Uitspraak
202001546/1/R3 en 202001546/2/R3.
Datum uitspraak: 15 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van Pro die wet, op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hoogenweg, gemeente Hardenberg, en anderen (hierna: [appellant] en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Overijssel (hierna: de rechtbank) van 22 januari 2020 in zaken nrs. 19/2240 en 19/2241 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg.
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college aan LC Energy B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een zonnepark, op een perceel op de hoek Westeindigerdijk Hardenberg en Kanaalweg-Oost Hoogenweg, kadastraal bekend Ambt-Hardenberg, sectie Z, nummer 1285 (hierna: het perceel) voor de duur van 25 jaar.
Bij uitspraak van 22 januari 2020 heeft de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Awb het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Tevens hebben [appellant] en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college het besluit van 1 oktober 2019 gewijzigd.
[appellant] en anderen hebben gronden aangevoerd tegen het besluit van 22 juni 2021.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op zitting behandeld op 6 juli 2021, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant], [appellant A] en [appellant B] in persoon, bijgestaan door mr. S. Makaal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door I. Hulshof, zijn verschenen. Voorts is op zitting BEE ‘t Zunneveld B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], via videoverbinding, bijgestaan door mr. F. Onrust, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
Overwegingen
Kortsluiting
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Inleiding
2. Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college op grond van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend voor het bouwen en in afwijking van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied Hardenberg" en "Buitengebied Hardenberg, herziening regels" gebruiken van het perceel voor een zonnepark. Het perceel is ruim 13 hectare groot en het zonnepark zal ongeveer 9 hectare groot worden. De zonnepanelen worden maximaal 1,54 m hoog en op enkele plaatsen om het park zal een hekwerk van maximaal 2 m hoog worden geplaatst. Verder wordt het zonnepark landschappelijk ingepast en worden er enkele paden aangelegd. Met het zonnepark wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de doelstelling voor de opwekking van duurzame energie uit het Nationaal Energieakkoord.
3. Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college de vergunning van 1 oktober 2019 gewijzigd. Het nieuwe besluit houdt onder meer in dat er een transformator en een reservecontainer komen te vervallen, dat de locaties van de transformatoren worden aangepast, alsmede dat een groter type zonnepaneel kan worden geplaatst waardoor de opstelling van het zonnepark enigszins verandert. Het besluit van 22 juni 2021 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 en Pro met artikel 8:81, vierde lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Het hoger beroep en verzoek van [appellant] en anderen hebben van rechtswege betrekking op dit besluit.
Per 1 juli 2021 is de vergunninghouder BEE ‘t Zunneveld B.V. (hierna: vergunninghouder).
4. [appellant] en anderen zijn omwonenden van het perceel en hebben zicht op het perceel. De kortste afstand tussen de dichtstbijzijnde woning van [appellant] en anderen en het perceel bedraagt ongeveer 100 m. [appellant] en anderen willen de bouw van het zonnepark verhinderen, omdat zij vrezen voor aantasting van de kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. Volgens [appellant] en anderen is met hun belangen, in het bijzonder het zicht vanuit hun woningen, onvoldoende rekening gehouden.
5. Hierna zal eerst het hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak worden behandeld. Vervolgens komt het besluit van 22 juni 2021 aan de orde.
Beoordelingskader
6. De relevante regels uit de Wabo staan in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep
Rechtbankuitspraak
7. Bij de uitspraak van 22 januari 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college, bij afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Procedure
8. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de communicatie met omwonenden onvoldoende is geweest en dat er geen draagvlak is voor het zonnepark.
8.1. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om [appellant] en anderen te volgen in hun stelling dat de communicatie met omwonenden voorafgaand aan de vergunningverlening ontoereikend is geweest.
De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vergunninghouder zich voldoende heeft ingespannen bij het bevorderen van draagvlak en participatie. Vergunninghouder heeft, conform de notitie "Vergroting productiecapaciteit duurzame energieopwekking gemeente Hardenberg" van 3 oktober 2017, bewoners van de meest nabijgelegen adressen benaderd en gepolst. Daarbij zijn (in een tweede fase) ook de bewoners van de woonwijk het Baalderveld betrokken. Ook hebben er gesprekken plaatsgevonden en zijn er twee inloopavonden georganiseerd. Dit gehele proces is beschreven in het document "Omgevingsproces Zonnepark Hardenberg" van 11 maart 2019.
De voorzieningenrechter overweegt verder dat de omgevingsvergunning is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb. Niet is gebleken dat het college niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan die procedure. Het ontwerpbesluit heeft van 3 juni 2019 tot en met 15 juli 2019 ter inzage gelegen en er is aan een ieder gelegenheid geboden tot het naar voren brengen van zienswijzen, wat [appellant] en anderen ook hebben gedaan. Het college heeft deze zienwijzen beantwoord in de zienswijzennota van 1 oktober 2019.
Voor zover [appellant] en anderen op de zitting hebben aangevoerd dat er met hen ten onrechte geen individuele gesprekken zijn gevoerd, overweegt de voorzieningenrechter dat er geen rechtsregel bestaat op grond waarvan het college is gehouden om dergelijke gesprekken te voeren.
8.2. Over de stelling dat draagvlak voor het zonnepark ontbreekt, overweegt de voorzieningenrechter dat er in dit geval geen wettelijke regeling van toepassing is waarin is opgenomen dat draagvlak is vereist. In zo’n geval betekent de enkele omstandigheid dat voor het project geen maatschappelijk draagvlak zou bestaan niet dat het project alleen al daarom niet zou zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend na een weging van alle relevante betrokken belangen. Ter beoordeling staat of en in hoeverre het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat en of het niet in strijd is met het recht. Die beoordeling volgt hierna.
Op de zitting hebben [appellant] en anderen in dit verband aangevoerd dat er volgens hen geen sprake is van een maatschappelijke meerwaarde, als bedoeld in artikel 2.1.8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: Omgevingsverordening). Op dit punt verwijst de voorzieningenrechter naar wat hierover onder 11.4 van deze uitspraak wordt overwogen.
8.3. [appellant] en anderen voeren daarnaast aan dat de suggestie is gewekt dat er een wijziging van het bestemmingsplan zou worden voorbereid, waarbij de raad van de gemeente Hardenberg zou worden betrokken. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak dit formele aspect volgens hen ten onrechte afgedaan met de conclusie dat [appellant] en anderen hierdoor niet zijn benadeeld.
Over dit betoog is de voorzieningenrechter met de rechtbank van oordeel dat [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij hierdoor zijn benadeeld. Overigens heeft de raad bij besluit van 4 december 2018 besloten in principe medewerking te verlenen aan de aanleg van een zonnepark op het perceel.
De betogen slagen niet.
Alternatieve locatie
9. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat het door hen aangedragen alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert. De door de vergunninghouder gegeven redenen om de door hen genoemde alternatieve locatie nabij de Duitse grens niet realiseerbaar te achten zijn niet deugdelijk, omdat de vergunninghouder niet heeft aangetoond dat het op de aangedragen alternatieve locatie niet mogelijk is de noodzakelijke netaansluiting tot stand te brengen.
9.1. Het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, inclusief de daarin opgenomen locatie. Dat betekent onder meer dat, indien het project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot weigering van de vergunning kan leiden, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden behaald met aanmerkelijk minder bezwaren. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7253.
9.2. De rechtbank heeft overwogen dat is gekozen voor een locatie die de gemeente in haar beleid heeft aangeduid en waarvoor een contract met Enexis is aangegaan en dat, zoals de vergunninghouder heeft toegelicht, het aangedragen alternatief niet (direct) realiseerbaar is vanwege de aansluiting op het net van Enexis. Gelet hierop en ook overigens is naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat het aangedragen alternatief een gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren oplevert.
De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen aanleiding om hierover anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat het college op de zitting heeft toegelicht dat het in gesprek is gegaan met de vergunninghouder over de aangedragen alternatieve locatie. Daaruit is gebleken dat voor deze locatie, naast de eerdergenoemde contractuele problemen, ook praktische nadelen een rol spelen waaronder de extra afstand tot een onderstation. De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde geen grond om aan de juistheid van de stellingen van het college te twijfelen.
Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking en behoefte
10. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het voorziene zonnepark geen stedelijke ontwikkeling is waarop artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) van toepassing is. Volgens hen is de door de rechtbank genoemde uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:178) over een zonnepark in Hof van Twente onjuist. [appellant] en anderen verzoeken de voorzieningenrechter om op deze uitspraak terug te komen, ook in het licht van de op te stellen zonneladder als nationaal afwegingskader bij de inpassing van zonne-energie. Ter onderbouwing wijzen zij op een kritische annotatie bij de voornoemde uitspraak van 23 januari 2019.
[appellant] en anderen voeren aan dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat de onderbouwing over de behoefte aan, en de omvang van het zonnepark in paragraaf 3.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing niet toereikend is. Zij voeren aan dat de behoefte aan de aanleg van het zonnepark niet is aangetoond, althans niet op objectief verifieerbare wijze, omdat het college ten onrechte geen inzicht heeft gegeven in de verhouding tussen de hoeveelheid energie die kan worden opgewekt door zonnepanelen op daken van gebouwen enerzijds en zonneparken anderzijds.
10.1. Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro luidt:
"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
10.2. De voorzieningenrechter volgt [appellant] en anderen niet in hun betoog. In de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:178, heeft de Afdeling geoordeeld dat een zonnepark zoals ook hier aan de orde geen stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro. Voor zover [appellant] en anderen hebben verwezen naar een kritische annotatie bij de uitspraak van 23 januari 2019, geeft dit geen aanleiding om nu anders te oordelen. De Afdeling heeft deze kritiek inmiddels gewogen en is bij haar rechtspraak gebleven. De voorzieningenrechter verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3591. Ook de omstandigheid dat er een zonneladder wordt gehanteerd als afwegingskader bij besluiten die voorzien in zonneparken, betekent nog niet dat om die reden zou moeten worden teruggekomen op de genoemde uitspraak van 23 januari 2019 en een zonnepark toch zou moeten worden aangemerkt als een stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Dit betekent dat de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is en dat aan een beoordeling van de behoefte aan het voorziene zonnepark, in het kader van de ladder voor duurzame verstedelijking, niet wordt toegekomen.
10.3. Het voorgaande laat onverlet dat het college bij de vergunningverlening, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, moet nagaan of er behoefte bestaat aan het voorziene zonnepark.
Het college heeft in paragraaf 3.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing toegelicht dat het beoogde zonnepark voorziet in een behoefte. Zo heeft het college onder meer verwezen naar de programma’s "Nieuwe Energie Overijssel" en "De kracht van gewoon duurzaam doen" van de gemeente Hardenberg, waarin de ambities voor duurzame energie zijn neergelegd. Verder wordt in de ruimtelijke onderbouwing toegelicht dat er binnen de bebouwde kom ruimte is voor zonnepanelen op daken, maar dat realisatie van zonnepanelen op daken sterk afhankelijk is van de wil van de particulier en daarom in beperkte mate bijdraagt aan de ambitieuze duurzaamheidsambitie. Om voldoende zonne-energie op te kunnen wekken om te kunnen voldoen aan de ambities die zijn verwoord in overheidsbeleid, zijn ook verschillende zonneparken noodzakelijk, zo staat in de ruimtelijke onderbouwing. In paragraaf 3.2.3 staat verder dat het te realiseren zonnepark ongeveer 8 MW aan vermogen zal opwekken, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan de doelstelling voor de opwekking van duurzame energie uit het Nationaal Energieakkoord.
In wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter, evenals de rechtbank, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze onderbouwing van het college niet toereikend is. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het college in dit geval, in aanvulling op de gegeven motivering, gehouden was om een nadere specificering te geven van de verhouding tussen de hoeveelheid energie die kan worden opgewekt door zonnepanelen op daken van gebouwen enerzijds en zonneparken anderzijds.
Het betoog slaagt niet.
Provinciaal beleid en provinciale Omgevingsverordening
11. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning niet is getoetst aan en niet voldoet aan het provinciaal beleid over de zonneladder in de Handreiking Kwaliteitsimpuls Zonnevelden van 2 maart 2017 (hierna: de Handreiking). Ter onderbouwing van hun betoog voeren zij aan dat een omgevingsvergunning voor 25 jaar niet tijdelijk is, waarbij zij wijzen op paragraaf 2.2 van de Handreiking. [appellant] en anderen voeren aan dat de vergunning voor ten hoogste 15 jaar had moeten worden verleend in plaats van 25 jaar, vanwege de verarming van de bodem die optreedt door de aanwezigheid van het zonnepark. Volgens [appellant] en anderen heeft de rechtbank miskend dat de effecten van het zonnepark op de natuur en het landschap in relatie tot de duur van 25 jaar onvoldoende zijn beoordeeld, waarbij zij wijzen op het rapport van de Wageningen Universiteit Nederland van april 2019 (hierna: het rapport van de WUR).
[appellant] en anderen voeren verder aan dat de vergunning is verleend in strijd met artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening. Op de zitting hebben [appellant] en anderen toegelicht dat volgens hen de maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in het tweede en derde lid van artikel 2.1.8.2, niet is onderbouwd.
11.1. De Handreiking hoort bij artikel 2.1.8 van de Omgevingsverordening Overijssel. De Handreiking bevat geen nieuwe regels, maar geeft uitleg bij de voorwaarden die aan zonnevelden zijn gesteld in de Omgevingsverordening.
In paragraaf 2.2 van de Handreiking staat dat de aanleg van zonnevelden in de Groene Omgeving alleen is toestaan als tijdelijk (mede)gebruik. De reden hiervoor is dat op de lange termijn wordt verwacht dat veldopstellingen van zonnepanelen in de Groene Omgeving niet meer nodig zijn, omdat innovatie en prijsdaling ertoe zullen leiden dat zonnepanelen kunnen worden verwerkt in gevelbekleding, beglazing en andere producten.
In de Handreiking staat dat de maximale termijn op 25 jaar is gesteld. Dit is langer dan gebruikelijk, omdat er, om een sluitende businesscase te krijgen voor een zonneveld, zicht moet zijn op een exploitatietermijn van ten minste 15 jaar.
11.2. Artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening luidt:
"1. In de Groene Omgeving mogen zelfstandige opstellingen van zonnepanelen uitsluitend worden toegestaan als tijdelijk (mede)gebruik van de gronden.
2. Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in de opstelling van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen in de Groene Omgeving als de maatschappelijke meerwaarde is aangetoond én is aangetoond dat het verlies van ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van de ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.
3. De maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in lid 2 dient te worden onderbouwd vanuit de volgende criteria:
a. de mate waarin sprake is van meervoudig ruimtegebruik;
b. maatregelen die getroffen worden om de impact op de omgeving te beperken en/of te compenseren;
c. de mate waarin wordt aangesloten op de karakteristieken van het gebied;
d. de bijdrage die geleverd wordt aan maatschappelijke doelen.
4. In aanvulling op het gestelde onder 2 geldt voor nieuwe ontwikkelingen die plaatsvinden op gronden die vallen binnen het ontwikkelingsperspectief Ondernemen met Natuur en Water en die niet zijn aangeduid als Natuurnetwerk Nederland (NNN, voorheen Ecologische Hoofdstructuur (EHS)), geldt de voorwaarde dat de compensatie door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving gericht dienen te zijn op de versterking van de kwaliteit van natuur, water en landschap."
Artikel 1.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt:
"Waar in deze verordening instructies worden gegeven ten aanzien van de inhoud van en de toelichting op bestemmingsplannen, moeten deze instructies ook geacht worden gericht te zijn op: […]
d. omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt afgeweken van het geldende bestemmingsplan of de geldende beheersverordening; […]"
11.3. Het betoog van [appellant] en anderen dat er geen sprake is van tijdelijk (mede)gebruik als bedoeld in paragraaf 2.2 van de Handreiking en artikel 2.1.8.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening, mist feitelijke grondslag. Daartoe is van belang dat de omgevingsvergunning niet is verleend voor onbepaalde tijd, maar voor een tijdelijke periode van 25 jaar, welke termijn ook als maximale termijn wordt genoemd in paragraaf 2.2 van de Handreiking.
Voor zover [appellant] en anderen aanvoeren dat de vergunning voor ten hoogste 15 jaar had moeten worden verleend, vanwege verarming van de bodem, overweegt de voorzieningenrechter dat de in de Handreiking genoemde minimale termijn weliswaar 15 jaar bedraagt, maar met hun stelling over de vruchtbaarheid van de bodem hebben [appellant] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in dit geval niet had mogen verlenen voor de in de Handreiking genoemde maximale periode van 25 jaar. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat het college ook in het door [appellant] en anderen overgelegde rapport van de WUR, waarin een aanbeveling wordt gedaan om nader onderzoek te doen naar de effecten van zonneparken op natuur en landschap, in redelijkheid geen grond hoefde te zien om de vergunning voor een kortere periode dan 25 jaar te verlenen.
11.4. Het betoog van [appellant] en anderen dat de maatschappelijke meerwaarde als bedoeld in het tweede en derde lid van artikel 2.1.8.2 van de Omgevingsverordening niet is onderbouwd, volgt de voorzieningenrechter niet. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
In de ruimtelijke onderbouwing is toegelicht dat gedeeltelijk sprake is van meervoudig ruimtegebruik. Dit is het geval, doordat ongeveer 4 hectare van het perceel wordt gebruikt om het zonnepark landschappelijk en natuurlijk in te passen. Zo wordt er onder andere een permanente, brede natuurstrook gerealiseerd aan de noordzijde van het plangebied, worden een aantal beheerpaden ingevuld met kruidenrijk grasland en wordt aansluitend op de houtwal in het plangebied, die permanent wordt versterkt, de schaduwzone tot 15 m vanaf de bomenrij vrijgehouden van zonnepanelen en ingezaaid met een bloemrijk grasmengsel ten behoeve van bijen en andere insecten.
Verder staat in de ruimtelijke onderbouwing dat er concrete maatregelen worden getroffen om de impact op de omgeving te beperken en/of te compenseren. Zo wordt de constructie met de panelen zo laag mogelijk, namelijk 1,54 m, ten behoeve van de openheid die in dit gebied wordt beleefd. Rond het zonnepark worden relatief brede stroken struweel en een bosstrook (natuurzone) aan de noordkant gerealiseerd. Deze stroken ontnemen het zicht op de panelen. Ook worden er, volgens de wens van enkele omwonenden, geen rietstroken aangelegd maar lage struiken, ten behoeve van de openheid.
Met de voorziene ontwikkeling wordt daarnaast aangesloten op de karakteristieken van het gebied, zo vermeldt de ruimtelijke onderbouwing. Het zonnepark wordt gerealiseerd binnen de bestaande ruimtelijke en landschappelijke context. Er wordt aan de noordzijde een permanente natuurstrook gerealiseerd in een gebied dat in provinciaal beleid is aangeduid als het ontwikkelingsperspectief "Zone Ondernemen met Natuur en Water buiten het Natuurnetwerk Nederland". Het zonnepark wordt omsloten door een relatief brede zone struweel, bestaande uit gebiedseigen soorten.
Tot slot wordt volgens de ruimtelijke onderbouwing met het zonnepark een bijdrage geleverd aan maatschappelijke doelen. Naast een invulling van de opgave om duurzame energie op te wekken en van de natuurdoelstelling, door onder meer een permanente natuurzone te realiseren, wordt ook aan omwonenden de mogelijkheid geboden te participeren en financieel profijt te hebben. Dit is verder toegelicht in paragraaf 2.3.10 van de ruimtelijke onderbouwing, waarin onder meer wordt gewezen op het document "Omgevingsproces Zonnepark Hardenberg" van 11 maart 2019 en waarin staat dat omwonenden de mogelijkheid wordt geboden om financieel te profiteren van het zonnepark. Verder wordt tijdens de bouw van het park en tijdens de daaropvolgende exploitatie van het park, de voorkeur gegeven aan lokale bedrijven, zo staat in de ruimtelijke onderbouwing.
In de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat sprake is van een maatschappelijke meerwaarde.
11.5. De voorzieningenrechter ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat geen rekening is gehouden met het provinciale beleid in de Handreiking en dat de maatschappelijke meerwaarde, zoals bedoeld in artikel 2.1.8.2, tweede en derde lid, van de Omgevingsverordening, niet is aangetoond.
De betogen slagen niet.
Inpassing en zichthinder
12. [appellant] en anderen betogen dat er geen sprake is van een goede ruimtelijke inpassing van het zonnepark in de omgeving. Hiertoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat niet wordt voldaan aan de in de rechtspraak als uitgangspunt geformuleerde afstand van 150 m tot woningen van derden. Ter onderbouwing wijzen zij op de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2338), waaruit volgens hen volgt dat bij het projecteren van zonneparken een zekere afstand tot omliggende bebouwing van derden in acht moet worden genomen, zeker in een open landschap zoals hier aan de orde.
12.1. De voorzieningenrechter overweegt dat in het ruimtelijk kwaliteitsplan, waar in de voorschriften van de omgevingsvergunning naar wordt verwezen, is beschreven hoe het beoogde zonnepark in de omgeving moet worden ingepast. Daarbij is rekening gehouden met de openheid van het landschap en de wensen van omwonenden, die zo min mogelijk zicht op het zonnepark willen, maar er wel overheen willen kunnen kijken. Zo worden de zonnepanelen zo laag mogelijk opgesteld, tot maximaal 1,54 m boven het maaiveld. Verder worden er, zoals eerder vermeld, relatief brede stroken struweel en een bosstrook (natuurzone) aan de noordkant gerealiseerd, die het zicht op de zonnepanelen ontnemen. Ook worden er, volgens de wens van enkele omwonenden, geen rietstroken aangelegd maar lage struiken, ten behoeve van de openheid. Ook is in het beplantingsplan rekening gehouden met de wens voor het wel of niet toepassen van bepaalde plantensoorten.
12.2. De voorzieningenrechter ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, gelet op het voorgaande, geen grond voor het oordeel dat geen sprake is van een goede ruimtelijke inpassing van het zonnepark.
De verwijzing van [appellant] en anderen naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2338) maakt die conclusie niet anders. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college in dit geval, vanwege de landschappelijke inpassing van het zonnepark en zichthinder, een afstand van 150 m had moeten aanhouden tussen het zonnepark en de omliggende woningen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit deze uitspraak niet volgt dat deze afstand een algemeen geldende norm is.
Het betoog slaagt niet.
Financieel-economische uitvoerbaarheid
13. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning financieel en economisch niet uitvoerbaar is. Ter onderbouwing van hun betoog wijzen zij op het rapport "Windturbines, zonneparken en woningprijzen", van M.I. Dröes en H.R.A. Koster van december 2019, waaruit zou blijken dat de waardedrukkende effecten van de aanwezigheid van zonneparken op de in de omgeving van dat park aanwezige woningen, de laatste jaren structureel te laag zijn ingeschat.
13.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in het genoemde rapport wordt gesproken van een "licht bewijs voor een daling van de woningwaarde van om en nabij 3% binnen een 1 km van een zonnepark" en dat, gelet hierop, een eventueel te betalen bedrag aan planschade niet dermate hoog zou zijn dat dit de conclusie zou rechtvaardigen dat het zonnepark economisch onuitvoerbaar is en daarom een grond zou vormen om de omgevingsvergunning te weigeren. Bovendien is de impact van zonneparken op woningprijzen nog maar beperkt te meten, omdat op pagina 29 van het rapport staat dat slechts gegevens beschikbaar zijn van de afgelopen tien jaar, zo stelt het college. Verder wijst het college op pagina 32 van het rapport, waarin staat dat uit later onderzoek nog moet blijken of het verschil in grootte van zonneparken van invloed is op de waardedaling.
13.2. Zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 1 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2544), kan bij een beroep tegen een omgevingsvergunning een betoog over de uitvoerbaarheid van het project, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als het college in redelijkheid had moeten inzien dat het project om financieel-economische of andere redenen zonder meer niet uitvoerbaar is. Wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen, omdat het in redelijkheid had moeten inzien dat het project om financieel-economische redenen zonder meer niet uitvoerbaar is. Het "lichte bewijs" voor de daling van de waarde van woningen in de nabijheid van zonneparken dat wordt genoemd in het rapport, is voor dat oordeel onvoldoende.
Het betoog slaagt niet.
Compensatie
14. [appellant] en anderen voeren aan dat er ten onrechte niet is voorzien in een adequate regeling voor compensatie. Ter onderbouwing wijzen zij op toezeggingen die zijn gedaan aan omwonenden van een windpark bij Kloosterhaar.
14.1. In deze stelling van [appellant] en anderen ziet de voorzieningenrechter, mede gelet op wat hiervoor onder 13.2 is overwogen, geen aanleiding voor de conclusie dat voor het college een verplichting zou bestaan om schade te vergoeden als onderdeel van dezelfde besluitvorming die heeft geleid tot verlening van de omgevingsvergunning. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de nadelige invloed van het project op de belangen van [appellant] en anderen zodanig is, dat voor het college een verplichting als hiervoor bedoeld zou bestaan.
Het betoog slaagt niet.
Belangenafweging
15. Tegen de achtergrond van wat hiervoor is overwogen over de beroepsgronden van [appellant] en anderen, concludeert de voorzieningenrechter dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college, na afweging van de betrokken belangen, in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Weliswaar ervaren [appellant] en anderen gevolgen van de voorziene ontwikkeling, omdat het zonnepark op relatief korte afstand is gelegen van hun woningen waardoor zij zicht hebben op het zonnepark, maar het besluit heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter, ook voor zover de percelen van [appellant] en anderen hoger zijn gelegen dan het zonnepark, door de landschappelijke inpassing en doordat de zonnepanelen in hoogte zijn beperkt, geen onevenredige gevolgen voor [appellant] en anderen, in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen voor een duurzame energievoorziening.
Het besluit van 22 juni 2021
16. Bij besluit van 22 juni 2021 heeft het college de omgevingsvergunning gewijzigd en daarin een aantal aanpassingen doorgevoerd. In het besluit staat dat het gaat om de volgende wijzigingen:
"1. In het noordelijk deel van het plangebied zijn één transformator en de reservecontainer niet meer nodig, deze komen te vervallen.
2. De locaties van de transformatoren zijn iets aangepast.
3. De reservecontainer komt bij het calamiteitenhek.
4. De afmetingen en de locatie van het Enexis klantstation zullen enigszins worden aangepast. Dit leidt tevens tot het verleggen van de beheerweg.
5. Er is gekozen voor een groter type zonnepaneel waardoor de opstelling enigszins verandert. Er komen 'tafels' met vijf in plaats van zes panelen, waardoor er in beide velden één rij meer wordt geplaatst. De zonnepanelen blijven georiënteerd naar het zuiden."
17. [appellant] en anderen hebben op de zitting betoogd dat het besluit van 22 juni 2021 weliswaar voorziet in minder transformatoren, maar het besluit leidt er volgens hen toe dat één van de transformatoren aan de zuidzijde van het perceel op te korte afstand van de woningen van [appellant] en anderen wordt geplaatst.
Verder hebben [appellant] en anderen op de zitting aangevoerd dat zij vrezen dat de zonnepanelen op grond van het besluit van 22 juni 2021 hoger kunnen worden gebouwd dan 1,54 m.
17.1. Over de locatie van de transformator overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Uit de ruimtelijke onderbouwing bij de omgevingsvergunning van 1 oktober 2019 volgt dat het college voor het bepalen van de afstand die moet worden aangehouden tussen geluidgevoelige functies, waaronder woningen, en het inkoopstation, het transformatorstation en de vier transformatoren, aansluiting heeft gezocht bij de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 2009 (hierna: de VNG-brochure). Gelet op de vermogens van de verschillende stations, heeft het college aansluiting gezocht bij de activiteit "elektriciteitsdistributiebedrijven met transformatorvermogen tot 10 MVA". De voorzieningenrechter overweegt dat voor deze activiteit voor het aspect geluid in de VNG-brochure een richtafstand van minimaal 30 m wordt aanbevolen. Omdat het inkoopstation, het transformatorstation en de vier transformatoren zijn gesitueerd op een grotere afstand dan 30 m, namelijk op een afstand van meer dan 100 m, wordt in de ruimtelijke onderbouwing geconcludeerd dat, wat betreft geluid, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd is. De voorzieningenrechter stelt vast dat in het besluit van 22 juni 2021 de locatie van de meest zuidelijke transformator weliswaar afwijkt van de locatie in de vergunning van 1 oktober 2019, maar dit leidt er niet toe dat de transformator op een kortere afstand dan 30 m van een woning van [appellant] en anderen wordt gerealiseerd. De kortste afstand tussen deze - dichtstbijzijnde - transformator en een woning van [appellant] en anderen, bedraagt nog steeds meer dan 100 m.
17.2. Over de hoogte van de zonnepanelen overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Op de technische overzichtstekening, die deel uitmaakt van de omgevingsvergunning van 1 oktober 2019, staat dat de zonnepanelen tot 1,54 m hoog worden uitgevoerd. De voorzieningenrechter overweegt dat er in dit geval vijf wijzigingen zijn aangevraagd en vergund, waaronder een groter type zonnepaneel, maar er is geen wijziging in de hoogte van de zonnepanelen aangevraagd en vergund. Weliswaar wekt de afbeelding op pagina 2 van de vergunning van 22 juni 2021 de suggestie dat de hoogte van de zonnepanelen bij benadering 1,55 m bedraagt, door de vermelding "approx 1,55", maar in de wijziging van de aanvraag van 7 mei 2021 staat dat de aangevraagde wijzigingen zich alle bevinden binnen de in het ruimtelijk kwaliteitsplan aangegeven ruimte voor het plaatsen van zonnepanelen en technische installaties. In dit kwaliteitsplan staat dat de zonnepanelen tot maximaal 1,54 m boven het maaiveld mogen worden geplaatst. De uitvoering van het kwaliteitsplan is gewaarborgd in de voorschriften van de omgevingsvergunning van 1 oktober 2019. Bij het besluit van 22 juni 2021 is bepaald dat de voorschriften van de op 1 oktober 2019 verleende vergunning van toepassing blijven met inachtneming van de hiervoor genoemde vijf wijzigingen. Het voorgaande betekent dat de zonnepanelen op grond van het besluit van 22 juni 2021 niet hoger kunnen worden gebouwd dan 1,54 m, zodat de vrees van [appellant] en anderen ongegrond is.
De betogen slagen niet.
Conclusie
18. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
19. Het beroep tegen het besluit van 22 juni 2021 is ongegrond.
20. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
21. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg van 22 juni 2021, waarbij het besluit van 1 oktober 2019 is gewijzigd, ongegrond;
III. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…].
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]