Uitspraak
202205033/1/A3.
Datum uitspraak: 16 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de burgemeester van De Wolden,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend in Echten, gemeente De Wolden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 12 juli 2022 in zaken nrs. 22/405 en 22/196 in het geding tussen:
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2021 heeft de burgemeester zijn beslissing om met toepassing van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, de herdershonden van [appellant sub 2A] en/of [appellant sub 2B] op 14 januari 2021 in beslag te nemen, op schrift gesteld.
Bij besluit van 9 november 2021 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2021 vernietigd, de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen en het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 27 juli 2022 heeft de burgemeester uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank en het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 27 juli 2022.
De burgemeester en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.J. de Haan, advocaat in Amsterdam, en mr. A.M. Timmer, en [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. W.M. de Boer, advocaat in Groningen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Sinds 2014 krijgt de burgemeester meldingen van incidenten waarbij honden van [appellant sub 2A] en/of [appellant sub 2B] zijn betrokken. In 2020 heeft de burgemeester meerdere meldingen over twee herdershonden van [appellant sub 2A] en/of [appellant sub 2B] genaamd Rex en Max ontvangen. Rex en Max zouden buiten het perceel van [appellant sub 2A] rondzwerven, ook in de nacht. Op 31 december 2020 hebben Rex en Max vijf schapen verwond waarna twee schapen zijn omgekomen. Naar aanleiding van dit incident heeft de burgemeester de herdershonden op 14 januari 2021 in beslag genomen op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, ook wel de lichte bevelsbevoegdheid genoemd. De burgemeester heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd.
1.1. Na de inbeslagname heeft een onderzoek plaatsgevonden. Een dierenarts heeft vastgesteld dat aan de herdershonden zorg is onthouden. Het Riskassessmentteam van de Universiteit Utrecht heeft in opdracht van de burgemeester een risicoanalyse uitgevoerd waarbij een inschatting is gemaakt van het risico dat het gedrag van de herdershonden zonder maatregelen voor mens of dier oplevert. Het Riskassessmentteam heeft geadviseerd dat Rex het beste herplaatst kan worden bij een nieuwe eigenaar die niet in de buurt van schapenweides woont en Rex niet op een eigen open terrein los laat rondlopen vanwege de ontsnappingsrisico's. Verder heeft het Riskassessmentteam geadviseerd dat Rex de enige hond in de woning moet zijn en enkel aangelijnd mag worden uitgelaten door een volwassen persoon die op de hoogte is van de risico's en preventieve veiligheidsmaatregelen in acht neemt.
Het Riskassessmentteam heeft verder geadviseerd dat Max moet worden geëuthanaseerd omdat hij prooivanggedrag vertoont. De inschatting is dat bij Max zonder het nemen van maatregelen een zeer hoog risico bestaat op bijtincidenten naar kinderen, honden en andere dieren. Bij volwassen mensen is dit risico hoog. Training zal volgens het Riskassessmentteam zeer beperkt effect hebben.
2. De burgemeester heeft op 5 augustus 2022 het beslag beëindigd en beide herdershonden aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] teruggegeven.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet bevoegd was om de herdershonden in beslag te nemen op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Voor de inbeslagname is een zogenoemde onmiddellijkheidssituatie vereist, wat betekent dat zich een verstoring van de openbare orde voordoet waarin onmiddellijk ingrijpen is vereist. Ten tijde van de inbeslagname deed een dergelijke situatie zich niet voor. Ook heeft de burgemeester misbruik gemaakt van de in dit artikel neergelegde bevoegdheid. De wijze van uitoefening van de bevoegdheid komt neer op permanente ontneming van de eigendom van de herdershonden, terwijl de bevoegdheid is bedoeld voor het bewaren en herstellen van de openbare orde. Dit is in strijd met het specialiteitsbeginsel, aldus de rechtbank. Daarom heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen om binnen twee weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de aanwijzingen die zijn gegeven in de uitspraak.
Oordeel van de Afdeling
4. De Afdeling geeft de burgemeester in hoger beroep gelijk. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] krijgen in hoger beroep geen gelijk. Hieronder zal de Afdeling aan de hand van wat de burgemeester en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd, uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
Beoordeling van het hoger beroep van de burgemeester en het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
Procesbelang van de burgemeester
5. De Afdeling volgt [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet in hun betoog dat de burgemeester geen belang meer heeft bij een beoordeling van zijn hoger beroep omdat hij de herdershonden inmiddels heeft teruggegeven. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat als de rechtbank een besluit van een bestuursorgaan heeft vernietigd, dat bestuursorgaan in beginsel procesbelang heeft bij een ingesteld hoger beroep. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2076. De Afdeling ziet geen aanleiding om in dit geval tot een ander oordeel te komen.
Eigendom van Rex en Max
6. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat alleen [appellant sub 2A], en dus niet [appellant sub 2B], de eigenaar is van Rex en Max. Zij stellen dan ook dat het besluit van 15 januari 2021 ten onrechte is gericht aan [appellant sub 2B]. Dit heeft de rechtbank niet onderkend, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
6.1. Op grond van artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moet in de bezwaarprocedure een volledige heroverweging van het genomen besluit plaatsvinden. Hierbij kunnen eventuele gebreken worden hersteld.
7. Vast staat dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] samenwonen op een erf, één huishouden hebben en allebei honden in bezit hebben. Daar komt bij dat [appellant sub 2B] verbeurde dwangsommen heeft betaald naar aanleiding van een bijtincident op 4 januari 2019 waarbij Max betrokken was. Verder blijkt uit de dossierstukken dat de gemachtigde van [appellant sub 2A] namens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bezwaar heeft ingediend tegen het besluit van 15 januari 2021. Het besluit van 9 november 2021 is daarom gericht aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben tot aan hoger beroep niet met stukken aannemelijk gemaakt dat alleen [appellant sub 2A] de eigenaar is van Rex en Max. Gelet hierop, en op de omstandigheid dat de burgemeester op grond van artikel 7:11 van de Awb eventuele gebreken aan het besluit kan herstellen, heeft de rechtbank geen gevolgen hoeven te verbinden aan het feit dat het besluit van 15 januari 2021 alleen aan [appellant sub 2B] is gericht. De burgemeester heeft dit gebrek in bezwaar hersteld door het besluit van 9 november 2021 te richten aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
Het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slaagt niet.
Bevoegdheid van de burgemeester
8. De burgemeester betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de herdershonden niet in beslag mocht nemen op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Hiertoe voert hij als eerste aan dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan de term ‘onmiddellijkheidssituatie’. In dit geval duurde de vrees na het bijtincident van 31 december 2020 voort en bestond ook gegronde vrees voor nieuwe verstoringen van de openbare orde en rust door de herdershonden, aldus de burgemeester.
9. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de burgemeester in strijd met de artikelen 8 en 9 van de Beleidsregels gevaarlijke en bijtende honden heeft gehandeld. Zij stellen dat zich geen zeer ernstig bijtincident heeft voorgedaan waarbij een mens gewond is geraakt en dat de burgemeester daarom niet mocht overgaan tot inbeslagname. Dit heeft de rechtbank niet onderkend, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
10. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, luidt: "De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde."
10.1. In artikel 8, tweede lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregels gevaarlijke en bijtende honden staat dat de burgemeester kan besluiten tot onvrijwillige inbeslagname van een hond op grond van artikel 172 van de Gemeentewet bij (zeer ernstige vrees voor het ontstaan van) een zeer ernstig bijtincident. Een zeer ernstig bijtincident wordt in artikel 1, aanhef en onder c, van deze Beleidsregels beschreven als een hond die een persoon bijt als gevolg waarvan de persoon lichamelijk en/of geestelijk letsel heeft en/of daardoor ernstige, langdurige of blijvende medische gevolgen ervaart.
11. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266, heeft artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken. De bepaling dient ertoe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen waarbij de bevelen van de burgemeester noodzakelijk moeten zijn voor de handhaving van de openbare orde. De bevelen mogen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-17).
Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is toepasbaar als zich een verstoring van de openbare orde voordoet waarin onmiddellijk ingrijpen is vereist. Ook indien zich een langer durende verstoring van de openbare orde voordoet is de burgemeester, zolang die verstoring voortduurt, in beginsel bevoegd om deze bevoegdheid aan te wenden. Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is ook toepasbaar in gevallen waarin zich weliswaar geen verstoring van de openbare orde voordoet, maar er wel ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan.
11.1. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd was om de herdershonden in beslag te nemen. De burgemeester heeft in het besluit van 9 november 2021 toegelicht dat niet alleen het incident van 31 december 2020 de aanleiding was voor de inbeslagname, maar ook eerdere incidenten met andere honden van [appellant sub 2A] en/of [appellant sub 2B] sinds 2014. Zo is Max op 4 januari 2019 betrokken geweest bij een bijtincident waarbij een persoon lichamelijk letsel heeft opgelopen. Naast de ordeverstoring op 31 december 2020, bezien in het licht van de eerdere incidenten, heeft de burgemeester bij zijn besluitvorming ook meegewogen dat door het incident onrust was ontstaan in de woonomgeving van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Dit wordt ondersteund door een petitie die is ondertekend door 95 buurtbewoners. Hieruit blijkt dat de onrust, en daarmee de verstoring van de openbare orde, zich niet slechts korte tijd na het incident van 31 december 2020 voordeed, maar daarna voortduurde. Ook was er ernstige vrees voor een toekomstige verstoring van de openbare orde, namelijk dat de herdershonden opnieuw betrokken zouden raken bij een incident waarbij dieren of mensen gewond zouden raken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich een verstoring van de openbare orde voordeed, of in elk geval de ernstige vrees aanwezig was voor het ontstaan van een verstoring van de openbare orde waarbij dieren of mensen gewond zouden raken. Omdat in de artikelen 8 en 9 van de Beleidsregels gevaarlijke en bijtende honden staat dat de burgemeester kan besluiten tot onvrijwillige inbeslagname van een hond op grond van artikel 172 van de Gemeentewet bij zeer ernstige vrees voor het ontstaan van een zeer ernstig bijtincident, heeft de burgemeester ook niet in strijd met deze artikelen gehandeld.
Het betoog van de burgemeester slaagt. Het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slaagt niet.
Misbruik van de bevoegdheid
12. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij misbruik heeft gemaakt van zijn lichte bevelsbevoegdheid. Volgens de burgemeester blijkt uit onder meer het besluit van 4 augustus 2021 dat hij geen intentie had om de herdershonden blijvend in beslag te nemen.
13. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1389, biedt de lichte bevelsbevoegdheid van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geen grondslag voor het gebruik daarvan ten behoeve van permanente herplaatsing.
13.1. De Afdeling is van oordeel dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de burgemeester misbruik heeft gemaakt van zijn lichte bevelsbevoegdheid. De burgemeester heeft in ieder geval sinds de bezwaarfase duidelijk laten weten dat de inbeslagname voor tijdelijke duur was. Ook in het besluit van 9 november 2021 wordt gesproken van een tijdelijke inbeslagname. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben hun standpunt dat de burgemeester de bedoeling had Rex en Max nooit aan hen terug te geven niet onderbouwd. De Afdeling constateert dat de honden inmiddels alweer enige tijd terug zijn bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester misbruik heeft gemaakt van de lichte bevelsbevoegdheid en in strijd met het specialiteitsbeginsel heeft gehandeld.
Het betoog van de burgemeester slaagt.
Proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet
14. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de inbeslagname niet proportioneel was en in strijd met het subsidiariteitsvereiste. De burgemeester had de bijtincidenten uit 2017, 2018 en 2019 niet mogen betrekken in zijn besluitvorming omdat Rex en Max niet bij deze bijtincidenten aanwezig waren, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
15. De Afdeling is van oordeel dat de inbeslagname niet in strijd is met het proportionaliteits- en subsidiariteitsvereiste van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Weliswaar waren Rex en Max niet betrokken bij eerdere bijtincidenten uit 2017 en 2018, maar toen zijn door andere honden van [appellant sub 2A] en/of [appellant sub 2B] personen verwond en schapen gedood. Het opgelegde aanlijn- en muilkorfgebod dat zag op andere honden werd door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ook niet nageleefd waardoor dwangsommen zijn verbeurd. Gelet op deze eerdere gebeurtenissen en op het gedrag van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in het verleden heeft de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het inzetten van minder ingrijpende maatregelen dan inbeslagname onveilig en niet toereikend zou zijn geweest.
Het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slaagt niet.
Conclusie
16. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. Omdat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, zal de Afdeling de gronden van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] die de rechtbank niet heeft beoordeeld, bespreken.
Beroep tegen het besluit van 9 november 2021
17. De Afdeling volgt [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet in hun betoog dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het advies van de bezwaarschriftencommissie niet heeft gevolgd. Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb wordt, indien het besluit op bezwaar afwijkt van het advies van de bezwaarschriftencommissie, in het besluit de reden voor die afwijking vermeld. De bezwaarschriftencommissie heeft in dit geval geadviseerd om het besluit van 15 januari 2021 te herroepen en een proceskostenvergoeding van € 1.068,00 toe te kennen. De burgemeester heeft in het besluit van 9 november 2021 opgenomen dat hij het niet eens is met het advies van de bezwaarschriftencommissie en dat hij op grond van artikel 7:13, zevende lid, van de Awb per geschilpunt zal motiveren waarom zijn besluit afwijkt van het advies. De Afdeling constateert dat de burgemeester dit ook heeft gedaan.
Het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slaagt niet.
18. De Afdeling verwijst voor een beoordeling van de overige betogen van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] naar de rechtsoverwegingen 4 en 6 tot en met 15 van deze uitspraak.
Het betoog van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] slaagt niet.
Conclusie
19. Het beroep is ongegrond.
Nieuw besluit op bezwaar van 27 juli 2022
20. De burgemeester heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank het besluit van 27 juli 2022 genomen. Dit besluit is op grond van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24, van de Awb onderdeel van dit geding.
De burgemeester heeft bij het besluit van 27 juli 2022 het bezwaar van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opnieuw ongegrond verklaard. De burgemeester heeft verder ook nieuwe maatregelen opgenomen in dit besluit die niet voortvloeien uit de door de rechtbank gegeven opdracht. Omdat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank vernietigt, komt de grondslag van het besluit van 27 juli 2022 te vervallen en moet dit besluit worden vernietigd. Dit heeft tot gevolg dat ook de in het besluit opgenomen nieuwe maatregelen niet meer gelden. Als de burgemeester deze maatregelen alsnog wil opleggen, moet hij daarvoor een nieuw besluit nemen. Als hij dit doet, staat tegen dat nieuwe besluit weer bezwaar open.
Slotsom
21. Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep gegrond heeft verklaard, het besluit van 9 november 2021 heeft vernietigd en de burgemeester heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen. Het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. Het besluit van 27 juli 2022 moet worden vernietigd.
22. De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de burgemeester van De Wolden gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 12 juli 2022 in zaken nrs. 22/405 en 22/196, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gegrond heeft verklaard, het besluit van 9 november 2021, kenmerk Z.247911/D.503275, heeft vernietigd, en de burgemeester heeft opgedragen een nieuw besluit te nemen;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
V. vernietigt het besluit van 27 juli 2022, kenmerk Z.319838/D.587338.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
735-990