Uitspraak
202400034/1/A2.
Datum uitspraak: 27 augustus 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend in [woonplaats] (Bondsrepubliek Duitsland),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 november 2023 in zaak nr. 22/3335 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (thans: de minister van Buitenlandse Zaken; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 27 juli 2021 heeft de minister de door [appellant] aangevraagde subsidie in het kader van het Private Sector Investment Plus programma (hierna: PSI-programma) vastgesteld op € 5.700,00 en de aan hem reeds uitbetaalde voorschotten tot een bedrag van € 605.482,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 13 april 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 april 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. B.D.W. Martens, advocaat in Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. Y. Groen, vergezeld door drs. S.J Zacht en ing. M.A. Moonen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] is een in Duitsland gevestigde ondernemer die in samenwerking met [partij], een lokale ondernemer in Afghanistan en directeur van European Poultry-Farming (hierna: EPF), een subsidie heeft aangevraagd in het kader van het Besluit vaststelling beleidsregels en subsidieplafond Private Sector Investeringsprogramma 2009 (hierna: het Besluit) voor het realiseren van een kippenfokkerij en -slachterij in Afghanistan (hierna ook: het PSI-project).
3. De doelstelling van het PSI-programma is, kort gezegd, het stimuleren van duurzame economische ontwikkeling door middel van het bevorderen van vernieuwende investeringen in de private sector in ontwikkelingslanden. Hiermee wordt beoogd een belangrijke bijdrage te leveren aan armoedevermindering door het creëren van economische bedrijvigheid, werkgelegenheid en inkomensverbetering. Het PSI-project is een investeringsproject dat wordt uitgevoerd door een Nederlandse of buitenlandse ondernemer of onderneming in samenwerking met een lokale ondernemer of onderneming in één van de ontwikkelingslanden waarvoor het PSI-programma is opengesteld. De minister subsidieert het PSI-project, dat bestaat uit zowel hardware (bijvoorbeeld machines) als technische assistentie (bijvoorbeeld training en projectmanagement).
Subsidieverlening en voorschotten
4. Op 21 december 2010 is een subsidie voor een bedrag van € 899.040,00 aan [appellant] verleend. Het realiseren van het PSI-project verloopt in vier fases, waarbij iedere fase in het teken staat van het behalen van een resultaat. Ieder resultaat bestaat vervolgens weer uit deelresultaten. Het verlenen van de subsidie is gekoppeld aan het behalen van een resultaat; wordt een (deel)resultaat niet behaald, dan wordt de subsidie voor die fase vastgesteld op nihil. Alvorens aan de fase twee tot en met vier mag worden begonnen, moet eerst resultaat 1 zijn behaald. De laatste fase - fase 4 - zou op 31 juli 2012 afgerond moeten zijn. Voor het operationaliseren van het project is verschillende keren uitstel verleend.
5. Voor het aanvragen van een voorschot moet gebruik worden gemaakt van ‘Advance Payment Request Model’-formulieren. Voor het aanvragen van een voorschot voor het aanschaffen van ‘hardware’ moet gebruik worden gemaakt van het formulier ‘Request to Purchase Goods and Services’ (hierna: RPGS). Voordat tot uitbetaling van de voorschotten wordt overgegaan, moet de hardware een ‘independent market conformity assessment’ ondergaan. Dit assessment wordt door SGS Nederland B.V. (hierna: SGS) uitgevoerd.
6. Iedere keer als een resultaat is behaald, moet de subsidieontvanger daarvoor een ‘Progress Report’ opstellen. Als alle fases zijn behaald, dan wordt daarvoor door de subsidieontvanger een eindrapport opgesteld; tegelijkertijd wordt een verzoek ingediend de subsidie vast te stellen. Eventueel te veel betaalde voorschotten worden teruggevorderd.
7. Fase 1 is de opstartfase. De minister heeft op 31 maart 2011 de voorschotten voor die fase toegekend tot een bedrag van € 5.700,00.
8. Fase 2 bestaat uit het aankopen, installeren en gereedmaken van de hardware. Op 22 december 2014 heeft SGS het door [appellant] ingediende RPGS goedgekeurd. De minister heeft vervolgens op 16 april 2015 het voorschot voor fase 2 uitbetaald tot een bedrag van € 605.482,00.
9. Voor fase 3 - recruitment en training van personeel - en fase 4 - operationele fase - zijn geen voorschotten uitbetaald.
Subsidievaststelling en terugvordering
10. De minister heeft de subsidie op 27 juli 2021 vastgesteld. De minister heeft geconcludeerd dat [appellant] het resultaat van fase 1 heeft behaald. De subsidie voor die fase is vastgesteld op € 5.700,00.
11. De minister heeft de subsidie voor fase 2 vastgesteld op nihil. [appellant] heeft geen eindrapportage overgelegd waaruit blijkt dat hij de hardware in eigendom heeft en in gebruik heeft genomen. Daarbij is onduidelijk of de kippenfokkerij en -slachterij operationeel is.
12. De subsidie voor fase 3 en 4 is ook vastgesteld op nihil. Er zijn geen verificatiebewijzen overge legd waaruit blijkt dat die resultaten zijn behaald.
13. De totale subsidie voor het PSI-project is vastgesteld op € 5.700,00, omdat alleen het resultaat van fase 1 is behaald. De minister heeft hieruit geconcludeerd dat € 605.482,00 te veel aan voorschotten is betaald. Dit bedrag is daarom bij [appellant] teruggevorderd.
Besluit van 13 april 2022
14. De minister heeft het bezwaar van [appellant] tegen de subsidievaststelling ongegrond verklaard. Anders dan [appellant] stelt is de vertraging van het project niet te wijten aan het handelen van de minister. Hij heeft namelijk nooit de originele facturen van de bedrijfshallen ontvangen, die bedoeld waren om het project in te huisvesten, ondanks dat verschillende keren daarnaar is gevraagd en [appellant] in de gelegenheid is gesteld die informatie aan te leveren. Hierdoor kon de minister daaraan geen goedkeuring verlenen zodat de voorschotten konden worden uitbetaald. Daarbij komt dat [appellant] meerdere keren is geattendeerd op het eindigen van het PSI-project op 31 december 2020. Behaalde resultaten na die datum zouden niet meer subsidiabel zijn. Verder heeft [appellant] ook nooit een complete eindrapportage aangeleverd die voldoet aan de criteria in het Besluit. Het niet afronden van het PSI-project voor de einddatum komt dus voor rekening en risico van [appellant]. Dat het bezoek aan de projectlocatie door de minister mogelijk tot problemen heeft geleid bij de lokale overheid en dat door de overname van de Taliban de bankgarantie geen waarde meer heeft, leiden niet tot het oordeel dat [appellant] daarom niet zijn verplichting kon nakomen. Nu [appellant] niet heeft voldaan aan alle subsidieverplichtingen, is de subsidie terecht lager vastgesteld, aldus de minister.
Uitspraak van de rechtbank
15. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de lagere subsidievaststelling niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft vooropgesteld dat het PSI-project ten tijde van de besluitvorming nog niet was afgerond. De minister was dus in beginsel bevoegd om de subsidie lager vast te stellen. Hoewel de minister [appellant] verschillende keren heeft gewezen op de noodzaak om tijdig en volledig de stukken aan te leveren voor het betalen van de voorschotten en vaststellen van de subsidie, heeft [appellant] nooit de originele facturen ingediend. Verder is verschillende keren geprobeerd om de projectlocatie te bezoeken om de voortgang van het project te controleren. De vertegenwoordiger van de minister heeft echter geen toegang gekregen tot de projectlocaties, noch heeft hij foto’s daarvan ontvangen. Ook is er nooit een volledige eindrapportage ingediend. De minister kon daarom niet vaststellen in hoeverre de (deel)resultaten waren behaald, aldus de rechtbank.
16. De rechtbank heeft voor haar oordeel verder van belang geacht dat de minister [appellant] verschillende keren uitstel heeft verleend voor het afronden van het PSI-project. Er was daarom geen aanleiding voor verder uitstel. Daarbij komt dat [appellant] verschillende keren is gewezen op het beëindigen van het PSI-project, waarna de projectsubsidies niet meer konden worden verlengd. Verder is niet gebleken dat er sprake was van een pauze van het PSI-project en staat het bereikte resultaat van het PSI-project in geen verhouding tot de hoogte van de verleende subsidie. Gelet op het voorgaande heeft de minister het belang van een juiste besteding van subsidiegelden zwaarder mogen laten wegen dan de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststelling, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
17. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het vaststellen van de subsidie op € 5.700,00 en het terugvorderen van de aan hem reeds uitbetaalde voorschotten tot een bedrag van € 605.482,00 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hij voert aan dat het niet behalen van de (deel)resultaten is te wijten aan het handelen van de minister. [appellant] heeft herhaaldelijk de gevraagde orderbevestigingen en overige documenten aangeleverd ten behoeve van het betalen van voorschotten en vaststellen van de subsidie. De minister heeft echter telkens zijn goedkeuring daaraan onthouden. Nu [appellant] niet tijdig alle voorschotten ontving, had hij onvoldoende financiële middelen om het PSI-project af te ronden. Zo kon hij de bedrijfshallen niet financieren. Voorts heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister verder uitstel had moeten verlenen om het PSI-project af te ronden. Het is aan de minister te wijten dat dit is vertraagd.
18. [appellant] betoogt verder dat het niet redelijk is de subsidie bij hem terug te vorderen. De subsidie is namelijk betaald op rekening van de onderneming EPF. Voorts had de minister vanuit het oogpunt van schadebeperking een beroep moeten doen op de verzekering die voor het PSI-project is afgesloten.
Beoordeling van het hoger beroep
19. Niet is in geschil dat [appellant] alleen resultaat 1 - de opstartfase - heeft behaald. Het PSI-project is voor het overige niet van de grond gekomen, waaronder de bouw van de fabriek, het aannemen van personeel en het operationaliseren van de fabriek. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de lagere vaststelling van de subsidie in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
19.1. De Afdeling stelt voorop dat op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het uitgangspunt is dat, nadat een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen, indien zich één of meer van de daar genoemde omstandigheden voordoen. Deze bevoegdheid is een discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de ruimte heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, een afweging te maken of hij deze bevoegdheid al dan niet zal gebruiken. Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen (vergelijk de uitspraak van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2172, onder 8).
19.2. In randnummer 5.4 van het subsidieverleningsbesluit van 21 december 2010 is vermeld dat de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO) op verzoek van de subsidieontvanger voorschotten betaalt voor hardware voor het PSI-project. De aanvrager ontvangt een voorschot van 30% bij de indiening van een orderbevestiging en een voorschot van 50% na het overleggen van de aankoopfactuur. Op de zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat nooit 100% aan voorschotten wordt betaald. Het resterende deel van de subsidie dat niet tijdens het PSI-project aan voorschotten is betaald, ontvangt de aanvrager na het vaststellen van de subsidie.
19.3. Vaststaat dat [appellant] op 31 maart 2011 € 5.700,00 en op 16 april 2015 € 605.482,00 aan voorschotten heeft ontvangen. Daarmee heeft [appellant] een aanzienlijk deel van het totaal dat aan subsidie is verleend voor het PSI-project ontvangen. De Afdeling volgt [appellant] daarom niet in zijn betoog dat door het uitblijven van het betalen van voorschotten voor de bedrijfshallen het PSI-project tot stilstand is gekomen. Weliswaar waren deze voorschotten (ook) bestemd voor andere hardware, maar het stond [appellant] vrij om facturen aan te leveren om ook voor de bedrijfshallen voorschotten te ontvangen. Zoals [appellant] op de zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, heeft hij echter nooit de bedrijfshallen aangekocht, maar heeft hij daartoe enkel een orderbevestiging ingediend. Anders dan hem mogelijk voor ogen staat, kan met die stukken niet worden bereikt dat het volledige voorschot wordt betaald om op die manier de bedrijfshal aan te kopen. Verder heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem niet mogelijk was om met eigen middelen of die van zijn partner de bedrijfshallen aan te kopen, zodat facturen ingediend konden worden om aanspraak te maken op het voorschot. Het betoog slaagt niet.
19.4. De Afdeling volgt het betoog dat verder uitstel aan het PSI-project had moeten worden verleend, evenmin. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] te kennen gegeven dat er nog steeds geen concreet zicht is op afronding van het PSI-project en dat hij daar ook niet mee verder wil. De Afdeling ziet daarom niet in dat verder uitstel van het PSI-project [appellant] had kunnen of nog zou kunnen baten. Daarbij komt dat de minister al op 11 oktober 2017 heeft laten weten dat het PSI-programma per 31 december 2020 zou eindigen en dat hij de subsidie zou vaststellen op basis van de dan behaalde resultaten. Niet is gebleken dat [appellant] sindsdien activiteiten heeft verricht om het PSI-project af te ronden.
19.5. Over het betoog dat het niet redelijk is dat de minister de reeds uitbetaalde voorschotten bij [appellant] terugvordert, volgt uit randnummer 1.3 van het subsidieverleningsbesluit van 21 december 2010 dat [appellant] als aanvrager van de subsidie verantwoordelijk is voor de doelmatige besteding van de subsidiegelden aan het PSI-project. De voorschotten worden daarom in beginsel overgemaakt op de bankrekening van [appellant] en worden ook bij hem teruggevorderd in het geval de resultaten niet zijn behaald. Dat [appellant], in samenspraak met zijn partner, op 29 december 2011 zelf uitdrukkelijk heeft verzocht de subsidiegelden direct over te maken op de rekening van EPF, doet er niet aan af dat de minister de subsidiegelden bij [appellant] als aanvrager van de subsidie mocht terugvorderen. Het betoog slaagt niet.
19.6. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het belang van een juiste besteding van subsidiegelden zwaarder heeft mogen laten wegen dan de nadelige gevolgen van de lagere subsidievaststelling voor [appellant]. Die afweging leidt ook niet tot een onevenredige uitkomst. Dit betekent dat de minister de subsidie op € 5.700,00 mocht vaststellen en het bedrag van € 605.482,00 bij [appellant] mocht terugvorderen.
Conclusie
20. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
21. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H.J.M. Besselink en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Rijsdijk
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
705-1062
BIJLAGE
WETTELIJK KADER
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:45
1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
[…].
Besluit vaststelling beleidsregels en subsidieplafond Private Sector Investeringsprogramma 2009
2. Algemeen
Doel: De doelstelling van PSI is het stimuleren van duurzame economische ontwikkeling door middel van het bevorderen van vernieuwende investeringen in de private sector in ontwikkelingslanden. Hiermee wordt beoogd een belangrijke bijdrage te leveren aan armoedevermindering door het creëren van economische bedrijvigheid, werkgelegenheid en inkomensverbetering.
Typering van een PSI-project: Een PSI-project is een investeringsproject dat wordt uitgevoerd door een Nederlandse (of buitenlandse) onderneming in samenwerking met een lokale onderneming in één van de ontwikkelingslanden waarvoor PSI is opengesteld. PSI subsidieert het project, dat bestaat uit zowel hardware (zoals machines) als technische assistentie (zoals training, projectmanagement).
Het project is vernieuwend voor het betreffende land. Het innovatieve karakter kan een nieuw product, een nieuwe productiemethode of nieuwe technologie voor het ontwikkelingsland betreffen. PSI verkleint de risico's voor het bedrijf dat een dergelijke investering doet, door een financiële bijdrage in de investeringslasten. Het is de bedoeling dat na afloop van de projectperiode vervolginvesteringen worden gerealiseerd die leiden tot verdere groei van omzet en werkgelegenheid. Daarnaast dient het project commercieel haalbaar te zijn en positieve impact te hebben op de lokale economie.
[…].
3. Subsidiabele kosten
De PSI-subsidie bestaat uit een bijdrage in de kosten die direct verbonden zijn met de uitvoering van het project. Voor PSI Plus is de bijdrage 60% van de subsidiabele kosten, met een maximumbijdrage van EUR 900.000. De kosten die voor subsidie in aanmerking komen bestaan uit:
– kosten van duurzame kapitaalgoederen (hardware) die ingezet worden in het productieproces, met uitzondering van bestaande gebouwen en land.
– kosten voor technische assistentie, zoals projectmanagement, training, advieskosten, certificering.
– Kosten voor de beveiliging.
Kosten gemaakt vóór de subsidieverlening komen niet voor subsidie in aanmerking. Het aanvraagformulier bevat een nadere toelichting op de subsidiabele en niet-subsidiabele kosten.
4. Formele vereisten
[…].
5. Het formulier dient voorzien te zijn van de naam van de aanvrager. Een tekenbevoegde vertegenwoordiger van de aanvrager dient het formulier te ondertekenen.
6. Naast de aanvrager dient een lokale partner het projectvoorstel mede te ondertekenen. De lokale partner geeft hiermee aan bekend te zijn met de inhoud van de aanvraag en zich in te zetten voor de succesvolle uitvoering van het project. Overigens is uitsluitend de aanvrager de subsidieontvanger, indien de aanvraag is goedgekeurd. Dat betekent dat alle verplichtingen op de aanvrager rusten, onverschillig wie de uitvoering ter hand neemt.
[…].
8. Subsidieverlening en uitvoering
Subsidieverlening: Wanneer subsidie wordt toegekend, zal Agentschap NL de aanvrager een subsidiebeschikking toesturen waarin verplichtingen staan vermeld die aan de subsidieverlening zijn verbonden. Deze verplichtingen omvatten ook een overzicht van de resultaten die binnen vastgelegde termijnen behaald moeten zijn. Uitbetaling vindt plaats op basis van de behaalde deelresultaten.
Voortgangsrapportages: De subsidieontvanger dient binnen 4 weken na het behalen van elk deelresultaat te rapporteren over de behaalde resultaten en de bijbehorende kosten. De rapportages dienen te worden opgesteld volgens het beschikbaar gestelde model (zie www.evd.nl/PSI). De rapportages dienen in het Engels te worden opgesteld.
Voorschotbetalingen: Op basis van de voortgangsrapportage bepaalt Agentschap NL of het voldoende aannemelijk is dat het betreffende deelresultaat is gerealiseerd. Wanneer hiervan sprake is, betaalt Agentschap NL het subsidiebedrag voor dat resultaat als voorschot aan de aanvrager. Tevens kan Agentschap NL gedurende het project voorschotten verlenen voor de aanschaf van hardware. Zie voor informatie het document ‘PSI in Practice’ op www.evd.nl/PSI.
Subsidievaststelling: De aanvrager moet binnen twee maanden na afronding van het laatste resultaat de inhoudelijke en financiële eindrapportage aanleveren. Deze eindrapportage dient te worden ingediend overeenkomstig het beschikbaar gestelde model (zie www.evd.nl/PSI). Agentschap NL beslist, mede op basis van fysieke inspectie ter plaatse, binnen dertien weken over de subsidievaststelling. Deze termijn kan eenmaal met een zelfde periode worden verlengd.
Informatie na vaststelling: Tot 24 maanden na vaststelling van de subsidie kan Agentschap NL de aanvrager verzoeken informatie te verstrekken over de impact van het project.