Uitspraak
202307079/1/R2.
Datum uitspraak: 23 juli 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
1. Merwehave B.V., gevestigd in Oosterhout,
2. [appellant sub 2], wonend in Helmond,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Helmond,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond - administratieve herziening" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Merwehave en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 maart 2025, waar [appellant sub 2], bijgestaan door [persoon] en mr. Ö. Ekinci, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. D. Al-Zubaidi, advocaat in Breda, mr. P. van der Woerd, advocaat in Rotterdam, en F. Dijker, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 14 april 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. De raad vindt het wenselijk om één planregel binnen de bestemming "Bedrijf" van het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond" te herzien, omdat deze planregel niet duidelijk is. Het plan voorziet in een herziening van artikel 10.1, onder a en onder b, van de planregels, in die zin dat daar nu van bedrijven in plaats van bedrijfsactiviteiten wordt gesproken. [appellant sub 2] is eigenaar van de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Helmond. Merwehave is voornemens een supermarkt op deze percelen te beginnen. Het plan staat daaraan in de weg.
2.1. Artikel 4 van Pro de regels van het plan luidt:
De regels in artikel 10.1, onder a en aanhef, onder b, van het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond" komen als volgt te luiden:
10.1 De voor "Bedrijf" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven in de categorieën 1 en 2 van Bijlage 2 Staat van Bedrijfsactiviteiten;
b. op de bestemmingsvlakken, gelegen aan de volgende adressen, tevens voor de volgende bedrijven:
[…].
2.2. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op het betoog van Merwehave en [appellant sub 2] dat het plan in strijd met de Dienstenrichtlijn is en dat de raad geen rekening heeft gehouden met hun belangen. Verder gaat de Afdeling in op het betoog van Merwehave dat het plan in strijd met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 is vastgesteld.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
Strijd met de Dienstenrichtlijn?
4. Merwehave en [appellant sub 2] betogen dat artikel 10.1 van de planregels in strijd is met de Dienstenrichtlijn, omdat detailhandel, in het bijzonder een supermarkt, niet meer is toegestaan in het buitengebied. Nu andere dienstenactiviteiten wel zijn toegestaan, heeft de planregel volgens Merwehave en [appellant sub 2] specifiek als doel om geografische zones aan te wijzen waar bepaalde dienstenactiviteiten zich kunnen vestigen. Volgens Merwehave en [appellant sub 2] had de raad moeten motiveren waarom dat gerechtvaardigd is en waarom het gemaakte onderscheid in dienstenactiviteiten niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat artikel 10.1 van de planregels niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Volgens de raad wordt voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, namelijk het discriminatieverbod, de noodzaak en de evenredigheid. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat [appellant sub 2] niet onder de personele beschermingsomvang van de Dienstenrichtlijn valt, omdat hij niet kan worden aangemerkt als een dienstverrichter die zich in het plangebied wil vestigen en ook niet als een eigenaar van een winkelvastgoed in het plangebied die zou worden geraakt door het plan.
4.2. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter Pro rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat is aangevoerd. Het Hof van Justitie heeft verder in het arrest van 30 januari 2018 voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Ook is voor recht verklaard dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
Personele beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn
4.3. In haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 11.2 en 11.3, heeft de Afdeling overwogen dat, gelet op de inhoud en de doelstelling van de Dienstenrichtlijn, onder meer blijkend uit artikel 1, eerste lid, waarin is bepaald dat deze richtlijn algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vaststelt, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten, het doel van de Dienstenrichtlijn onder meer het waarborgen van de vrije vestiging van dienstverrichters is. Degenen die niet binnen het personele beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn vallen, kunnen daaraan geen bescherming ontlenen (uitspraken van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1233 (Gooise Meren) en 18 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1295 (Spoorallee)).
4.4. De belangen van [appellant sub 2] komen voort uit zijn positie als eigenaar van de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3], waarop een supermarkt zou kunnen worden gevestigd. [appellant sub 2] valt dan ook onder het personele beschermingsbereik van de Dienstenrichtlijn. Daarom is het relativiteitsvereiste geen reden om te oordelen dat het beroep van [appellant sub 2] op dit punt niet kan slagen.
Is sprake van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn?
5. Vaststaat en niet in geschil is dat sprake is van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn, omdat artikel 10.1, onder a en onder b, van de planregels het aanbieden van de dienst "detailhandel" verbiedt.
Noodzaak: Dwingende reden van algemeen belang
6. Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. De raad heeft toegelicht dat met het plan wordt beoogd om de aantrekkelijkheid van het kerncentrumgebied te beschermen en te behouden met als doel de leefbaarheid van het kerncentrumgebied in stand te houden. De raad wil dit bereiken door het voorkomen van niet-typische bedrijfsmatige activiteiten in het buitengebied, de nadruk te leggen op het vestigen van (supermarkt)voorzieningen in de bestaande wijkwinkelcentra en het inzetten op een beperking van verspreide bewinkeling. Dit draagt volgens de raad ook bij aan de duurzame instandhouding van de bestaande hoofdstructuur van de voorzieningen in het centrumgebied en het voorkomen van leegstand in het kerncentrumgebied. Met het tegengaan van nieuwe initiatieven in het buitengebied wordt ook bijgedragen aan het versterken van de gewenste detailhandelsstructuur.
Het doel van het plan is dus het beschermen en behouden van de aantrekkelijkheid van het kerncentrumgebied. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het beschermen en behouden van het kerncentrumgebied noodzakelijk is. Gelet hierop heeft de raad zich ook op het standpunt mogen stellen dat het doel waarmee de beperkingen voor detailhandel in de planregeling worden gerechtvaardigd een dwingende reden van algemeen belang vormt. Of dat doel daadwerkelijk wordt gediend met artikel 10.1 van de planregels, is de vraag naar de geschiktheid van de regeling. Die vraag komt hierna aan de orde.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Evenredigheid
7. In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
Geschiktheid: coherent en systematisch
7.1. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling verwijst hier bij wijze van voorbeeld voor naar het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4.
7.2. Bij het coherentievereiste gaat het erom of de raad zijn doelen op een samenhangende en systematische wijze nastreeft. De raad beoogt met het uitsluiten van niet-typische bedrijfsmatige activiteiten in het buitengebied zoals gezegd de aantrekkelijkheid van het kerncentrumgebied te beschermen en te behouden, de verspreide bewinkeling te beperken, de gewenste detailhandelsstructuur te versterken, de bestaande hoofdstructuur van de voorzieningen in het centrumgebied duurzaam in stand te houden en leegstand in het kerncentrumgebied te voorkomen. Volgens de raad wordt aan deze doelstellingen bijgedragen door in de planregels niet-typische bedrijfsmatige activiteiten in het buitengebied, zoals een supermarkt, uit te sluiten. De Afdeling ziet in wat hierover door Merwehave en [appellant sub 2] is aangevoerd geen aanleiding om aan de juistheid van deze toelichting van de raad te twijfelen. Hierbij acht de Afdeling van belang dat in het Detailhandelsbeleid van de gemeente Helmond 2023-2030 als één van de speerpunten wordt genoemd het stimuleren van ruimtelijke concentratie, oftewel het clusteren van winkels binnen bestaande concentratiegebieden. De Afdeling ziet in wat Merwehave en [appellant sub 2] hebben aangevoerd daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad deze doelen niet coherent en systematisch nastreeft.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Geschiktheid: effectiviteit regeling om de nagestreefde doelen te bereiken
7.3. Over de vraag of de beperkingen effectief zijn, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft in de plantoelichting niet toegelicht dat de planregel effectief is om het nagestreefde doel, namelijk het beschermen en behouden van de aantrekkelijkheid van het kerncentrumgebied, te bereiken. De raad heeft in zijn verweerschrift wel toegelicht dat met de planregel wordt voorkomen dat er detailhandel komt op locaties die daarvoor in zijn visie niet geschikt zijn, maar naar het oordeel van de Afdeling is op grond van wat de raad heeft toegelicht niet inzichtelijk op basis waarvan hij heeft geconcludeerd dat de planregel effectief is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een analyse met specifieke gegevens, toegespitst op de situatie in Helmond ontbreekt. Hierdoor valt niet te beoordelen of de beperkingen effectief zijn om de aantrekkelijkheid van het kerncentrumgebied te beschermen en te behouden, zodat het besluit van 26 september 2023 in strijd is met de vereiste zorgvuldigheid en deugdelijkheid van de motivering.
Het betoog slaagt in zoverre.
Niet verder dan nodig: geen andere, minder beperkende maatregelen
7.4. Over de vraag of het doel van het plan op minder ingrijpende wijze kan worden geeffectueerd, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft in de plantoelichting niet toegelicht of andere, minder beperkende maatregelen mogelijk zijn. De raad heeft in zijn verweerschrift wel toegelicht dat het plan niet gaat over een totaalverbod op het vestigen van bedrijven in het buitengebied, maar dat het voor dienstverrichters mogelijk blijft om zich in de gemeente Helmond te vestigen, is niet voldoende om te kunnen concluderen dat de regeling niet verder gaat dan nodig is om het daarmee beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4196, onder 19.2. In de motivering van de raad blijft openliggen of hij heeft mogen concluderen dat de planregel niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Het betoog slaagt ook in zoverre.
Belangenafweging
8. Merwehave en [appellant sub 2] betogen dat het plan in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, omdat de raad geen rekening heeft gehouden met hun belangen. Daarover voert Merwehave aan dat de raad niet heeft onderkend dat het plan gebruiksmogelijkheden wegneemt. Door het plan is het niet meer mogelijk om op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Helmond een supermarkt te beginnen. Verder had de raad bij de vaststelling van het plan rekening moeten houden met het initiatief van Merwehave om op deze percelen een supermarkt te beginnen, in het bijzonder omdat ten tijde van de vaststelling van het plan de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor een supermarkt op deze percelen was gepubliceerd. [appellant sub 2] voert aan dat de verhuurbaarheid en verkoopbaarheid van zijn pand afneemt, omdat het pand niet meer kan worden gebruikt voor onder andere detailhandel, onderwijs en zorg, wat een forse waardedaling van het pand tot gevolg heeft.
8.1. Volgens de raad heeft Merwehave haar initiatief niet kenbaar gemaakt, omdat zij geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan. Voor het initiatief bestaat geen bestuurlijk en beleidsmatig draagvlak. Het college van burgemeester en wethouders van Helmond heeft dit volgens de raad in de procedure over de vergunningverlening kenbaar gemaakt. De raad stelt zich op het standpunt dat het initiatief van Merwehave in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad hoefde daarom bij de vaststelling van het plan geen rekening te houden met het initiatief. Gelet op onder andere de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant en het Detailhandelsbeleid gemeente Helmond 2023-2030 is het niet ruimtelijk aanvaardbaar om in het buitengebied een supermarkt te vestigen. Volgens de raad tast een supermarkt in het buitengebied de bestaande detailhandelsconcentraties aan en zorgt het voor leegstand en een vermindering van de ruimtelijke kwaliteit.
Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de eventuele waardevermindering van het pand van [appellant sub 2] niet zo groot zal zijn dat de raad hier een groter gewicht aan had moeten toekennen dan het heeft gedaan. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade geldt een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden, aldus de raad.
8.2. Aan een geldend bestemmingsplan kunnen geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Omdat het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond" detailhandel toestond op de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Helmond en dit in het plan niet langer is toegestaan, leidt het plan tot een beperking van de planologische gebruiksmogelijkheden van deze percelen. Als je kijkt naar de gebruiksmogelijkheden geldt dat er ten tijde van de vaststelling van het plan een omgevingsvergunning van rechtswege voor een supermarkt op de percelen was. Deze vergunning is op 16 september 2022 gepubliceerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich bij de vaststelling van het plan enkel gebaseerd op het algemeen belang bij het wegnemen van onduidelijkheid over het begrip "bedrijfsactiviteiten". De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze rekening is gehouden met de omstandigheid dat met het plan gebruiksmogelijkheden worden weggenomen voor de percelen aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3], terwijl die wel in beeld waren of hadden moeten zijn. De raad heeft in verband met dat laatste niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze rekening is gehouden met de van rechtswege ontstane omgevingsvergunning voor een supermarkt op deze percelen en de daarmee gepaard gaande belangen van Merwehave en [appellant sub 2]. Het plan is dan ook in strijd met het zorgvuldigheidsvereiste.
Het betoog slaagt.
Strijd met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012?
9. Merwehave betoogt dat het plan in strijd is met de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (hierna: SVBP 2012), omdat hoofdstuk 1 van de planregels geen begripsbepalingen en bepalingen over de wijze van meten bevat. De opbouw van het plan is anders dan de opbouw die in de SVBP 2012 wordt voorgeschreven.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de SVBP 2012. Hoofdstuk 1 van de planregels bevat inleidende regels en hoofdstuk 2 bevat de bestemmingsregels. Volgens de raad zijn de planregels, in samenhang bezien met de verbeelding, duidelijk.
9.2. Uit artikel 1.2.6 van het Besluit ruimtelijke ordening en de Regeling Standaarden Ruimtelijke Ordening 2012 volgt dat een bestemmingsplan moet zijn vormgegeven overeenkomstig de SVBP 2012. In de SVBP 2012 is voorgeschreven dat in hoofdstuk 1 van de planregels de begrippen worden verklaard die in de planregels voorkomen en een nadere omschrijving behoeven. In hoofdstuk 2 worden bestemmingsregels opgenomen, waaronder specifieke gebruiksregels.
9.3. Anders dan Merwehave stelt, is het plan niet in strijd met de SVBP 2012. Het plan is een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond". In dat plan zijn overeenkomstig de SVBP 2012 in artikel 1 van Pro de planregels de begrippen verklaard en in artikel 2 van Pro de planregels is de wijze van meten opgenomen. In het plan is in artikel 3 van Pro de planregels een definitie van het begrip "bedrijf" opgenomen, die overeenkomt met die in het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond". Daarom is er geen reden om te oordelen dat het plan in strijd met de SVBP 2012 is vastgesteld.
Het betoog slaagt niet.
Bestuurlijke lus
10. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om de hiervoor onder 7.3, 7.4 en 8.2 geconstateerde gebreken in het besluit van 26 september 2023 binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen. Daarbij moet de raad erop letten dat in ieder geval twee gebreken (die onder 7.3 en 8.2) zijn aangemerkt als zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Alleen een verbetering van de motivering volstaat op die punten dus in beginsel niet. Bij het derde gebrek (dat onder 7.4) gaat het op zich om een motiveringsgebrek, maar het is ook op dat punt mogelijk dat alleen een verbetering van de motivering niet genoeg is om het gebrek weg te nemen.
10.1. De raad moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen. Een eventueel gewijzigd of nieuwe besluit hoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
10.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
Proceskosten
11. In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Helmond op om:
- binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 7.3, 7.4 en 8.2 omschreven gebreken in het besluit van 26 september 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Helmond - administratieve herziening" te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Graaff-Haasnoot
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
531-1150