Uitspraak
202404661/1/V1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Asiel en Migratie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 18 juli 2024 in zaken nrs. NL24.22250 en NL24.22252 in het geding tussen:
[betrokkene 1] en [betrokkene 2], mede namens hun minderjarige kinderen,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluiten van 21 mei 2024 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aanvragen van betrokkenen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen.
Bij uitspraak van 18 juli 2024 heeft de rechtbank de daartegen door betrokkenen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en bepaald dat de minister nieuwe besluiten op de aanvragen neemt met inachtneming van de uitspraak.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
Betrokkenen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister heeft op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
Betrokkenen hebben daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 januari 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Wildeboer en mr. T.L. Schuitemaker, en betrokkenen, vertegenwoordigd door mr. M. Timmer, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Deze uitspraak gaat over de vraag of uit artikel 24 van Pro het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3 en Pro artikel 12 van Pro het IVRK (hierna: het Kinderrechtenverdrag), een verplichting volgt voor de minister om begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief (hierna ook: begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief) te horen in het kader van door hun ouders mede voor hen ingediende asielaanvragen en, zo ja, hoe ver die verplichting strekt.
Kern van de uitspraak en leeswijzer
2. De Afdeling komt in deze uitspraak tot het oordeel dat uit artikel 24 van Pro het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3 en Pro artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag, geen absolute verplichting voor de minister volgt om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen in alle gevallen rechtstreeks te horen over hun asielaanvraag. Uit deze bepalingen volgt voor haar wel een verplichting om passende maatregelen te nemen om deze categorie vreemdelingen in de gelegenheid te stellen hun mening vrijelijk te uiten. De minister heeft haar werkwijze voor het horen van kinderen opgenomen in artikel 3.45a van het VV 2000 en verder uitgewerkt in paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000. Zij heeft dit nader toegelicht in reactie op door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling. De Afdeling oordeelt dat deze werkwijze op onderdelen niet in overeenstemming is met de eisen die het EU Handvest en het Kinderrechtenverdrag daaraan stellen.
2.1. Hierna legt de Afdeling uit hoe zij tot dit oordeel komt. Na een korte weergave van de feiten en de besluitvorming in deze zaak (onder 3), de uitspraak van de rechtbank (onder 4), en de werkwijze en het hoger beroep van de minister (onder 5 en 6), geeft de Afdeling een uiteenzetting van het juridisch kader (onder 7). Vervolgens gaat de Afdeling in op hoe de werkwijze van de minister zich verhoudt tot het onder 7 opgenomen kader (onder 8 tot en met 10). De Afdeling sluit af met wat dit betekent voor deze zaak en een conclusie (onder 11 en 12).
Feiten en besluitvorming
3. Deze uitspraak gaat over een vader (hierna: betrokkene 1), een moeder (hierna: betrokkene 2) en hun vier minderjarige kinderen, [kind 1], [kind 2], [kind 3] en [kind 4], met de Tunesische nationaliteit. De kinderen zijn geboren op respectievelijk [geboortedatum] 2009, [geboortedatum] 2012, [geboortedatum] 2018 en [geboortedatum] 2023. Betrokkene 1 en betrokkene 2 hebben op 1 december 2022, mede voor [kind 1], [kind 2] en [kind 3], asielaanvragen ingediend. [kind 4] was toen nog niet geboren. Betrokkenen hebben aan die asielaanvragen ten grondslag gelegd dat de echtgenoot van de zus van betrokkene 1 (hierna: de zwager van betrokkene 1) in Tunesië avances heeft gemaakt richting betrokkene 2 en dat betrokkenen problemen hebben ondervonden toen betrokkene 2 hier niet in meeging. De zwager van betrokkene 1 heeft naar gesteld namelijk gedreigd en met stenen gegooid naar het huis van betrokkenen, geprobeerd betrokkene 1 aan te rijden, geprobeerd [kind 1] te ontvoeren en geprobeerd het huis van betrokkenen in brand te steken. Betrokkenen hebben daarnaast verklaard dat de zwager van betrokkene 1 invloed heeft binnen de Tunesische autoriteiten dan wel politie, en dat zij daarom de bescherming van de Tunesische autoriteiten niet kunnen inroepen. De minister heeft betrokkene 1 en betrokkene 2 op 19 juni 2023 en 14 mei 2024 gehoord. [kind 1], [kind 2], [kind 3] en [kind 4], die ten tijde van eerstgenoemd gehoor respectievelijk 13, 11, 4 en 1 jaar oud waren, heeft de minister niet rechtstreeks gehoord.
3.1. De minister heeft de identiteit, nationaliteit en herkomst van betrokkenen geloofwaardig geacht. Zij heeft verder geloofwaardig geacht dat de zwager van betrokkene 1 avances heeft gemaakt richting betrokkene 2 en dat hij naar het huis van betrokkenen is gegaan om te dreigen en met stenen te gooien. De rest van het asielrelaas heeft de minister niet geloofwaardig geacht. De minister heeft de asielaanvragen bij besluiten van 21 mei 2024 afgewezen, omdat Tunesië een veilig land van herkomst is, betrokkenen niet vallen onder één van de uitzonderingscategorieën en zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat Tunesië voor hen niet veilig is. Betrokkenen hebben volgens de minister verder niet aannemelijk gemaakt dat zij, voor de geloofwaardig geachte problemen, niet de bescherming van de Tunesische autoriteiten kunnen inroepen.
3.2. De minister heeft bij brief van 24 juni 2024 bevestigd dat de voornemens en de beschikkingen ook betrekking hebben op [kind 4].
Uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de besluitvorming van de minister over de kinderen onzorgvuldig is geweest.
4.1. De rechtbank heeft gewezen op artikel 24 van Pro het EU Handvest en artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag. Zij heeft verder gewezen op het General comment nr. 12: "The right of the child to be heard" (hierna: General comment nr. 12) van 20 juli 2009, Aanbeveling nr. 12/2017 in Y.B. en N.S. tegen België van 5 november 2018, Aanbeveling nr. 56/2018 in V.A. tegen Zwitserland van 30 oktober 2020, Aanbeveling nr. 95/2019 in A.M. tegen Zwitserland van 3 november 2021 en Aanbeveling nr. 74/2019 in Z.S. en A.S. tegen Zwitserland van 16 maart 2022, van het VN Comité inzake de rechten van het kind. Zij heeft vervolgens geoordeeld dat het beleid van de minister, neergelegd in paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000, niet in overeenstemming is met voornoemde regelgeving. Uit dit beleid volgt volgens de rechtbank dat een minderjarig kind tussen de twaalf en vijftien jaar in principe geen gehoor krijgt, maar dat de minister hierop een uitzondering maakt wanneer die vreemdeling, zijn ouder of zijn wettelijk vertegenwoordiger hierom verzoekt, of als er naar het oordeel van de minister een goede reden is om die vreemdeling te horen. Het beleid doet naar het oordeel van de rechtbank geen recht aan het recht van kinderen om hun stem te laten horen in zaken die hen betreffen. Kinderen wijzen op hun recht om gehoord te worden moet de hoofdregel zijn en niet de uitzondering.
4.2. De rechtbank heeft verder overwogen dat, zelfs als zij zou uitgaan van het beleid van de minister in paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000, de minister ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om [kind 1] uit te nodigen voor een gehoor. De rechtbank heeft hiervoor van belang geacht dat [kind 1] een cruciale rol in het asielrelaas van betrokkenen speelt, omdat betrokkene 1 en betrokkene 2 verklaard hebben dat de zwager van betrokkene 1 geprobeerd heeft om haar te ontvoeren. Dat de minister dit element van het relaas ongeloofwaardig heeft geacht zonder [kind 1] uit te nodigen om te vertellen wat zij weet, maakt volgens de rechtbank dat de minister het besluit in strijd met artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag, artikel 24 van Pro het EU Handvest en artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht heeft genomen.
4.3. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat de minister zowel [kind 1] als [kind 2], gelet op hun leeftijd, respectievelijk 14 en 12 jaar, de mogelijkheid moet bieden om gehoord te worden. De minister moet [kind 1] en [kind 2] uitnodigen om hun stem te laten horen en zo mogelijk te vertellen wat zij weten. De kinderen hebben de keuze of zij gebruik willen maken van dit recht. Als zij gehoord worden, dan moet dit in een kindvriendelijke setting gebeuren. Hierna moet de minister van de rechtbank opnieuw integraal een geloofwaardigheidsbeoordeling maken.
Werkwijze van de minister
5. Volgens artikel 3.45a van het VV 2000 en paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000, hoort de minister begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief in principe niet rechtstreeks in het kader van door hun ouders mede voor hen ingediende asielaanvragen. De minister hoort hun ouders of wettelijke vertegenwoordiger mede voor hen, tenzij de begeleide minderjarige of zijn ouder of wettelijke vertegenwoordiger de minister verzoekt om de minderjarige rechtstreeks te horen of als daar naar het oordeel van de minister een goede reden voor is. Als de minister de begeleide minderjarige niet rechtstreeks, maar door tussenkomst van een vertegenwoordiger hoort, bevraagt zij de wettelijke vertegenwoordiger niet specifiek in die hoedanigheid over de belangen van de minderjarige.
5.1. De minister heeft in reactie op door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat zij begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief zelf niet wijst op de mogelijkheid om haar te verzoeken om rechtstreeks te worden gehoord. Zij heeft de verantwoordelijkheid voor het informeren van vreemdelingen over hun rechten en plichten tijdens de procedure in overeenstemming met artikel 3.108c, tweede lid en onder b, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met paragraaf C1/2.2 van de Vc 2000, belegd bij Vluchtelingenwerk Nederland. Vluchtelingenwerk Nederland informeert vreemdelingen mondeling en door middel van schriftelijk informatiemateriaal. Als een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief of zijn ouder of wettelijke vertegenwoordiger de minister verzoekt om de begeleide minderjarige rechtstreeks te horen, komt de minister daar in de regel aan tegemoet. De minister kan hier echter van afzien als het naar haar oordeel, mede in het belang van het kind, niet nuttig is om de begeleide minderjarige rechtstreeks te horen.
5.2. De minister heeft verder toegelicht dat het, voor zover bekend, niet is voorgekomen dat zij zelf reden zag een begeleide vreemdeling tussen de twaalf en vijftien jaar rechtstreeks te horen, terwijl geen sprake was van een zelfstandig asielmotief.
Hoger beroep van de minister
6. De minister klaagt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluitvorming over de kinderen onzorgvuldig is geweest. De rechtbank heeft volgens de minister namelijk ten onrechte overwogen dat haar beleid over het horen van begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief niet in overeenstemming is met het Kinderrechtenverdrag en het EU Handvest. De rechtbank heeft verder ten onrechte overwogen dat de minister [kind 1], zelfs als de rechtbank zou uitgaan van dat beleid, gelet op de cruciale rol in het asielrelaas van betrokkenen ten onrechte niet heeft gehoord, aldus de minister.
6.1. De minister betoogt dat uit het Kinderrechtenverdrag, het EU Handvest, de Procedurerichtlijn en rechtspraak van het Hof van Justitie, in onderlinge samenhang bezien, voor haar geen verplichting volgt om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief altijd rechtstreeks te horen. Uit voornoemde regelgeving volgt volgens haar wel dat lidstaten van de Europese Unie in hun nationale wetgeving kunnen voorschrijven in welke gevallen een minderjarige de gelegenheid moet krijgen voor een persoonlijk onderhoud. Verder volgt uit voornoemde regelgeving dat lidstaten in het nationale recht mogelijk moeten maken dat minderjarigen kunnen worden gehoord en dat het aan haar is om te beoordelen of het, mede in het licht van de belangen van het kind, nuttig is om een begeleide minderjarige rechtstreeks te horen of dat het horen door tussenkomst van een vertegenwoordiger volstaat. De minister wijst ter motivering van dit standpunt op punt 85 van het arrest van het Hof van 12 september 2024, Sagrario, Joaquin en Prudencio, ECLI:EU:C:2024:739.
6.1.1. De minister heeft de onder 6.1 beschreven mogelijkheden benut in artikel 3.45a van het VV 2000 en paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000. Deze nationale regelgeving is volgens de minister niet onredelijk en in lijn met de relevante internationale regelgeving en rechtspraak, omdat zij rekening houdt met een zekere leeftijd van het kind en de vraag of sprake is van eigen asielmotieven, dan wel de nadrukkelijke wens dat de minderjarige naast de ouders wordt gehoord. Dat de rechtbank dit beleid onredelijk heeft geacht is volgens de minister daarnaast een te eenzijdige benadering van de rechten en de belangen van het kind. De minister wijst er in dit kader op dat het in procedures over internationale bescherming vaak niet zinnig is om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief rechtstreeks te horen, omdat hun redenen voor asiel veelal overeenkomen met die van hun ouders of wettelijke vertegenwoordiger en zij die redenen, mede namens de minderjarigen, naar voren brengen in hun gehoor. De minister wijst er verder op dat het rechtstreeks horen van kinderen belastend voor hen kan zijn en dat het niet in het belang van kinderen is als zij het gevoel krijgen dat de verantwoordelijkheid voor het slagen van de asielaanvraag van hun ouders op hun schouders rust. Daarbij wijst de minister ter toelichting op het General comment nr. 12, antwoorden van de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid op Kamervragen over de werkinstructie voor de beoordeling van zaken over lhbti’s en bekeerlingen (Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 3904), en een brief van die staatssecretaris aan de Tweede Kamer, in reactie op het rapport van de onderzoekscommissie "Langdurig verblijvende vreemdelingen zonder bestendig verblijfsrecht" (Kamerstukken II 2019/20, nr. 2541).
6.1.2. Artikel 3.45a van het VV 2000 en paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000 zijn volgens de minister daarnaast in lijn met relevante nationale regelgeving. Zij wijst in dit kader onder meer op de uitspraken van de Afdeling van 29 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU3862, en 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4695, waaruit volgt dat artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag geen absolute verplichting met zich brengt om minderjarigen te horen, nog daargelaten of dat rechtstreeks of door tussenkomst van een vertegenwoordiger geschiedt en dat deze bepaling nadrukkelijk voorziet in de mogelijkheid dat ouders worden gehoord in plaats van hun minderjarige kinderen, behalve bij tegengestelde belangen.
6.1.3. Anders dan in haar hogerberoepschrift, heeft de minister ter zitting bij de Afdeling erkend dat uit relevante internationale regelgeving en rechtspraak een verplichting volgt om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief te informeren over de mogelijkheid om hun stem te laten horen. Zij heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat die verplichting bestaat en dat zij daar met haar werkwijze aan voldoet. Zij wijst erop dat begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief kunnen verzoeken om rechtstreeks te worden gehoord en dat zij, overeenkomstig artikel 3.108c van het Vb 2000, gelezen in samenhang met paragraaf C1/2.2 van de Vc 2000, over deze mogelijkheid worden geïnformeerd door Vluchtelingenwerk Nederland. Verder blijkt uit nationale regelgeving voldoende in welke gevallen een begeleide minderjarige zal worden gehoord, zodat professionele rechtsbijstandverleners om een gehoor kunnen verzoeken in de besluitvormingsfase.
6.2. De minister betoogt verder dat zij terecht zelf geen reden heeft gezien om [kind 1] en [kind 2] rechtstreeks te horen. Een gehoor zou volgens de minister niet tot een andere uitkomst hebben geleid, van een zelfstandig asielmotief is geen sprake en het horen is een belastend proces voor minderjarigen. Dit geldt volgens de minister te meer in het geval van [kind 1], omdat betrokkenen hebben verklaard dat zij als gevolg van de poging tot ontvoering psychische klachten heeft. Ook is in de besluitvormingsfase niet verzocht om de kinderen te horen. Het had volgens de minister op de weg van de rechtbank gelegen om de minister op zijn minst de gelegenheid te geven alsnog te motiveren waarom zij in dit geval mocht afzien van het horen van [kind 1] en [kind 2].
Juridisch kader
7. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
7.1. Op grond van artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, van het Kinderrechtenverdrag, vormen de belangen van het kind een eerste overweging bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen. Op grond van artikel 24, eerste lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 12, eerste lid, van het Kinderrechtenverdrag, hebben kinderen die in staat zijn hun mening te vormen het recht om hun mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Het kind wordt hiertoe op grond van artikel 12, tweede lid, van het Kinderrechtenverdrag met name in de gelegenheid gesteld door te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht.
7.2. Volgens artikel 14, eerste lid, van de Procedurerichtlijn kunnen lidstaten in hun nationale wetgeving voorschrijven in welke gevallen een minderjarige, in het licht van een verzoek om internationale bescherming, de gelegenheid moet krijgen voor een persoonlijk onderhoud.
7.3. Het Hof heeft verschillende arresten gewezen over de interpretatie van artikel 24 van Pro het EU Handvest, dat mede is gebaseerd op artikel 3 en Pro artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag.
7.3.1. Het Hof heeft er in het arrest van 11 juni 2024, K en L, ECLI:EU:C:2024:487, punten 72 tot en met 74, op gewezen dat artikel 24 van Pro het EU Handvest bepaalt dat de belangen van het kind een essentiële overweging vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen en dat kinderen het recht hebben om hun mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid. Volgens het Hof moet het belang van het kind niet alleen in aanmerking worden genomen bij de inhoudelijke verzoeken met betrekking tot kinderen, maar moet dit belang ook, door middel van specifieke procedurele waarborgen, van invloed zijn op de besluitvormingsprocedure die tot die beoordeling leidt. Het Hof heeft er, in punten 79 en 80, daarnaast op gewezen dat lidstaten overeenkomstig artikel 14, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, in hun nationale wetgeving kunnen voorschrijven in welke gevallen een minderjarige de gelegenheid moet krijgen voor een persoonlijk onderhoud. Als de minderjarige die gelegenheid wordt geboden, moet dit persoonlijk onderhoud worden afgenomen op een kindvriendelijke manier. Bij gebrek aan meer gedetailleerde bepalingen is het verder aan de lidstaten om nadere regels te stellen voor de beoordeling van het belang van het kind, mits daarbij artikel 24 van Pro het EU Handvest en de in de punten 75 tot en met 79 van dit arrest genoemde bepalingen worden geëerbiedigd. Dit kan bijvoorbeeld gaan om het tijdstip waarop die beoordeling moet worden verricht en in welke vorm. De beslisautoriteit moet bij de beoordeling van het verzoek om internationale bescherming rekening houden met het belang van het kind (punt 78).
7.3.2. In het arrest van 12 september 2024, Sagrario, Joaquin en Prudencio, ECLI:EU:C:2024:739, punten 83 tot en met 88, heeft het Hof gewezen op vaste rechtspraak, waaruit volgt dat artikel 24 van Pro het EU Handvest vereist dat de belangen van het kind een essentiële overweging vormen bij alle handelingen die door de lidstaten worden verricht. Het Hof heeft vervolgens overwogen dat de vraag of het nuttig is om een minderjarige rechtstreeks te horen - wat de belangen van het kind volgens het Hof niet noodzakelijkerwijs vereisen - daarom in elk afzonderlijk geval, met het oog op de belangen van het kind, moet worden beoordeeld. Hieruit volgt volgens het Hof dat artikel 24 van Pro het EU Handvest niet het horen van het kind op zich oplegt, maar het bieden van de mogelijkheid voor het kind om te worden gehoord. Het recht van het kind om te worden gehoord vereist dus niet dat het kind noodzakelijkerwijs wordt gehoord, maar impliceert wel dat de procedures en wettelijke voorwaarden aanwezig zijn om het kind in staat te stellen vrijelijk zijn mening te geven, alsook dat van deze mening kennis wordt genomen. Het is volgens het Hof aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om het kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, in overeenstemming met zijn leeftijd of rijpheid.
7.3.3. Het Hof heeft er in het arrest van 22 december 2010, Aguirre Zarraga, ECLI:EU:C:2010:828, punten 62 tot en met 66, op gewezen dat artikel 24 van Pro het EU Handvest niet het horen van het kind op zich oplegt, maar het bieden van de mogelijkheid voor het kind om te worden gehoord. Of het nuttig is om het kind te horen moet, in het licht van de belangen van het kind, concreet worden beoordeeld. Het Hof heeft overwogen dat het belang van het kind kan rechtvaardigen dat een kind niet wordt gehoord. Het rechtstreeks horen van een kind is volgens het Hof namelijk niet altijd raadzaam of soms zelfs schadelijk voor de psychische gezondheid van het kind. Het kind heeft daarom wel het recht om te worden gehoord, maar kan daartoe nooit worden verplicht.
Oordeel van de Afdeling over de werkwijze van de minister
Is er een verplichting om altijd rechtstreeks te horen?
8. De minister klaagt tevergeefs dat de rechtbank in haar uitspraak is uitgegaan van een verplichting voor de minister om een begeleide vreemdeling tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief altijd rechtstreeks te horen. Zo leest de Afdeling de uitspraak van de rechtbank niet. Dit neemt niet weg dat de minister terecht betoogt dat een dergelijke verplichting niet volgt uit artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag. De Afdeling wijst ter toelichting op het door haar vanaf 7 geschetste kader. Meer specifiek wijst zij op de tekst van artikel 12, tweede lid, van het Kinderrechtenverdrag, waarin de mogelijkheid om door tussenkomst van een vertegenwoordiger te horen expliciet staat genoemd, en punten 85 tot en met 87 van het arrest Sagrario, en punten 62, 64 en 65 van het arrest Aguirre Zarraga.
Wel een verplichting om in de gelegenheid te stellen
9. De Afdeling leidt uit het vanaf 7 geschetste kader af dat uit artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag, wel een verplichting volgt voor de minister om begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen in de gelegenheid te stellen om hun mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die hen betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn leeftijd en rijpheid. Het Hof heeft in punten 84 tot en met 88 van het arrest Sagrario en punten 62 tot en met 66 van het arrest Aguirre Zarraga immers overwogen dat het aan de lidstaten is om door middel van procedures en wettelijke voorwaarden mogelijk te maken dat het kind in staat is zijn mening vrijelijk te geven en dat van deze mening kennis wordt genomen en om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, in overeenstemming met zijn leeftijd of rijpheid.
Hoe verhoudt de werkwijze van de minister zich hiertoe?
10. In artikel 3.45a van het VV 2000 en paragraaf C1/2.11 van de Vc 2000 is opgenomen dat de minister begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar zonder zelfstandig asielmotief in principe niet rechtstreeks hoort, maar dat de minister hierop onder meer een uitzondering maakt wanneer die vreemdeling of zijn ouder of wettelijk vertegenwoordiger hierom verzoekt. De Afdeling stelt vast dat er daarmee procedures aanwezig zijn om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen in staat te stellen vrijelijk hun mening te uiten over hun asielaanvraag.
10.1. De minister heeft, in reactie op door de Afdeling gestelde vragen en ter zitting bij de Afdeling, echter toegelicht dat zij een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief zelf niet wijst op de mogelijkheid om haar te verzoeken om rechtstreeks te worden gehoord. Zij heeft de verantwoordelijkheid voor het informeren van vreemdelingen over hun rechten en plichten tijdens de procedure in overeenstemming met artikel 3.108c, tweede lid en onder b, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met paragraaf C1/2.2 van de Vc 2000, belegd bij Vluchtelingenwerk Nederland. Vluchtelingenwerk Nederland licht vreemdelingen mondeling voor, maar ook door middel van schriftelijk informatiemateriaal. De minister heeft hierbij gewezen op de folder ‘Uw asielaanvraag - Informatie over de Algemene Asielprocedure’, die Vluchtelingenwerk Nederland aan vreemdelingen verstrekt. De minister heeft verder toegelicht dat zij een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief in de regel rechtstreeks hoort als daarom wordt verzocht, maar dat zij hier, wanneer het naar haar oordeel niet nuttig of juist schadelijk is vanwege het belang van het kind, van kan afzien. Deze werkwijze is, naar het oordeel van de Afdeling, om een aantal redenen niet in overeenstemming met artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag en de daaruit volgende verplichting om passende maatregelen te nemen om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord. De Afdeling acht hiervoor het volgende van belang.
10.1.1. De minister heeft in haar beleid opgenomen dat begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief haar kunnen verzoeken om rechtstreeks te worden gehoord. Om hun een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, is echter wel essentieel dat de minderjarigen of hun ouders of wettelijke vertegenwoordiger op de hoogte zijn van die mogelijkheid. Naar het oordeel van de Afdeling is binnen de werkwijze van de minister onvoldoende gewaarborgd dat begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief op de hoogte zijn van de mogelijkheid om de minister te verzoeken om rechtstreeks te worden gehoord. De Afdeling acht hiervoor van belang dat in de folder ‘Uw asielaanvraag - Informatie over de Algemene Asielprocedure’, die Vluchtelingenwerk Nederland aan vreemdelingen verstrekt, staat dat begeleide vreemdelingen tussen de twaalf en vijftien jaar met hun eigen redenen voor hun asielaanvraag kunnen verzoeken om een rechtstreeks gehoor. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling erkend dat begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief met deze folder dus niet worden gewezen op de mogelijkheid om te verzoeken om een rechtstreeks gehoor. De stelling van de minister, dat Vluchtelingenwerk Nederland begeleide vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief ook mondeling wijst op dit recht, kan zonder nadere onderbouwing niet worden gevolgd. De minister wijst er op zichzelf terecht op dat uit nationale regelgeving volgt in welke gevallen zij een begeleide minderjarige vreemdeling zal horen, zodat professionele rechtsbijstandsverleners om een rechtstreeks gehoor kunnen verzoeken in de besluitvormingsfase. Dit doet echter, met het oog op de onder 9 geformuleerde verplichting om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, aan de informatieverplichting van de minister niet af.
10.1.2. De Afdeling volgt de minister in haar standpunt dat zij, als een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief haar heeft verzocht om een rechtstreeks gehoor, daarvan kan afzien in het belang van dat kind. Het Hof heeft er in punt 85 van het arrest Sagrario en punt 64 van het arrest Aguirre Zarraga namelijk op gewezen dat de vraag of het nuttig is om het kind rechtstreeks te horen, in elk afzonderlijk geval in het licht van de belangen van het kind moet worden beoordeeld. De Afdeling wijst verder op punt 78 van het arrest K en L, waaruit volgt dat het aan de bevoegde nationale autoriteit is om bij de beoordeling van een verzoek om internationale bescherming van een minderjarige rekening te houden met het belang van het kind. De Afdeling leidt uit de onder 9 weergeven verplichting om minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief die in staat zijn hun mening te vormen een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord echter af dat de minister dit slechts mag doen in bijzondere gevallen en alleen als de belangen van het kind rechtvaardigen dat het niet rechtstreeks wordt gehoord. Het oordeel dat de minister na een verzoek om rechtstreeks gehoord te worden slechts vanwege de belangen van het kind mag afzien van een rechtstreeks gehoor, leidt de Afdeling verder af uit punten 62 tot en met 66, maar met name punt 64, van het arrest Aguirre Zarraga. Bij die afweging mag de minister, anders dan de minister betoogt, dus niet betrekken dat het in procedures over internationale bescherming vaak niet zinnig is om begeleide minderjarige vreemdelingen zonder zelfstandig asielmotief rechtstreeks te horen. Als de minister ervoor kiest om, ondanks een daartoe strekkend verzoek, niet rechtstreeks te horen in het belang van het kind, moet zij dit toegespitst op de concrete situatie motiveren in haar besluit.
10.1.3. De minister betoogt, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU3862, onder 2.1.2, terecht dat uit artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag, voor haar geen verplichting voortvloeit om een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief die in staat is zijn mening te vormen altijd rechtstreeks te horen. Zoals de Afdeling heeft overwogen onder 9 vloeit hieruit echter wel een verplichting voort om passende maatregelen te nemen om deze categorie vreemdelingen in de gelegenheid te stellen om hun mening vrijelijk te uiten. De Afdeling stelt vast dat het oordeel dat er geen absolute verplichting bestaat om een begeleide minderjarige vreemdeling altijd rechtstreeks te horen en het oordeel dat er wel een verplichting bestaat om passende maatregelen te nemen om deze categorie vreemdelingen in de gelegenheid te stellen om hun mening vrijelijk te uiten naast elkaar kunnen bestaan. Als een vreemdeling na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld de minister niet verzoekt om een rechtstreeks gehoor, kan de minister volstaan met het horen van de ouders of een wettelijke vertegenwoordiger. De Afdeling ziet wel aanleiding om terug te komen van haar oordeel in onder meer de uitspraak van 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4695, voor zover zij daarin onder 2.4.1 heeft overwogen dat artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag nadrukkelijk voorziet in de mogelijkheid dat alleen de ouders worden gehoord, behalve bij tegengestelde belangen. Zoals de Afdeling onder 10.1.2 heeft overwogen, is de minister na een daartoe strekkend verzoek in beginsel namelijk gehouden om de begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief die in staat is zijn mening te vormen rechtstreeks te horen, tenzij de belangen van het kind rechtvaardigen dat het niet rechtstreeks wordt gehoord.
10.2. Het voorgaande betekent dat de Afdeling, net als de rechtbank, tot het oordeel komt dat de werkwijze van de minister niet in overeenstemming is met artikel 24, tweede lid, van het EU Handvest, gelezen in samenhang met artikel 3, eerste lid, en artikel 12 van Pro het Kinderrechtenverdrag. De Afdeling wijst erop dat het in de gelegenheid stellen om te worden gehoord niet noodzakelijkerwijs ziet op fysiek horen. Omdat de minister in haar beleid voor kinderen tussen de twaalf en vijftien jaar heeft opgenomen dat een begeleide minderjarige vreemdeling zonder zelfstandig asielmotief haar kan verzoeken om een rechtstreeks gehoor, moet ook voldoende gewaarborgd zijn dat die vreemdeling daarover is geïnformeerd. De minister moet deze minderjarigen na een daartoe strekkend verzoek in beginsel ook rechtstreeks horen. Als zij daarvan afziet, in het belang van het kind, moet zij dit motiveren met een op het concrete geval toegespitste beoordeling. De minister moet haar werkwijze aanpassen met inachtneming van deze uitspraak.
Oordeel van de Afdeling in deze zaak
11. Daargelaten of de Afdeling van oordeel is dat de besluitvorming over [kind 2] onzorgvuldig is geweest, is de Afdeling, gelet op wat zij onder 10.2 heeft overwogen over de werkwijze van de minister, net als de rechtbank van oordeel dat de besluitvorming over [kind 1] onzorgvuldig is geweest. Het betoog van de minister, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister [kind 1], zelfs als de rechtbank zou uitgaan van het beleid in paragraaf C1/2.2 van de Vc 2000, gelet op de cruciale rol in het asielrelaas van betrokkenen, ten onrechte niet heeft gehoord, behoeft gelet daarop geen bespreking.
Conclusie
12. De grief van de minister slaagt niet. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister heeft [kind 1] ten onrechte niet gewezen op de mogelijkheid om haar te verzoeken om een rechtstreeks gehoor. [kind 1] alsnog wijzen op deze mogelijkheid heeft, gelet op het feit dat deze mogelijkheid uitgebreid aan de orde is gekomen tijdens deze procedure, naar het oordeel van de Afdeling weinig zin. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister [kind 1] moet uitnodigen voor een rechtstreeks gehoor of toegespitst op de concrete situatie moet motiveren in haar besluit waarom dit niet in het belang van [kind 1] is. Daarbij mag de minister niet betrekken dat in de besluitvormingsfase niet is verzocht om een rechtstreeks gehoor. Daartoe is [kind 1] immers onvoldoende in de gelegenheid gesteld. Omdat [kind 2] inmiddels 13 jaar is en de minister een nieuw besluit moet nemen, geldt het voorgaande ook voor hem. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkenen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
w.g. Wissels
voorzitter
w.g. Mercelina
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
938
BIJLAGE
Kinderrechtenverdrag
Artikel 3, eerste lid
Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging
Artikel 12
1. De Staten die partij zijn, verzekeren het kind dat in staat is zijn of haar eigen mening te vormen, het recht die mening vrijelijk te uiten in alle aangelegenheden die het kind betreffen, waarbij aan de mening van het kind passend belang wordt gehecht in overeenstemming met zijn of haar leeftijd en rijpheid.
2. Hiertoe wordt het kind met name in de gelegenheid gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht.
EU Handvest
Artikel 24, eerste en tweede lid
1. Kinderen hebben recht op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Zij mogen vrijelijk hun mening uiten. Aan hun mening in aangelegenheden die hen betreffen wordt passend belang gehecht in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid.
2. Bij alle handelingen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
Procedurerichtlijn
Artikel 14, eerste lid
1. Alvorens de beslissingsautoriteit een beslissing neemt, wordt de verzoeker in de gelegenheid gesteld persoonlijk gehoord te worden over zijn verzoek om internationale bescherming door een daartoe naar nationaal recht bevoegde persoon. Een persoonlijk onderhoud over de inhoud van het verzoek om internationale bescherming wordt afgenomen door het personeel van de beslissingsautoriteit. […]
[…]
Wanneer een persoon een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend namens de personen die te zijnen laste komen, moet elke ten laste komende meerderjarige de gelegenheid krijgen voor een persoonlijk onderhoud.
De lidstaten kunnen in hun nationale wetgeving voorschrijven in welke gevallen een minderjarige de gelegenheid moet krijgen voor een persoonlijk onderhoud.
Voorschrift Vreemdelingen 2000
Artikel 3.45a
1. Van minderjarige vreemdelingen kunnen de in Hoofdstuk 3, Afdeling 5, Paragraaf 2 van het Besluit bedoelde gehoren worden afgenomen indien zij:
a. niet alleenstaand zijn en de leeftijd van vijftien jaar hebben bereikt;
b. niet alleenstaand en tussen de twaalf en vijftien jaar zijn en zij dan wel hun wettelijk vertegenwoordiger hebben verzocht om te worden gehoord of indien er naar het oordeel van Onze Minister een goede reden is om hen te horen;
c. alleenstaand zijn en de leeftijd van zes jaar hebben bereikt.
2. De gehoren van minderjarige vreemdelingen worden afgenomen op een kindvriendelijke manier.
3. De gehoren van de in het eerste lid, onder a en b, bedoelde vreemdelingen worden afgenomen door personen die zijn opgeleid om rekening te houden met de behoeften van minderjarige vreemdelingen.
4. De gehoren van de in het eerste lid, onder c, bedoelde vreemdelingen worden afgenomen door personen die zijn opgeleid om rekening te houden met de behoeften van alleenstaande minderjarige vreemdelingen, zoveel mogelijk in aanwezigheid van hun voogd en, totdat zij de leeftijd van twaalf jaar hebben bereikt, in een kindvriendelijke hoorruimte.
Vreemdelingencirculaire 2000
C1. Asiel algemeen
2.11. Het (nader) gehoor
[…]
Tijdens het nader gehoor stelt de IND de vreemdeling in de gelegenheid om de gronden van zijn aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd aan te dragen. De IND neemt bij een alleenstaande minderjarige vreemdeling vanaf zes jaar een nader gehoor af. Dit gebeurt zo veel mogelijk in aanwezigheid van de voogd.
De IND hoort alleenstaande minderjarige vreemdelingen jonger dan twaalf jaar in een speciale daarvoor ingerichte, kindvriendelijke ruimte. Als uit een pedagogisch of psychologisch onderzoek blijkt dat een vreemdeling jonger dan twaalf jaar problemen heeft die een nader gehoor belemmeren, zoekt de IND naar een wijze waarop het nader gehoor kan worden afgenomen, dan wel naar een andere passende oplossing.
Een minderjarig kind vanaf vijftien jaar dat begeleid wordt door een ouder of een wettelijke vertegenwoordiger, dient een eigen aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in en krijgt een eigen nader gehoor. Een minderjarig kind tussen twaalf en vijftien jaar namens wie een ouder of wettelijke vertegenwoordiger een aanvraag voor een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd indient, krijgt in principe geen nader gehoor. De IND maakt hierop een uitzondering als de vreemdeling of een ouder of een wettelijk vertegenwoordiger hierom verzoekt of als er naar het oordeel van de IND een goede reden is om de vreemdeling te horen. Als de vreemdeling aangeeft los van zijn ouders zelfstandige asielmotieven te hebben, kan dit voor de IND reden zijn om het kind tussen twaalf en vijftien jaar hierover te horen.
De IND houdt bij het horen van minderjarigen rekening met de leeftijd, het ontwikkelingsniveau en de belasting van de minderjarige.
[…]