Uitspraak
202307726/1/A2.
Datum uitspraak: 12 februari 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend in [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2023 in zaak nr. 19/2395 in het geding tussen:
[appellante] en de erfgenamen van [overledenen]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college het verzoek om schadevergoeding van [appellante] en wijlen [overledenen] (hierna: [appellante]) afgewezen.
Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2025, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.H. de Bruijn, advocaat te Arnhem, mr. S.J.W. Jansen en I.B. Teunissen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 31 december 2012 heeft [appellante] de gemeente Oude IJsselstreek aansprakelijk gesteld en het college verzocht om schadevergoeding. Zij stelt materiële en immateriële schade (in totaal € 2.147.000,-) te hebben geleden. De schade is volgens [appellante] het gevolg van beleid en besluiten over het al dan niet handhaven van de milieuwetgeving en regels van ruimtelijke ordening, het niet voorschrijven van maatwerkvoorschriften overeenkomstig het Activiteitenbesluit milieubeheer en het niet beschermen van de bodemkwaliteit op hun perceel. Ook stelt zij schade te lijden door het niet vervullen van alle andere plichten waartoe het college geroepen was op basis van de aan hem opgedragen taken en van alle overige wet- en regelgeving die het college ter beschikking stond om haar rechten en (im)materieel welzijn te beschermen.
2. Bij brieven van 6 februari 2013 en van 21 maart 2013 heeft het college [appellante] verzocht om het verzoek om schadevergoeding nader te concretiseren en te onderbouwen.
3. In haar brief van 3 april 2013 stelt [appellante] dat de handelswaarde van haar bezit, haar woon- en leefgenot en haar gezondheid zijn aangetast door de achter het perceel van [appellante] gelegen fabriek van Wanders Metaalprodukten B.V. (hierna: Wanders). Het college heeft de ruimtelijke en milieubelastende activiteiten van de fabriek ten onrechte toegestaan en niet beperkt. De (hoogte van de) schadeclaim is onder andere afhankelijk van resultaten van een door [appellante] gewenst onderzoek naar vervuiling en gezondheidsschade dat nog niet is uitgevoerd. Ook wijst zij op de bouw van windmolenparken en het instellen van een landbouwontwikkelingsgebied in de nabijheid en omgeving van haar perceel.
4. Bij besluit van 28 mei 2013 heeft het college het verzoek om schadevergoeding afgewezen. [appellante] heeft niet inzichtelijk gemaakt welke schadeveroorzakende handelingen van het college ten grondslag worden gelegd aan het verzoek. Daarnaast is het verzoek niet met bewijsstukken onderbouwd en is het causaal verband niet aangetoond tussen het publiekrechtelijk handelen van het college en de gestelde schade.
5. Bij brief van 9 juli 2013 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding. Hierna heeft een bemiddelingstraject plaatsgevonden. Op verzoek van [appellante] is de zitting bij de bezwaarschriftencommissie na beëindiging van dit traject meerdere malen om uiteenlopende redenen uitgesteld.
6. Het college heeft onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften het bezwaar bij besluit van 25 maart 2019 ongegrond verklaard. Volgens het college is de gestelde schadeoorzaak onduidelijk en is ook het causaal verband tussen die oorzaak en de gestelde schade niet aangetoond.
Uitspraak van de rechtbank
7. De rechtbank heeft vooropgesteld dat het recht zoals dat gold vóór 1 juli 2013 van toepassing is. De rechtbank is alleen bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een besluit op een verzoek om schadevergoeding als de bestuursrechter bevoegd is te oordelen over het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit. Dat betekent dat de rechtbank uitsluitend een oordeel kan geven over vergoeding van schade die het gevolg is van een besluit. De rechtbank heeft verder overwogen dat het daarbij gaat om schade waarvoor het verzoek om vergoeding daarvan tijdig is ingediend. Dat betekent dat voor alle besluiten die langer dan 5 jaar voor het verzoek om schadevergoeding van 31 december 2012 onherroepelijk zijn geworden, de rechtsvordering tot vergoeding van schade is verjaard.
8. Op de regiezitting van 26 september 2022 is afgesproken dat [appellante] duidelijk moet maken uit welke besluiten die zijn genomen in de periode tussen 31 december 2007 en 31 december 2012 schade voortvloeit, wat die schade is en om ook aan te geven wat het causaal verband is tussen het besluit en de schade.
9. [appellante] heeft bij brief van 27 maart 2023 gewezen op het besluit van 1 april 2009, waarbij het college het verzoek om het stellen van maatwerkvoorschriften voor de fabriek van Wanders op het aangrenzende perceel heeft afgewezen. Daarnaast wijst zij onder meer op het afleggen van tegenstrijdige verklaringen door het college in meerdere, afgeronde juridische procedures.
10. Volgens de rechtbank moet het besluit van 1 april 2009 voor rechtmatig worden gehouden en is er geen grond voor schadevergoeding wegens een onrechtmatig besluit. De Afdeling heeft in de uitspraak van 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0498 het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 1 april 2009 ongegrond verklaard en dit besluit is onherroepelijk geworden.
11. Tot slot oordeelt de rechtbank dat de procedure niet kan worden gebruikt als een verkapt nieuw beroep tegen besluiten die formele rechtskracht hebben gekregen en die volgens [appellante] onrechtmatig zijn, omdat het college volgens haar relevante informatie heeft verzwegen of de waarheid niet heeft verteld.
Onbevoegdheid van de rechtbank en het besluit van 1 april 2009
12. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) in werking getreden, voor wat betreft schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. In artikel IV, eerste lid, van de Wns is bepaald dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor dat tijdstip.
13. Op grond van vaste rechtspraak is de bestuursrechter bevoegd kennis te nemen van een beroep tegen een besluit op een verzoek om schadevergoeding, indien de bestuursrechter ook bevoegd is kennis te nemen van een beroep tegen het besluit, genomen ter uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid die de schade zou hebben veroorzaakt. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762.)
14. De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter. Volgens de rechtbank is het besluit van 1 april 2009 de door [appellante] gestelde schadeoorzaak.
15. Tegen het besluit van 1 april 2009 kon alleen in eerste en enige aanleg bij de Afdeling beroep worden ingesteld. Hieruit volgt dat de rechtbank als algemene bestuursrechter in zoverre niet bevoegd was kennis te nemen van het tegen het besluit van 25 maart 2019 ingestelde beroep en dit had moeten doorzenden naar de Afdeling, die in eerste en enige aanleg bevoegd was om over het besluit van 1 april 2009 te oordelen.
16. Dat betekent dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank alsnog onbevoegd verklaren van het beroep kennis te nemen. Voorts zal zij zelf in eerste en enige aanleg oordelen over het beroep tegen het besluit van 25 maart 2019 (vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:905).
17. Beoordeling van het beroep door de Afdeling
18. Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college in bezwaar de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding bij besluit van 28 mei 2013 gehandhaafd.
19. De Afdeling volgt het betoog van [appellante] niet dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld om kort voordat de Wns in werking trad het besluit van 28 mei 2013 te nemen. De door [appellante] op 31 december 2012 aangewezen, maar niet geconcretiseerde, schadeoorzaken dateren van vóór 1 juli 2013. Dat betekent dat het oude recht van toepassing is. Het had dus geen verschil gemaakt als het college had gewacht op de inwerkingtreding van de Wns.
20. De Afdeling volgt evenmin het betoog van [appellante] dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld bij de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding. Bij een verzoek om schadevergoeding ligt het op de weg van de verzoeker om een aanduiding van de schadeveroorzakende gebeurtenis(sen) te geven en de aard van de geleden of te lijden schade op te geven. Ook ligt het op de weg van de verzoeker om de grondslag van het verzoek om schadevergoeding te geven, dat wil zeggen om duidelijk te maken of het gaat om het beginsel dat verplicht tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad en/of het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten. Dat zijn gegevens die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen (zie artikel 4:2 van de Awb). In het geval daarover onduidelijkheid bestaat, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om bij de voorbereiding van het besluit dat wordt genomen op het verzoek om schadevergoeding nadere informatie in te winnen (zie artikel 3:2 van de Awb).
21. In dit geval heeft het college bij brieven van 6 februari 2013 en van 21 maart 2013 [appellante] verzocht om het verzoek om schadevergoeding nader te concretiseren en te onderbouwen. [appellante] is daartoe ook door de commissie bezwaarschriften nadrukkelijk in de gelegenheid gesteld. Omdat ook in bezwaar onduidelijk is gebleven welke schadeveroorzakende besluiten ten grondslag liggen aan het verzoek om schadevergoeding, heeft het college het verzoek om schadevergoeding afgewezen, omdat dit onvoldoende geconcretiseerd is.
22. De rechtbank heeft aanleiding gezien [appellante] nogmaals in de gelegenheid te stellen het verzoek om schadevergoeding te concretiseren. [appellante] heeft daarop een lijst met besluiten, daden, gebeurtenissen en processen en handelingen (verder: de lijst) overgelegd. De Afdeling gaat er vanuit dat [appellante] daarmee (achteraf) heeft verduidelijkt welke schadeveroorzakende gebeurtenissen aan haar verzoek om schadevergoeding ten grondslag liggen.
23. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] desgevraagd bevestigd dat zij aanspraak maakt op schadevergoeding voor schade die is veroorzaakt door de fabriek van Wanders op het aangrenzende perceel. Het college is volgens haar schadeplichtig omdat het de milieubelastende activiteiten heeft toegestaan en onvoldoende of niet heeft opgetreden tegen de overlast ervan.
24. De Afdeling stelt vast dat [appellante] gelet op de bewoordingen van haar verzoek om schadevergoeding (zie onder 1 van deze uitspraak) heeft verzocht om schadevergoeding uit onrechtmatige overheidsdaad. Ook in haar beroepschrift van 3 mei 2019 stelt [appellante] dat zij schade heeft geleden door onrechtmatig (bestuurs)handelen en door besluiten die in haar ogen onrechtmatig zijn, maar wel onherroepelijk. Voor zover [appellante] betoogt dat zij ook aanspraak maakt op nadeelcompensatie, komt dat in deze procedure niet aan de orde. De Afdeling gaat uit van het verzoek van 31 december 2012, zoals bevestigd in het beroepschrift van 3 mei 2019.
25. In deze procedure kan het daarom uitsluitend gaan om schade die is veroorzaakt door onrechtmatige besluiten van het college. Daarbij moet het gaan om besluiten van het college die dateren van vóór de aanvraag van 31 december 2012 en die (mede) naar aanleiding van een beroep van [appellante] zijn vernietigd. Besluiten van na die datum kunnen niet geacht worden in de aanvraag als schadeoorzaak te zijn gesteld en mogen in deze fase van de procedure niet alsnog als schadeoorzaak worden opgevoerd. Dat betekent dat het door [appellante] op de zitting genoemde besluit van 28 juni 2018, waarbij de raad van de gemeente Oude IJsselstreek het bestemmingsplan Buitengebied Oude IJsselstreek 2017 heeft vastgesteld en dat door de Afdeling is vernietigd in de uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4291, in deze procedure niet als schadeoorzaak kan worden meegenomen.
26. [appellante] heeft als schadeoorzaak het besluit van 1 april 2009 gesteld, omdat het college daarbij volgens haar het verzoek om het stellen van maatwerkvoorschriften voor de fabriek van Wanders op het aangrenzende perceel ten onrechte heeft afgewezen.
27. De Afdeling heeft het beroep van [appellante] tegen het besluit van 1 april 2009 ongegrond verklaard in de eerder genoemde uitspraak van 1 juli 2010. Daarmee is het besluit in rechte onaantastbaar. Dit betekent dat in dit geval in beginsel van de rechtmatigheid van zowel de inhoud als de wijze van totstandkoming van dit besluit moet worden uitgegaan. Er is in zoverre dus geen grond voor het oordeel dat [appellante] aanspraak kan maken op schadevergoeding uit onrechtmatige daad. Anders dan [appellante] betoogt, is er geen aanleiding om een uitzondering te maken op het beginsel van formele rechtskracht. (Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2805.) [appellante] heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan het besluit van 1 april 2009 toch onrechtmatig jegens haar is. Dat zij het niet eens is met de uitspraak en het debat daarover wil heropenen, omdat het college volgens haar tijdens de procedure onjuiste informatie heeft verstrekt, zijn geen bijzondere omstandigheden die nopen tot het maken van een uitzondering als hiervoor bedoeld.
28. De Afdeling heeft [appellante] op de zitting gevraagd welke onrechtmatige besluiten van het college zij verder als schadeoorzaak stelt. [appellante] heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX8512, waarin de Afdeling het besluit van 3 mei 2005 heeft vernietigd. Bij dat besluit heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend aan de fabriek van Wanders. Naar aanleiding van het beroep van wijlen [overledenen]/[appellante] is het besluit vernietigd voor zover dat besluit zag op geluidhinder die in de woning zou optreden. In deze uitspraak is verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 december 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR8376, waarin eerder een door het college bij besluit van 25 november 2003 verleende revisievergunning voor de fabriek van Wanders is vernietigd voor zover het beroep van [appellante] zag op geluid-, trilling,- en geurhinder en hinder wegens uitstoot van koolwaterstoffen.
29. Volgens het college is de aanspraak op schadevergoeding tijdens het indienen van het verzoek om schadevergoeding op 31 december 2012 verjaard en moet het verzoek op die grond worden afgewezen.
30. Op grond van vaste jurisprudentie zijn in dit geval de algemene verjaringsregels die zijn neergelegd in titel 11 van boek 3 van het Burgerlijk Wetboek van overeenkomstige toepassing op een aanspraak op schadevergoeding uit onrechtmatige daad. De wetgever heeft die overeenkomstige toepassing met artikel 3:326 van het BW uitdrukkelijk mogelijk willen maken en de verjaringsregels van het BW lenen zich voor toepassing op de onderhavige aanspraak.
31. Artikel 3:310, eerste lid, BW luidt als volgt:
Een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden.
32. Voor het aanvangen van de verjaringstermijn op grond van artikel 3:310, eerste lid, BW is vereist dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. De benadeelde moet daadwerkelijk in staat zijn om ook een rechtsvordering ter zake in te stellen. Daarvoor dient hij voldoende zekerheid te hebben dat hij de betrokken schade lijdt of zal lijden (zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:552 en de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2764).
33. In de uitspraken van de Afdeling van 29 december 2004 en 14 juni 2006 zijn de gestelde schadeveroorzakende besluiten vernietigd en is de onrechtmatigheid van deze besluiten (van de rechtsvoorganger) van het college komen vast te staan. [appellante] werd toen bekend met het aansprakelijke bestuursorgaan en met de schade die zou optreden. De termijn vangt volgens artikel 3:310, eerste lid, van het BW aan op de dag nadat de benadeelde de vereiste bekendheid heeft. Ten tijde van het indienen van het verzoek op 31 december 2012 was de termijn van vijf jaar als bedoeld in het BW verstreken. De termijn waarbinnen zij een verzoek om schadevergoeding kon indienen, verstreek immers respectievelijk op 30 december 2009 en op 15 juni 2011.
34. [appellante] betoogt dat de schade als gevolg van die besluiten niet is verjaard. Volgens haar kunnen de gevolgen van een besluit zich ook pas na vijf jaar voordoen, zodat een verzoek alsnog tijdig is ingediend. Ook is het volgens haar onredelijk dat het college pas bij de rechtbank een verjaringsverweer opwierp.
35. De Afdeling volgt dit betoog niet. [appellante] heeft niet concreet gemotiveerd waarom de verjaringstermijn van de besluiten die onherroepelijk vernietigd waren, later is gaan lopen. De onbekendheid met de totale omvang van de schade, staat er niet aan in de weg dat in 2005 de verjaringstermijn is aangevangen (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 24 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ2312). Ook is het in dit geval niet onredelijk dat het college pas in beroep verjaring heeft tegengeworpen, omdat het toen pas concreet werd welke besluiten [appellante] als schadeveroorzakende handeling aan haar verzoek ten grondslag wilde leggen.
36. [appellante] heeft verder op de zitting desgevraagd geen onrechtmatige besluiten van het college genoemd die korter dan 5 jaar voor het verzoek om schadevergoeding onherroepelijk zijn geworden.
37. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
38. Het college heeft het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen.
39. Het beroep is ongegrond.
40. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2023 in zaak nr. 19/2395;
III. verklaart de rechtbank onbevoegd om van het beroep tegen het besluit van 25 maart 2019 kennis te nemen;
IV. verklaart het beroep ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 112,80;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oude IJsselstreek aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,- vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2025
299-1120