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: de Omgevingsverordening) zijn verleend.
De uitspraak van de rechtbank
5. Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank de door VBT ingestelde beroepen tegen de omgevingsvergunningen ongegrond verklaard. Daarvoor heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, geoordeeld dat de omgevingsvergunningen niet in strijd zijn met de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft daarnaast geoordeeld dat de beroepsgrond van VBT dat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd aan de gemeenteraad faalt. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de duurzame energieopwekking dan aan het behoud van dit specifieke stukje Twekkelo.
De wijzigingsbesluiten
6. Met de wijzigingsbesluiten heeft het college een voorschrift aan de omgevingsvergunningen toegevoegd waarin staat dat binnen twee jaar na de start van de bouwwerkzaamheden het landschappelijk inpassingsrapport Zonneveld Boeldershoek, ontvangen op 19 juli 2023 (hierna: het landschappelijk inpassingsrapport), moet zijn gerealiseerd en nadien in stand worden gehouden.
De wijzigingsbesluiten worden, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat de voorzieningenrechter ook een oordeel zal geven over de beroepsgronden, voor zover die gericht zijn tegen de wijzigingsbesluiten.
Leeswijzer
7. De voorzieningenrechter zal hieronder eerst ingaan op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank. Daarna komen de van rechtswege ontstane beroepen tegen de wijzigingsbesluiten aan de orde.
Hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
Ingetrokken hoger beroepsgronden
8. VBT heeft op de zitting de beroepsgronden ingetrokken over de verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad van de gemeente Hengelo en de omgevingsvisie van de provincie Overijssel.
De Omgevingsverordening
9. VBT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het verlenen van de omgevingsvergunningen in overeenstemming is met artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening. Volgens VBT heeft het college namelijk niet aangetoond dat het zonnepark zal zorgen voor een maatschappelijke meerwaarde en dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. VBT voert daarvoor aan dat door de realisatie van het zonnepark juist negatieve effecten optreden voor de landschappelijke en ecologische waarden in het gebied, omdat het zonnepark onder meer zal leiden tot verstoring van aanwezige beschermde diersoorten zoals de oehoe en de kievit. VBT betoogt dat voor zover het zonnepark vergezeld gaat van maatregelen, deze het verlies van de landschappelijke en ecologische waarden onvoldoende compenseren. Daarnaast zijn deze maatregelen alleen gericht op het compenseren van de gevolgen van het zonnepark en creëren zij daarom geen maatschappelijke meerwaarde, zo betoogt VBT.
VBT betoogt verder dat de maatregelen waarmee de meerwaarde volgens het college wordt gecreëerd te algemeen zijn beschreven. Daardoor is volgens haar onduidelijk welke concrete maatregelen genomen zullen worden en hoe deze zullen leiden tot positieve effecten. Ook zijn aan de omgevingsvergunningen ten onrechte geen voorschriften verbonden waarmee verzekerd is dat de maatregelen die voor een maatschappelijke meerwaarde en compensatie moeten zorgen, daadwerkelijk worden getroffen, zo betoogt VBT.
VBT betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft onderbouwd dat het zonnepark is aan te merken als een ontwikkeling op trede 2 van de Overijsselse Zonneladder, zoals vastgelegd in de Handreiking zonnevelden van de provincie Overijssel van 21 april 2020 (hierna: de Handreiking). VBT wijst er daarbij op dat alleen sprake is van een ontwikkeling op trede 2 als de productie van zonne-energie wordt gecombineerd met gebiedsopgaven in een stads- of dorpsrand. VBT betoogt dat geen combinatie met gebiedsopgaven plaatsvindt en dat geen sprake is van een stadsrand. VBT wijst er hierbij nog op dat de zonneladder recent is aangepast waardoor zonneparken op landbouw- en natuurgronden niet langer zijn toegestaan.
VBT betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen verbod bestaat om zonneparken op goede landbouwgronden te vergunnen. Daarbij verwijst VBT naar de Handreiking, waarin staat dat bij locatiekeuzes goede landbouwgronden worden ontzien.
9.1. Artikel 2.1.8.2, tweede en derde lid, van de Omgevingsverordening luidt als volgt:
"Lid 2
Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in de opstelling van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen in de Groene Omgeving als de maatschappelijke meerwaarde is aangetoond én is aangetoond dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.
Lid 3
De maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in lid 2 dient te worden onderbouwd vanuit de volgende criteria:
a. de mate waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik;
b. maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken en/of te compenseren;
c. de mate waarin wordt aangesloten op de karakteristieken van het gebied;
d. de bijdrage die geleverd wordt aan maatschappelijke doelen."
9.2. De Handreiking bevat de Overijsselse zonneladder. De Handreiking hoort bij artikel 2.1.8 van de Omgevingsverordening. De Handreiking bevat geen nieuwe regels, maar geeft uitleg bij de voorwaarden die aan zonnevelden zijn gesteld in de Omgevingsverordening. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1994, onder 11.1.
9.3. In de Handreiking staat het volgende:
"De Overijsselse Zonneladder
Gemeenten passen de zonneladder toe bij hun ruimtelijke afwegingen. De Overijsselse zonneladder en aanpak kent drie treden. Een multifunctionele invulling van een zonneveld in de groene ruimte is uitgangspunt (trede 1 'Stimuleren' en 2 'Combineren'). Pas als gemeente en initiatiefnemer hebben verkend en gemotiveerd dat trede 1 en 2 niet mogelijk zijn, dan komen monofunctionele zonnevelden (trede 3) aan de orde. Goede landbouwgronden worden daarbij ontzien.
Trede 1. Stimuleren van:
(…)
Trede 2. Combineren met:
- Gebiedsopgaven in stads- en dorpsranden en in de groene omgeving zoals klimaatmaatregelen (waterberging en tegengaan bodemdaling), extensivering van landbouw, herstel landschap en biodiversiteit, etc. Door verschillende opgaven onder, tussen en rond de panelen te realiseren wordt de ruimte multifunctioneel gebruikt. Dit op basis van de 80-20 referentie: 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water.
- (…)
Trede 3. Limiteren van
- Monofunctionele zonnevelden op agrarische grond of op water, primair gericht op produceren van duurzame energie. Dit op basis van de 80-20 referentie: 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water. Omdat meervoudig ruimtegebruik ontbreekt, wordt dit gecompenseerd met investeringen in maatschappelijke opgaven buiten het project. Bij locatiekeuzes worden goede landbouwgronden ontzien."
- Valt het zonnepark onder trede 2 van de zonneladder?
9.4. In artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening staat dat het college bij het toestaan van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen onder meer moet aantonen dat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde. De maatschappelijke meerwaarde moet daarbij onderbouwd worden aan de hand van de vier criteria die genoemd zijn in het derde lid. Onderdeel daarvan is de mate waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik.
In de Handreiking staat dat zuinig en zorgvuldig omgaan met de ruimte betekent dat ruimte zoveel mogelijk meervoudig wordt gebruikt en dat trede 2 van de provinciale zonneladder daarop is gebaseerd. Daarbij staat in de Handreiking dat bij het toepassen van trede 3 van de zonneladder meervoudig ruimtegebruik ontbreekt. De voorzieningenrechter overweegt dan ook dat de vraag of sprake is van meervoudig ruimtegebruik en de vraag of sprake is van trede 2 of trede 3 van de zonneladder met elkaar samenhangen.
9.5. De rechtbank heeft overwogen dat zij het college kan volgen in het standpunt dat sprake is van meervoudig ruimtegebruik. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat het versterken van de biodiversiteit, waterberging en het tegengaan van bodemdaling in de Handreiking zijn aangeduid als voorbeelden van een maatschappelijke opgave in het landelijk gebied. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat zij de toelichting van het college kan volgen dat uit het landschappelijk inpassingsrapport en de ruimtelijke onderbouwingen onder meer volgt dat hieraan in dit geval wordt voldaan.
9.6. Uit de Handreiking volgt dat een zonnepark valt onder trede 2 van de zonneladder als deze gecombineerd wordt met gebiedsopgaven in stads- en dorpsranden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, worden de biodiversiteit, waterberging en het tegengaan van bodemdaling genoemd als voorbeelden van gebiedsopgaven. VBT bestrijdt dit niet, maar voert aan dat met de beschreven maatregelen in de ruimtelijke onderbouwingen bij de omgevingsvergunningen onvoldoende gewaarborgd is dat een positieve bijdrage geleverd wordt aan de biodiversiteit, de waterberging en het tegengaan van bodemdaling. De voorzieningenrechter overweegt daarover als volgt.
9.7. De omgevingsvergunningen zijn voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, waarbij het landschappelijk inpassingsrapport opgenomen is als bijlage. In het landschappelijk inpassingsrapport staan maatregelen die volgens dit rapport zijn opgenomen om te komen tot een landschappelijke en ruimtelijke inpassing en een ecologische inpassing.
In het landschappelijk inpassingsrapport staat verder beschreven dat de ecologische inpassing en het bijbehorende beheer is gericht op de stimulatie van de doelsoorten insecten, torenvalk, vleermuizen en grondgebonden zoogdieren. Er is voorzien in kruidenrijk- en bloemrijk grasland, wat een aantrekkende werking heeft op insecten. Daarbij wordt door de plaatsing van bijenburchten specifiek ingezet op bijen. De komst van insecten zal een bevorderend effect voor vleermuizen en grondgebonden zoogdieren hebben. Voor de grondgebonden zoogdieren worden extra takkenstapels geplaatst die zorgen voor dekking. Deze worden aan de noordoostkant geplaatst voor de verbinding met het natuurgedeelte bij de Strootbeek. Ook worden twee vleermuiskasten geplaatst aan bomen binnen de potentiële vliegroute van de vleermuizen. Daarnaast is ook voorzien in twee kasten voor torenvalken. In het landschappelijk inpassingsrapport staat verder dat het zonnepark wordt omgeven door een natuurvriendelijk hekwerk, een landschappelijke (wilde) haag en een struweel van inheemse beplanting.
Deze maatregelen hebben mede tot doel om de biodiversiteit te verbeteren, zo stelt het college. Voor zover VBT erop gewezen heeft dat deze maatregelen gericht zijn op het behouden van soorten die al in het gebied aanwezig zijn en door het zonnepark verstoord worden, erkent het college dat verschillende soorten die door de maatregelen gestimuleerd worden al in het gebied aanwezig zijn. Het college stelt echter dat door de maatregelen voor deze soorten een verbetering ontstaat. Daarnaast stelt het college dat de maatregelen ook gunstig zijn voor andere soorten. Daarbij wijst het college op het inzaaien van gronden die in gebruik zijn als akker of weiland met kruidenrijk en bloemrijk grasland. Ook wijst het college op het toevoegen van grote lengten en oppervlakten aan hagen aan het grasland, waardoor in aard en kwaliteit nieuw groen ontstaat. Alles bij elkaar zal er een grotere variatie in plantensoorten ontstaan, wat ook zal leiden tot verschillende insectensoorten, zo stelt het college. Daarnaast zullen de hagen en de opstelling van de panelen volgens het college zorgen voor meer dekking wat voor bepaalde vogels en grondgebonden zoogdieren aantrekkelijk is.
9.8. Ter onderbouwing van haar standpunt dat het zonnepark onder meer zal leiden tot verstoring van aanwezige beschermde diersoorten zoals de oehoe en de kievit, verwijst VBT naar het rapport "Ecologisch (contra-expertise) onderzoek natuurbescherming i.v.m. de ontwikkeling van een zonnepark in het landschap van Twekkelo bij Hengelo, Overijssel" (hierna: het ecologisch rapport) van 7 mei 2024 van EcoNatura. Op de zitting heeft VBT toegelicht dat dit rapport is opgesteld naar aanleiding van twee besluiten van het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: GS) waarin hij aanvragen vanuit de gemeente en SPB voor een ontheffing soortenbescherming op grond van de Wet natuurbescherming heeft geweigerd, omdat een ontheffing niet nodig werd bevonden (hierna: de positieve weigeringen). Partijen hebben op de zitting bevestigd dat deze positieve weigeringen inmiddels onherroepelijk zijn. In deze besluiten hebben GS vastgesteld dat een deel van het jachtterrein van een paar buizerds en de oehoe verdwijnt, maar dat dit met mitigerende maatregelen en uitwijkingsmogelijkheden is op te vangen. Andere beschermde vogels of nesten van vogels zijn niet aangetroffen binnen het plangebied, zo staat in deze besluiten.
9.9. Het college heeft in een nader stuk een memo van een gemeentelijk ecoloog van 29 november 2024 overgelegd. Daarin wordt erkend dat het gebied mogelijk ongeschikt wordt voor de kievit, maar dat er per saldo meer broedgelegenheid ontstaat door toevoeging van hagen. Onder de rasters en paneel-opstellingen is ook broedgelegenheid, zo stelt de gemeentelijk ecoloog. Daarnaast wijst de gemeentelijk ecoloog erop dat de effecten voor roofvogels en uilen door mitigerende maatregelen opgelost worden en dat prooidiersoorten in het gebied kunnen toenemen wat een positief effect kan hebben voor roofvogels en uilen.
9.10. De voorzieningenrechter overweegt dat het college hiermee aannemelijk heeft gemaakt dat de biodiversiteit door de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport wordt versterkt. De voorzieningenrechter betrekt daarbij dat in het landschappelijk inpassingsrapport is toegelicht dat verschillende concrete maatregelen worden genomen en welke positieve effecten die zullen hebben op de biodiversiteit. De voorzieningenrechter acht het daarbij aannemelijk dat de effecten zowel bestaan uit een verbetering voor verschillende al in het gebied voorkomende soorten, als ook op andere soorten. Daarnaast betrekt de voorzieningenrechter hierbij dat het college erkent dat door het zonnepark ook nadelige gevolgen kunnen optreden voor bijvoorbeeld de kievit en de oehoe, maar dat deze door bijvoorbeeld mitigerende maatregelen en uitwijkingsmogelijkheden opgevangen kunnen worden. De voorzieningenrechter ziet daarom in het betoog van VBT geen reden om te oordelen dat de maatregelen die zijn voorzien in het landschappelijk inpassingsrapport alleen zorgen voor compensatie of in combinatie met het zonnepark juist voor nadelige effecten op het gebied van de ecologie zullen zorgen.
Aangezien het versterken van de biodiversiteit in de Handreiking is aangemerkt als een voorbeeld van een gebiedsopgave, is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een combinatie van het zonnepark met een gebiedsopgave in de zin van trede 2 van de zonneladder. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat de rechtbank in wat VBT heeft betoogd terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat in zoverre geen sprake is van een project in trede 2 van de zonneladder of dat geen sprake is van meervoudig ruimtegebruik in de zin van artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening. Dat de zonneladder na het verlenen van de omgevingsvergunningen is aangepast doet, ongeacht of dit het geval is, hier niet aan af.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.11. De voorzieningenrechter overweegt verder dat het college in de schriftelijke uiteenzetting heeft beargumenteerd dat sprake is van een stadsrand, omdat het projectgebied is gelegen tussen een industriële stadsrand, het bedrijventerrein van Twence en een aanwezige stoomleiding. Zowel ten noorden, ten westen als ten zuiden van het projectgebied zijn bedrijven gevestigd, zo stelt het college. VBT heeft enkel gesteld dat het college het gebied ten onrechte heeft aangemerkt als stadsrand, maar heeft dit verder niet onderbouwd. Daarom ziet de voorzieningenrechter in wat VBT heeft aangevoerd geen reden om te oordelen dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een stadsrand. De rechtbank heeft daarin dan ook terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat geen sprake was van een trede 2 project uit de zonneladder.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Zijn de omgevingsvergunningen verleend in strijd met een verbod op het realiseren van een zonnepark op goede landbouwgronden?
9.12. De voorzieningenrechter overweegt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Omgevingsverordening geen verbod bevat om een zonnepark op goede landbouwgronden te realiseren. In de Handreiking staat alleen dat goede landbouwgronden ontzien worden bij locatiekeuzes voor projecten in trede 3 van de zonneladder. Aangezien, zoals volgt uit het vorenstaande, geen sprake is van een zonnepark onder trede 3 van de zonneladder, heeft de rechtbank dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunningen op dit punt in strijd met de Omgevingsverordening of de Handreiking heeft vastgesteld.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Leiden de maatregelen tot een maatschappelijke meerwaarde en voldoende compensatie?
9.13. Artikel 2.1.8.2, tweede lid, van de Omgevingsverordening bepaalt dat een zelfstandige opstelling van zonnepanelen in de Groene Omgeving is toegestaan als de maatschappelijke meerwaarde is aangetoond én het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Het college moet de maatschappelijke meerwaarde onderbouwen vanuit de vier criteria uit artikel 2.1.8.2, derde lid, van de Omgevingsverordening. In de toelichting van dit artikel en in de Handreiking staat dat niet in alle gevallen de meerwaarde op alle genoemde criteria in gelijke mate te bereiken zal zijn. Net als de rechtbank overweegt de voorzieningenrechter dat het aan het college is om te onderbouwen dat sprake is van maatschappelijke meerwaarde die de impact van het zonnepark rechtvaardigt.
9.14. Uit wat de voorzieningenrechter onder 9.10 heeft overwogen volgt dat bij het zonnepark sprake is van meervoudig ruimtegebruik omdat het zonnepark gecombineerd wordt met maatregelen waardoor de biodiversiteit wordt versterkt. De voorzieningenrechter overweegt verder dat uit het landschappelijk inpassingsrapport ook volgt dat bij de inpassing van het zonnepark rekening is gehouden met de karakteristiek van het gebied. Zo blijft bestaand groen behouden, is voorzien in hagen en struwelen om het zonnepark aan het zicht te onttrekken en is rekening gehouden met een in de omgeving aanwezige boortoren, die is aangewezen als rijksmonument.
Het feit dat, naar het college heeft erkend, sommige van bovenstaande maatregelen ook getroffen worden om de impact van het zonnepark op de omgeving te compenseren, doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet af aan het bestaan van maatschappelijke meerwaarde. De voorzieningenrechter wijst er op dat volgens artikel 2.1.8.2, derde lid, onder b, van de Omgevingsverordening de maatschappelijke meerwaarde onder meer onderbouwd kan worden met maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken en/of te compenseren.
In de omgevingsvergunningen is daarnaast een voorschrift opgenomen waarin staat dat een omgevingsfonds moet worden ingericht dat ten goede komt aan de omgeving en dat daarbij (als richtlijn) een bedrag van € 1,- per opgewekte MWh wordt gehanteerd. Ook is als voorschrift in de omgevingsvergunningen opgenomen dat jaarlijks een afdracht moet worden gestort in het gemeentelijk duurzaamheidsfonds en dat daarvoor een richtlijn wordt gehanteerd van € 0,50 per opgewekte MWh. Het college heeft toegelicht dat hiermee een bijdrage wordt geleverd aan maatschappelijke doelen en dat de opbrengsten van het omgevingsfonds ook ten goede kunnen komen van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving.
De voorzieningenrechter overweegt dat het college hiermee aan de hand van de verschillende criteria als bedoeld in artikel 2.1.8.2, derde lid, van de Omgevingsverordening heeft onderbouwd dat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde. De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen aanleiding om te oordelen dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden niet in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. De voorzieningenrechter oordeelt daarom dat de rechtbank in wat VBT heeft aangevoerd terecht geen aanleiding heeft gezien om te oordelen dat de omgevingsvergunningen op dit punt in strijd met artikel 2.1.8.2, tweede en derde lid, van de Omgevingsverordening zijn verleend.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Zijn de maatregelen voldoende concreet?
9.15. De voorzieningenrechter overweegt dat in het landschappelijk inpassingsrapport verschillende maatregelen zijn opgenomen, zoals het planten van kruidenrijk- en bloemrijk grasland, hagen en struwelen, het plaatsen van bijenburchten, takkenstapels, vleermuis- en torenvalkkasten. De maatregelen zijn vastgelegd in een ontwerp. Het ontwerp is uitgewerkt in drie zones, waarbij doorsnedes zijn opgenomen die de inrichting verder verduidelijken. Daarbij is beschreven hoe het beheer van deze voorzieningen plaats dient te vinden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze maatregelen voldoende concreet en konden daarom de effecten hiervan ook voldoende in beeld gebracht worden.
VBT heeft verder aangevoerd dat de voorschriften die zien op de bijdragen in het omgevings- en energiefonds onvoldoende concreet zijn omdat onduidelijk is wat er met de bijdragen in deze fondsen gaat gebeuren. De voorzieningenrechter overweegt dat dit niet wegneemt dat concreet is vastgelegd dat een bijdrage aan de fondsen moet worden gedaan. Het voorschrift over het omgevingsfonds bepaalt ook dat dit fonds ten goede moet komen aan de omgeving. Daarnaast heeft het college op de zitting toegelicht dat de precieze invulling van de besteding van de fondsen niet op voorhand bepaald kan worden, omdat deze afhankelijk is van de opbrengsten van het zonnepark over een periode van 25 jaar. Daarbij heeft het college toegelicht dat betrokkenen in het gebied de gelegenheid krijgen om mee te beslissen over de inzet van het omgevingsfonds. Uit het voorschrift over het duurzaamheidsfonds volgt dat de gemeente deze beheert. De voorzieningenrechter oordeelt dat gelet op deze omstandigheden de maatregelen voldoende concreet zijn om te kunnen bepalen dat daarmee een bijdrage geleverd wordt aan maatschappelijke doelen, ondanks dat de precieze opbrengsten en bestedingen niet op voorhand volledig vaststaan.
Gelet hierop kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter uit het betoog van VBT niet volgen dat de voorziene maatregelen niet concreet genoeg zijn beschreven. De rechtbank heeft daarin dan ook terecht geen reden gezien om de omgevingsvergunningen te vernietigen.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Zijn de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport voldoende verzekerd?
9.16. Gelet op de ruimtelijke onderbouwingen, het landschappelijk inpassingsrapport en de toelichting van het college overweegt de voorzieningenrechter dat het college heeft beoogd dat voor de vraag of voldaan is aan artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening een doorslaggevende betekenis toekomt aan de maatregelen die zijn voorzien in het landschappelijk inpassingsrapport. Het college heeft op de zitting toegelicht dat in de ontwerp-omgevingsvergunningen voorschriften waren opgenomen die zagen op de borging van maatregelen die zijn voorzien in een landschappelijk inpassingsplan, maar dat deze voorschriften ten onrechte niet in de omgevingsvergunningen terecht zijn gekomen. De voorzieningenrechter constateert dat de door het college beoogde borging van maatregelen in het landschappelijk inpassingsrapport, niet tot uitdrukking komt in de voorschriften van de omgevingsvergunningen, zodanig dat niet is verzekerd dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden. Daarmee zijn de omgevingsvergunningen verleend in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre. De voorzieningenrechter zal na het bespreken van de overige hoger beroepsgronden beoordelen welke consequenties dit heeft.
De 80-20 referentie
10. VBT betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het zonnepark voldoet aan de eis dat 80% van het zonnepark mag bestaan uit panelen en 20% van het zonnepark moet worden ingericht met groen en/of water. VBT wijst er daarbij op dat deze eis zowel voortvloeit uit provinciale regelgeving als uit gemeentelijk beleid en verwijst hiervoor naar het Omgevingsprogramma Nieuwe Energie van de gemeente Hengelo en de Handreiking.
VBT voert hiervoor in de eerste plaats aan dat het college bij de berekening van de hoeveelheid groen een bufferzone van 4 meter rondom de panelen buiten beschouwing had moeten laten, omdat verkeersruimte nodig is voor logistiek beheer en onderhoud. Daarnaast heeft het college volgens VBT ten onrechte het bestaande groen meegenomen in de berekening van de hoeveelheid groen van het zonnepark. VBT wijst erop dat uit de Handreiking volgt dat de 20% bedoeld is voor inpassing en compensatie. VBT betoogt dat uit die formulering volgt dat bestaand groen daarom buiten beschouwing moet worden gelaten.
VBT betoogt verder dat als de bufferzone, het bestaande groen, de voorziene hekwerkzone, een bestaande weg, batterijopstellingen en transformatorhuisjes buiten beschouwing worden gelaten, sprake is van 11,41% aan nieuwe natuur, wat ruim onder de 20% blijft. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft VBT door middel van toepassing van het geografische informatiesysteem ArcGIS een afbeelding opgesteld met een tabel waarin de oppervlakten van verschillende functies in het zonnepark in kaart worden gebracht. Het nieuwe groen bedraagt in deze tabel 11,41%. Uit deze tabel volgt verder dat de panelen 67,25% van het zonnepark in beslag nemen. Het bestaande groen maakt voor 8,01% onderdeel uit van het zonnepark. Daarnaast bestaat het zonnepark uit een hekwerkzone van 2,18%, een bestaande weg van 1,50%, en een batterij van 0,54%.
10.1. In de Handreiking staat dat als sprake is van een zonnepark onder trede 2 van de zonneladder, een 80-20 referentie aangehouden wordt, waarbij 80% ruimte voor het panelenveld en 20% ruimte voor groen en/of water aangehouden wordt. De voorzieningenrechter verwijst hiervoor naar wat is opgenomen onder 9.3.9.2 In de Handreiking staat hierover verder het volgende beschreven:
"Als maatgevende referenties, waaraan initiatieven gespiegeld kunnen worden, gelden de volgende streefbeelden:
- Voor grote velden in het landelijk gebied, de treden 2 ‘Combineren’ en 3 ‘Limiteren’, in de provinciale Zonneladder, is de referentie 80-20. 80% van het plangebied bestaat uit het zonnepanelenveld, 20% uit ruimte voor inpassing en compensatie van verlies aan ecologische en landschappelijke waarden. Maatwerk en lokale omstandigheden kunnen leiden tot een andere verhouding."
10.2. De voorzieningenrechter ziet in wat VBT heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het zonnepark niet aan de 80-20 referentie voldoet. Uit de Handreiking volgt dat de 20% aan groen en/of water in het gebied van het zonnepark bedoeld is voor zowel inpassing als compensatie. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan te nemen dat als een zonnepark ingepast wordt in bestaand groen, dit bestaande groen niet meegenomen mag worden in de 20%. Daarnaast volgt uit het landschappelijk inpassingsrapport dat de hekwerkzone ook groen wordt ingepast. Als uitgegaan wordt van de cijfers van VBT zorgen het bestaande groen, het nieuwe groen en de hekwerkzone al voor 21,60% aan groen binnen het zonnepark. Daardoor wordt voldaan aan de 80-20 referentie, ongeacht of er een bufferzone van 4 m aangehouden moet worden.
De rechtbank heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter in wat VBT heeft aangevoerd dan ook terecht geen aanleiding gezien om te oordelen dat de omgevingsvergunningen zijn verleend in strijd met de 80-20 referentie.
Het betoog slaagt niet.
Aantasting van de kwaliteit van buurtschap Twekkelo
11. VBT betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen doorslaggevend belang heeft toegekend aan het voorkomen van verdere aantasting van de kwaliteit van buurtschap Twekkelo. Volgens VBT mag het belang van duurzame energieopwekking niet zwaarder wegen dan het behouden van Twekkelo.
Daarvoor voert VBT aan dat de invloed van de bedrijfsmatige omgeving sterk is overtrokken. Het zonnepark ligt volgens VBT juist in de landelijke omgeving van Twekkelo. Aangezien geen maatregelen van landschappelijke inpassing in de omgevingsvergunningen zijn geborgd kan daar volgens VBT ook geen waarde aan gehecht worden. Daarnaast zorgen deze maatregelen onvoldoende voor het beperken of wegnemen van de uitstraling van het zonnepark.
VBT voert verder aan dat geen waarde gehecht mocht worden aan de termijn van 25 jaar waarvoor de omgevingsvergunningen zijn verleend. Deze termijn is namelijk zo lang, dat deze de impact op Twekkelo niet vermindert. VBT wijst er verder op dat uit wijzigingen in de provinciale beleidsmatige koers blijkt dat nieuwe zonnevelden niet langer nodig zijn voor de verduurzaming van de energievoorziening.
11.1. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 3°, van de Wabo, luidt als volgt:
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. […]
2°. […]
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
11.2. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
11.3. De rechtbank heeft overwogen dat het college uiteen heeft gezet dat het projectgebied is ingeklemd tussen een industriële stadsrand, het bedrijventerrein van Twence en een aanwezige stoomleiding en dat deze elementen hun invloed hebben op het karakter van het projectgebied. De raad heeft bij het opstellen van de Omgevingsvisie doorslaggevend belang gehecht aan de invloed die de omliggende bedrijventerreinen hebben op het gebied. Zowel ten noorden, ten westen als ten zuiden van het projectgebied zijn bedrijven gevestigd. Ook zijn er vrijwel geen direct omwonenden. Verder is overwogen dat door een goede landschappelijke inpassing de overgang tussen de buurtschap Twekkelo en het naastgelegen meer industriële gebied beter wordt vormgegeven. De rechtbank heeft ook overwogen dat het de angst van eiseres dat er steeds meer stukjes van Twekkelo worden afgesnoept totdat er uiteindelijk niets meer overblijft begrijpt. Als het gaat om dit specifieke stukje van Twekkelo is de rechtbank echter van oordeel dat het college, mede gelet op het feit dat de omgevingsvergunningen zijn verleend voor bepaalde tijd, in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van de duurzame energieopwekking.
11.4. De voorzieningenrechter overweegt dat het college bij de verlening van de omgevingsvergunning het landschappelijke karakter van Twekkelo heeft betrokken en dat in het landschappelijk inpassingsrapport maatregelen zijn opgenomen die een landschappelijke inpassing van het zonnepark moeten waarborgen.
De voorzieningenrechter constateert evenwel, onder verwijzing naar overweging 9.16, dat de door het college beoogde borging van maatregelen in het landschappelijk inpassingsrapport, die naar het college op de zitting heeft verklaard ook van belang is bij de afweging van het belang van aantasting van de kwaliteit van het buurtschap Twekkelo, niet tot uitdrukking komt in de voorschriften van de omgevingsvergunningen, terwijl dat volgens de verklaring van het college wel de bedoeling was. Daarmee is niet verzekerd dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden en zijn de omgevingsvergunningen verleend in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank
12. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de voorzieningenrechter het beroep van VBT tegen de besluiten van 3 augustus 2023 alsnog gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, voor zover in de omgevingsvergunningen niet is voorzien in een voorschrift waarin is voorgeschreven dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden. De voorzieningenrechter zal na het bespreken van de beroepen tegen de wijzigingsbesluiten ingaan op welke consequenties dit verder heeft.
Beroepen tegen de wijzigingsbesluiten van 5 november 2024
12.1. VBT betoogt dat met het opnemen van een voorschrift aan de omgevingsvergunningen tot realisatie van de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport, nog altijd niet is aangetoond dat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde en dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. VBT voert daarvoor aan dat de maatregelen die in het landschappelijk inpassingsrapport zijn voorgeschreven, alleen zijn gericht op compensatie en dat niet is aangetoond dat deze maatregelen een voldoende compenserend effect zullen hebben.
12.2. De voorzieningenrechter overweegt dat VBT met de ingediende beroepsgronden tegen de wijzigingsbesluiten vasthoudt aan haar eerdere beroepsgronden dat met het zonnepark niet gezorgd wordt voor een maatschappelijke meerwaarde en dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. Met de wijzigingsbesluiten zijn geen andere maatregelen voorzien dan bij de besluiten tot verlening van de omgevingsvergunningen. De wijzigingsbesluiten voorzien alleen in het alsnog toevoegen van een voorschrift aan de omgevingsvergunningen, waarmee wordt gewaarborgd dat de maatregelen in het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden.
De voorzieningenrechter overweegt daarom, onder verwijzing naar overwegingen 9.1 tot en met 9.16, dat het college met de ruimtelijke onderbouwing en het daarbij opgenomen landschappelijk inpassingsrapport, voldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde en dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving. De voorzieningenrechter ziet in wat VBT heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de wijzigingsbesluiten in strijd met artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening zijn genomen.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie beroep tegen de wijzigingsbesluiten van 5 november 2024
13. De van rechtswege ontstane beroepen tegen de wijzigingsbesluiten van 5 november 2024 zijn ongegrond.
Eindconclusie over het hoger beroep en de beroepen van rechtswege
14. De voorzieningenrechter vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Daarnaast vernietigt de voorzieningenrechter de omgevingsvergunningen van 3 augustus 2023, voor zover daarin niet is voorzien in een voorschrift waarin is voorgeschreven dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden. Met de wijzigingsbesluiten heeft het college een voorschrift aan de omgevingsvergunningen toegevoegd, waarin is voorgeschreven dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college de in overwegingen 9.16 en 11.4 geconstateerde gebreken daarmee hersteld. Daarom zal de voorzieningenrechter het college niet opdragen om een nieuw besluit te nemen. Dat houdt in dat de omgevingsvergunningen van 3 augustus 2023, zoals die zijn gewijzigd door de wijzigingsbesluiten van 5 november 2024, in stand blijven.
15. Het college moet de proceskosten die betrekking hebben op het hoger beroep, de bij de rechtbank ingediende beroepen en de beroepen van rechtswege vergoeden.
Verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening
16. Aangezien op het hoger beroep en de beroepen van rechtswege is beslist, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb af te wijzen.
17. Het college moet de proceskosten die betrekking hebben op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening vergoeden.
De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het verzoek wordt afgewezen omdat uitspraak is gedaan op het hoger beroep en het beroep van rechtswege en dat het hoger beroep en de beroepen bij de rechtbank gegrond worden verklaard omdat er gebreken aan de omgevingsvergunningen kleefden. Ook betrekt de voorzieningenrechter hierbij dat het verzoek op 23 oktober 2024 is ingediend, vóór het nemen van de wijzigingsbesluiten.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 maart 2024 in zaken nrs. 23/1893 en 23/1894;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 3 augustus 2023, met kenmerk Z2023-00000532 gegrond;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 3 augustus 2023, met kenmerk Z2023-00000537 gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 3 augustus 2023, met kenmerk Z2023-00000532, voor zover daarin geen voorschrift is opgenomen dat erin voorziet dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport Zonneveld Boeldershoek worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 3 augustus 2023, met kenmerk Z2023-00000537, voor zover daarin geen voorschrift is opgenomen dat erin voorziet dat de maatregelen uit het landschappelijk inpassingsrapport Zonneveld Boeldershoek worden gerealiseerd en daarna in stand worden gehouden;
VII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 5 november 2024, met kenmerk Z2023-00000532 ongegrond;
VIII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hengelo van 5 november 2024, met kenmerk Z2023-00000537 ongegrond;
IX. wijst het verzoek af;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hengelo tot vergoeding van bij Vereniging Behoud Twekkelo in verband met de behandeling van het hoger beroep, de beroepen, de beroepen van rechtswege en het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.988,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hengelo aan VBT de door haar betaalde griffierechten ten bedrage van € 1.483,00 voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank, het hoger beroep en het verzoek vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
w.g. De Groot
voorzieningenrechter
w.g. Brouwers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2025