Uitspraak
202200633/1/R3.
Datum uitspraak: 20 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Bakkerij Nieuwe Basak Nur en [appellant] (hierna samen en in enkelvoud ook: Bakkerij Basak), gevestigd in Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 december 2021 in zaak nr. 19/5938 in het geding tussen:
Bakkerij Basak
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2018 heeft het college een omgevingsvergunning aan Bakkerij Basak verleend voor het veranderen van een woning en winkel aan de Schaarsbergenstraat 58a, 68 en Harderwijkstraat 204 naar een winkel alsmede het vergroten van de aanbouw.
Bij besluit van 28 juni 2019 heeft het college het door [persoon] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2018 herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd.
Bij uitspraak van 17 december 2021 heeft de rechtbank het door Bakkerij Basak daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Bakkerij Basak hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2025, waar Bakkerij Basak, vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. Z.M. Nasir, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd mr. G. Tjon-Man-Tsoi, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 september 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant] is de exploitant van Bakkerij Basak, die is gevestigd in een hoekpand op een perceel met de adressen Schaarsbergenstraat 58a en 68 en Harderwijkstraat 204 in Den Haag. Het bestemmingsplan "Rustenburg - Oostbroek" (hierna: het bestemmingsplan) kent de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding "bedrijf" aan het adres Schaarsbergenstraat 68, de bestemming "Wonen" met functieaanduiding "detailhandel" aan het adres Schaarsbergenstraat 58a en de bestemming "Wonen" aan het adres Harderwijkstraat 204 toe. Bakkerij Basak heeft op het adres aan de Harderwijkstraat het pand vergroot met een uitbouw ten dienste van de bakkerij. Naar aanleiding van een melding illegale bouw bij het meld- en steunpunt Woonoverlast heeft [appellant] op 21 september 2018 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan ingediend ter legalisering van de uitbreiding.
Bij besluit van 7 december 2018 heeft het college de omgevingsvergunning verleend, waartegen vervolgens bezwaar is gemaakt door de eigenaar en bewoner van de woning aan de Harderwijkstraat 210. Bij het besluit van 28 juni 2019 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft het beroep van Bakkerij Basak niet-ontvankelijk verklaard, omdat het beroep buiten de beroepstermijn, op 29 augustus 2019, is ingesteld. De rechtbank heeft onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2795) overwogen dat het besluit van 28 juni 2019 is voorzien van de juiste adressering, van een verzenddatum en dat sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Uit de door het college overgelegde schermafdruk van het systeem Octopus en het bijbehorende verzendprotocol beslissingen op bezwaar blijkt namelijk dat het bij haar bestreden besluit op de geregistreerde verzenddatum van 28 juni 2019 aan Bakkerij Basak is verzonden. Daarbij acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat Bakkerij Basak als aanvrager is aangemerkt op de schermafdruk. Met betrekking tot de door Bakkerij Basak overgelegde telefoonuitdraaien waaruit blijkt dat er op 2 mei 2019 en 22 augustus 2019 telefonisch contact is opgenomen met de gemeente is de rechtbank van oordeel dat hiermee onvoldoende aannemelijk is dat de telefoongesprekken over het bestreden besluit gingen.
Wettelijk kader
4. Artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
Artikel 6:8, eerste lid, luidt:
"1. De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
[…]"
Artikel 6:9, eerste en tweede lid luidt:
"1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
2. Bij verzending per post is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen."
Artikel 6:11 luidt Pro:
"Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien de indiener redelijkerwijs niet geoordeeld kan worden in verzuim te zijn geweest."
Hoger beroep
Is aannemelijk gemaakt dat het besluit is verzonden naar het juiste adres?
5. Bakkerij Basak betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit is verzonden naar het juiste adres. Daartoe voert zij aan dat er geen sprake is van een deugdelijke verzendadministratie, omdat uit de schermafdruk van het systeem Octopus niet blijkt dat het besluit van 28 juni 2019 aan Bakkerij Basak is verstuurd. Ten eerste staat volgens Bakkerij Basak op de schermafdruk alleen dat het besluit is gemaakt, en niet dat het is verstuurd. Er wordt onder het kopje "besluit verstuurd" geen onderscheid gemaakt tussen het versturen aan de bezwaarmaakster of aan de vergunninghouder, waardoor niet kan worden uitgesloten dat het besluit alleen aan de bezwaarmaakster is gestuurd. Ten tweede gaat de rechtbank er ten onrechte vanuit dat Bakkerij Basak in het systeem Octopus als "aanvrager" bij het besluit op bezwaar is aangemerkt. Volgens Bakkerij Basak is van belang dat zij in de bezwaarprocedure slechts een derde-belanghebbende is. Op de schermafdruk worden drie kopjes vermeld, namelijk bezwaarde, aanvrager en betrokkenen. Nu Bakkerij Basak in deze procedure niet de bezwaarde of de aanvrager is, maar een betrokkene, en onder het kopje "betrokkenen" staat dat er 0 geadresseerden zijn, heeft het college niet aannemelijk kunnen maken dat het besluit aan haar is verstuurd. Ook in het verzendprotocol wordt geen onderscheid gemaakt tussen partijen. Naar de mening van Bakkerij Basak dient de twijfel over de verzending van het besluit voor rekening van het college te komen, te meer omdat het besluit niet aangetekend is verstuurd en een niet-ontvankelijkverklaring de toegang tot de rechter ontneemt.
Voor zover de Afdeling tot het oordeel komt dat het college de verzending voldoende aannemelijk heeft gemaakt, voert Bakkerij Basak aan dat het ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Daarbij wijst zij erop dat [appellant] tweemaal telefonisch contact heeft opgenomen met het college, nadat de hoorzitting had plaatsgevonden. Eerst op 2 mei 2019 en daarna op 22 augustus 2019. Uit de bij de rechtbank overgelegde telefoonuitdraai van T-Mobile blijkt dat er gebeld is naar het specifieke telefoonnummer van de "Dienst: Juridische Zaken", "Afdeling: Bezwaar". Omdat Bakkerij Basak geen andere bezwaarprocedures had lopen, kan er niet anders worden geconcludeerd dan dat deze gesprekken gingen over het uitblijven van het besluit op bezwaar na het verstrijken van de daarvoor geldende termijn in deze procedure.
5.1. Als de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, moet het bestuursorgaan aannemelijk maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is. Verder mag niet gebleken zijn van recente, concrete problemen bij de verzending van poststukken.
Als het bestuursorgaan de verzending van het besluit aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde het vermoeden van ontvangst te ontzenuwen. De geadresseerde hoeft daarvoor niet aannemelijk te maken dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen; voldoende is dat op grond van wat hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
5.2. De eerste vraag die hier voorligt is of aannemelijk is dat het besluit op bezwaar op de op dit besluit geplaatste stempel met verzenddatum 28 juni 2019 ook op die dag is verstuurd naar het juiste adres van Bakkerij Basak. Vaststaat dat de versie van het besluit op bezwaar, waarbij Bakkerij Basak de geadresseerde is, voorzien is van de juiste adressering en 28 juni 2019 als verzenddatum heeft. Volgens Bakkerij Basak is er echter geen sprake van een deugdelijke verzendadministratie.
De rechtbank is onder overweging 4.3. van de aangevallen uitspraak op deze vraag ingegaan. De rechtbank heeft met juistheid onder verwijzing naar de in die uitspraak genoemde rechtspraak van de Afdeling overwogen dat volgens het door het college overgelegde verzendprotocol beslissingen op bezwaar van de Afdeling Juridische Zaken van de gemeente Den Haag een besluit op bezwaar in het systeem Octopus wordt aangemaakt en door een administratief medewerker uitgeprint, waarna het besluit met het dossier ter ondertekening aan de gemandateerde wordt aangeboden. Na ondertekening worden het besluit en dossier geretourneerd aan de administratief medewerker, die achtereenvolgens en zonder onderbreking een verzenddatumstempel op het besluit aanbrengt, het besluit scant en in het systeem Octopus plaatst, een kopie van het besluit in het dossier voegt, het besluit in een envelop doet en deze envelop aanbiedt aan de post ter verzending op diezelfde dag. Indien de post die dag niet meer wordt verzonden, wordt het getekende en gestempelde besluit op bezwaar vernietigd en worden de stappen opnieuw doorlopen. Ook heeft de rechtbank overwogen dat het college een schermafdruk van het systeem Octopus heeft overgelegd, waarop 28 juni 2019 als verzenddatum van het besluit op bezwaar is vermeld. Die datum komt overeen met de op het besluit vermelde verzenddatum.
De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat het college daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit van 28 juni 2019 op diezelfde dag aan Bakkerij Basak is verzonden. Het betoog van Bakkerij Basak dat uit de schermafdruk niet duidelijk blijkt of het besluit op bezwaar niet alleen naar de bezwaarmaakster, maar ook naar haar is verstuurd, slaagt niet. De omstandigheid dat er in het systeem Octopus niet voor elke geadresseerde een aparte verzenddatum is genoemd, maar één algemene verzenddatum, is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit op bezwaar van 28 juni 2019 naar Bakkerij Basak is verstuurd. De omstandigheid dat er op de schermafdruk te zien is dat er géén betrokkenen zijn, leidt evenmin tot een ander oordeel. Uit de schermafdruk blijkt namelijk dat er wel een bezwaarde en een aanvrager, die niet dezelfde partij als de bezwaarde is, vermeld zijn. De Afdeling acht het, net als de rechtbank, voldoende aannemelijk dat [persoon] in dit geval als bezwaarde en Bakkerij Basak als aanvrager van de omgevingsvergunning zijn aangemerkt. In de enkele door Bakkerij Basak op de zitting bij de Afdeling voor het eerst naar voren gebrachte stelling dat het icoontje achter "besluit naar aanvrager" op de schermafdruk niet één A4’tje, maar vier A4’tjes zou tonen indien het besluit daadwerkelijk aan haar verzonden was, is niet nader onderbouwd en de Afdeling ziet hierin ook geen aanleiding voor het oordeel dat daaruit zou moeten worden afgeleid dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit aan haar is verzonden.
Is het vermoeden van ontvangst ontzenuwd?
6. De Afdeling is van oordeel dat Bakkerij Basak het vermoeden van ontvangst voldoende heeft ontzenuwd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de door Bakkerij Basak overgelegde telefoonuitdraai blijkt dat het telefoonnummer van Autorijschool Hayat op 2 mei 2019 en op 22 augustus 2019 telefonisch contact heeft gehad met het specifiek daarvoor bedoelde telefoonnummer van de "Dienst: Juridische Zaken", "Afdeling: Bezwaar". Naar is gebleken, is de autorijschool een eenmanszaak van [appellant]. [appellant] heeft verklaard dat hij met zijn zakelijke telefoon die op naam van zijn autorijschool staat heeft gebeld over het uitblijven van het besluit op bezwaar. Hij heeft verder verklaard dat hij op 2 mei 2019 heeft gebeld om te vragen waar het besluit bleef op het bezwaar van 28 december 2018, omdat er inmiddels al weer tijd was verstreken sinds de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften op 17 april 2019. Tijdens dit gesprek is tegen hem gezegd dat het nog even kon duren en dat het niet nodig was om daarvoor te bellen, omdat het besluit zou worden toegestuurd. Omdat het besluit op bezwaar uitbleef, heeft [appellant] op 22 augustus 2019 nogmaals gebeld om te vragen wanneer hij het besluit op bezwaar kon verwachten. Tijdens dit gesprek is hij voor het eerst ervan op de hoogte gesteld dat het besluit op bezwaar al genomen was en zou zijn toegestuurd. Omdat hij aangaf dit besluit niet te hebben ontvangen, heeft het college op 22 augustus 2019 een afschrift van het besluit op bezwaar van 28 juni 2019 aan Bakkerij Basak toegezonden. Dit besluit heeft hij op 24 augustus 2019 ontvangen, waarna hij op 29 augustus 2019 beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. De Afdeling acht daarbij van belang dat het college dit laatste niet heeft weersproken en dat, ondanks het eerdere verzoek van [appellant] van 2 mei 2019 om informatie wanneer het besluit op bezwaar zou worden genomen, hij hierover geen duidelijke informatie heeft gekregen, terwijl de termijn om op het bezwaar te beslissen al ruim was verstreken, waarvoor het college in het besluit op bezwaar ook excuses heeft gemaakt. Ook is van belang dat Bakkerij Basak onweersproken heeft gesteld dat zij, noch de autorijschool andere bezwaarprocedures bij de gemeente had lopen. Verder neemt de Afdeling met het oog op de rechtszekerheid van de bezwaarde in aanmerking dat Bakkerij Basak binnen een paar dagen na de ontvangst van het afschrift van het besluit op bezwaar in beroep is gekomen en dat de tijd tussen het verstrijken van de beroepstermijn en het indienen van het beroep bij de rechtbank kort was.
Gelet op deze omstandigheden komt de Afdeling tot de conclusie dat aan Bakkerij Basak het voordeel van de twijfel moet worden gegund en dat de ontvangst van dat besluit in dit geval redelijkerwijs kan worden betwijfeld. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie met betrekking tot het hoger beroep
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep van Bakkerij Basak daarom inhoudelijk beoordelen.
Is er sprake van een privaatrechtelijke belemmering?
8. Het college heeft de aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisering van de uitbouw bij het besluit op bezwaar alsnog afgewezen, omdat de uitbouw in strijd met de voor het adres Harderwijkstraat 204 geldende woonbestemming voor de bakkerij is aangevraagd en omdat met de uitbouw het voor dit adres geldende maximale bebouwingspercentage wordt overschreden. Het college heeft aan een afwijking van het bestemmingsplan niet (meer) willen meewerken omdat de uitbouw tegen de zijgevel van de woning van [persoon] is geplaatst op een zodanige wijze dat zij vanuit haar woning niet meer door een zich in die gevel bevindend raam naar buiten kan kijken. Daarom is volgens het college sprake van een evident privaatrechtelijke belemmering.
9. Bakkerij Basak betoogt dat er geen sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering. Zij voert daartoe aan dat de bewoner van het pand aan de Harderwijkstraat 210 vanuit het raam al geen uitzicht had, omdat het uitkeek op het dak van de bakkerij. Voor zover er sprake is van uitzicht, gaat het om "schuin uitzicht". Daarbij komt dat het betreffende raam niet geopend kan worden, ondoorzichtig is en zich op een hoogte van 2,5 m bevindt. Daarnaast voert Bakkerij Basak aan dat, voor zover al sprake zou zijn van een privaatrechtelijke belemmering, deze niet evident is, omdat de bezwaarschriftencommissie nader onderzoek heeft moeten verrichten om tot deze conclusie te komen. Ook wijst Bakkerij Basak erop dat met een in de uitbouw aangebrachte lichtkoepel de lichtinval en ventilatie ter plaatse van het raam volgens haar voldoende wordt gegarandeerd.
9.1. Een zogenoemde privaatrechtelijke belemmering kan in de weg staan aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. De burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter moet als eerste beoordelen of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan het uitvoeren van een activiteit. De bestuursrechter zal daarom alleen oordelen dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vergunningverlening in de weg staat als die belemmering evident is. Een privaatrechtelijke belemmering is pas evident als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de bouw van een bouwwerk de toestemming van een ander vereist is en die ander die toestemming niet geeft en ook niet hoeft te geven.
9.2. Naar de Afdeling is gebleken, is het raam waar het hier om gaat een ondoorzichtig badkamerraam dat niet geopend kan worden en zich op een hoogte van ongeveer 2,5 m bevindt. Dit betekent dat Bakkerij Basak terecht aanvoert dat er van een direct uitzicht vanuit dit raam geen sprake was. Een belemmering van uitzicht maakt op zichzelf nog niet dat daarom sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering. Het besluit op bezwaar is alleen gebaseerd op de constatering van het verlies van uitzicht vanuit het raam zonder dat is aangegeven op welk recht inbreuk wordt gemaakt en welke privaatrechtelijke belemmering dat oplevert. Dit betekent dat het standpunt van het college dat sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering onvoldoende draagkrachtig is gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Conclusie
10. Zoals onder 6 is overwogen is het hoger beroep van Bakkerij Basak gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Bakkerij Basak tegen het besluit op bezwaar van het college van 28 juni 2019 gegrond verklaren en dit besluit wegens een motiveringsgebrek vernietigen. Het college zal een nieuw besluit op het bezwaar van [persoon] tegen het besluit van 7 december 2018 moeten nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Bakkerij Nieuwe Basak Nur en [appellant] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 december 2021 in zaak nr. 19/5938;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 28 juni 2019, kenmerk B.2.19.0072.001;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
VI. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij Bakkerij Nieuwe Basak Nur en [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan Bakkerij Nieuwe Basak Nur en [appellant] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 893,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Van der Heijden
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
884-1123