Uitspraak
202305237/1/A3.
Datum uitspraak: 26 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
Project C Holding B.V., gevestigd in Breda, en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid (hierna tezamen: de ministers),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 juni 2023 in zaken nrs. 21/2544 en 21/2545 in het geding tussen:
Project C
en
de ministers
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2020 hebben de ministers de aanvraag van Project C tot aanwijzing als teler op het [locatie] in Etten-Leur afgewezen.
Bij besluit van 10 mei 2021 hebben de ministers het door Project C daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier relevant, het door Project C daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 mei 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zullen blijven.
Tegen deze uitspraak heeft Project C hoger beroep ingesteld.
De ministers hebben incidenteel hoger beroep ingesteld en hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Project C heeft een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar Project C, vertegenwoordigd door mr. P. C. Schouten, advocaat in Breda, en [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en de ministers, vertegenwoordigd door mr. E. van Brandwijk, advocaat in Rotterdam, bijgestaan door mr. H.L. Schoor, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het Besluit experiment gesloten coffeeshopketen (hierna: het Besluit) is een uitwerking van de Wet experiment gesloten coffeeshopketen, die als doel heeft de productie, levering en verkoop van hennep of hasjiesj te reguleren in deelnemende gemeenten door telers aan te wijzen. In de tien deelnemende gemeenten mochten tien aangewezen telers de hennep of hasjiesj telen. Zij konden hiervoor een aanvraag indienen van 1 juli 2020 tot en met 28 juli 2020. Project C heeft op 28 juli 2020 een aanvraag ingediend om als teler te worden aangewezen als bedoeld in het Besluit. In het Besluit staat dat de aanvrager een ondernemingsplan moet indienen en dat de ministers de burgemeester van de betreffende gemeente om een advies vragen. De burgemeester van Etten-Leur heeft een negatief advies uitgebracht op 11 september 2020 en het advies nader toegelicht op 13 oktober 2020. De ministers hebben de afwijzing van de aanvraag van Project C gebaseerd op dit negatief advies en hun standpunt in het besluit op bezwaar gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bestaande bezwaarprocedure voldoende rechtsbescherming bood. Hoewel het besluit op bezwaar na de loting voor aspirant wiettelers is genomen, kon Project C zich voordat de loting plaatsvond tot de voorlopige voorzieningenrechter wenden om een voorlopig rechtmatigheidsoordeel te krijgen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de ministers ten aanzien van het negatieve advies van de burgemeester niet hebben voldaan aan hun vergewisplicht. De ministers hadden moeten motiveren waarom het door de burgemeester naar aanleiding van een enquête geconstateerde verlaagd veiligheidsgevoel van de inwoners van de gemeente een gevaar voor de openbare orde en veiligheid oplevert. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 10 mei 2021 vernietigd moet worden, maar dat de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten, omdat het besluit ook is gebaseerd op een veiligheidsadvies van de politie. Het veiligheidsadvies biedt voldoende aanknopingspunten voor de ministers om de aanvraag in het belang van de openbare orde en veiligheid af te wijzen, aldus de rechtbank.
Hoger beroepen
Het advies en veiligheidsplan
3. Het veiligheidsplan ondervangt volgens Project C alle in het veiligheidsadvies van de politie genoemde mogelijke gevaren van de teeltlocatie. De afwijzing van de aanvraag door de ministers is daarom onvoldoende gemotiveerd. De ministers hadden het veiligheidsplan in de besluitvorming moeten betrekken. De politie had ook het veiligheidsplan in het veiligheidsadvies moeten betrekken en de politie had aan Project C een zienswijze moeten vragen, aldus Project C. De ministers betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het verlaagd veiligheidsgevoel van de inwoners van de gemeente een verstoring van de openbare orde oplevert.
3.1. In artikel 17, eerste lid, van het Besluit staat dat de burgemeester van een gemeente waar de (beoogde) locatie voor de productie is gelegen, in de gelegenheid wordt gesteld om advies uit brengen.
In artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit staat, voor zover hier van belang, dat de ministers de aanvraag om aanwijzing als teler afwijzen indien de aanvrager naar het oordeel van de ministers met zijn ondernemingsplan niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij onder adequate voorgenomen maatregelen ter beveiliging in staat is om op de beoogde locatie te voorzien in bestendige productie van hennep of hasjiesj.
3.2. De ministers hebben hun afwijzing van de aanvraag van Project C gebaseerd op het negatief advies van de burgemeester. Het negatief advies van de burgemeester was gebaseerd op een veiligheidsadvies van de politie en een enquête die is gehouden onder inwoners van de gemeente Etten-Leur over het veiligheidsgevoel als een hennepproductiefaciliteit in de gemeente zou komen.
3.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het met de enquête geconstateerde lage veiligheidsgevoel onder inwoners van de gemeente Etten-Leur onvoldoende objectieve aanknopingspunten biedt voor het standpunt van de ministers dat de hennepproductiefaciliteit een gevaar oplevert voor de openbare orde of veiligheid. De uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3223, waarnaar de ministers op de zitting hebben verwezen, maakt dit niet anders. In die uitspraak hadden zich verschillende (bijt)incidenten met honden voorgedaan, waardoor onrust onder buurtbewoners was ontstaan. Dat is een andere situatie dan in de zaak die hier voorligt, waar zich geen incidenten hebben voorgedaan en onder de inwoners van de gemeente volgens de enquête alleen een verlaagd veiligheidsgevoel bestond door de mogelijke komst van een hennepproductiefaciliteit. De ministers hebben verder geen concrete aanknopingspunten aangevoerd waaruit blijkt dat het verlaagd veiligheidsgevoel zou leiden tot ongeregeldheden of een verstoring van de openbare orde. Dat de inwoners van de gemeente met brieven en tijdens bewonersbijeenkomsten zorgen hadden geuit over de komst van een hennepproductiefaciliteit, is daarvoor onvoldoende.
3.4. Het negatieve advies van de burgemeester was naast de enquête onder de inwoners ook gebaseerd op het veiligheidsadvies van de politie. De vraag is dus of de ministers zich bij de afwijzing van de aanvraag mochten baseren op het veiligheidsadvies van de politie. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
Hoewel de ministers in beginsel op het veiligheidsadvies van de politie mogen afgaan, had Project C een uitgebreid veiligheidsplan opgesteld. Een ondernemingsplan en een bijbehorend veiligheidsplan zijn vereist op grond van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 16 van Pro het Besluit. De burgemeester heeft het veiligheidsplan niet aan de politie verstrekt, zodat dit niet bij het veiligheidsadvies van de politie is betrokken. Ook nadat de politie het veiligheidsadvies had opgesteld, hebben de ministers noch de burgemeester aan de politie gevraagd een reactie te geven op het veiligheidsplan. In het veiligheidsadvies noemt de politie enkele mogelijke gevaren en omstandigheden die de beoogde teeltlocatie ongeschikt maken, zoals de nabijheid van woningen, de ligging van de beoogde teeltlocatie aan een smalle, doodlopende weg en de risico’s voor het transport van de hennep langs kwetsbare gebieden. Het veiligheidsadvies van de politie over de locatie aan het Lochtsepad is slechts één alinea lang, terwijl het veiligheidsplan van Project C in 25 pagina’s uitgebreid omschrijft hoe het teeltbedrijf, het transport, en de medewerkers worden beveiligd. In het veiligheidsplan staat dat Project C een samenwerking is aangegaan met beveiligingsorganisatie Securitas B.V.. In het veiligheidsplan is uiteengezet hoe Securitas op verschillende manieren zal bijdragen aan de veiligheid van de productie en het vervoer van de hennep, bijvoorbeeld door screening van het personeel, kentekenregistratie en beveiliging van de teeltlocatie. De ministers hebben in hun besluiten niet onderbouwd waarom het veiligheidsplan van Project C de in het veiligheidsadvies genoemde veiligheidsrisico’s niet kan ondervangen. De ministers verwijzen uitsluitend naar de bevindingen van de politie in het veiligheidsadvies, maar dat advies gaat niet in op het veiligheidsplan van Project C. De Afdeling is van oordeel dat de ministers er niet in zijn geslaagd deugdelijk te motiveren waarom de door de ministers genoemde omstandigheden - de doodlopende weg, de route naar de snelweg, de nabije woningen, manege en tennisvereniging en het zogenoemde restrisico - aan te merken zijn als veiligheidsrisico’s die een meer dan gebruikelijk gevaar voor de openbare orde vormen. De ministers hebben onvoldoende gemotiveerd waarom ondanks het veiligheidsplan de openbare orde in gevaar zou zijn als de aanvraag van Project C tot aanwijzing als teler zou worden toegewezen. Het betoog van Project C slaagt.
3.5. Omdat het hoger beroep van Project C om deze reden al gegrond is, behoeven de overige gronden van Project C geen bespreking. De ministers hebben verder betoogd dat de rechtbank de gebreken in het besluit van 10 mei 2021 had moeten passeren in plaats van de rechtsgevolgen in stand te laten. Nu de Afdeling van oordeel is dat het besluit van 10 mei 2021 onvoldoende is gemotiveerd en de rechtsgevolgen daarvan niet in stand kunnen worden gelaten, bestaat geen aanleiding voor een beoordeling van dit betoog van de ministers. Hetzelfde geldt voor het betoog van de ministers dat zij niet gehouden waren Project C voorafgaand aan het besluit van 27 november 2020 te horen. De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 27 november 2020 moet worden herroepen, omdat de ministers de afwijzing van de aanvraag van Project C onvoldoende hebben gemotiveerd. De vraag of Project C bij het besluit van 27 november 2020 had moeten worden gehoord, kan in dat oordeel geen verandering brengen en behoeft daarom geen bespreking.
Conclusie
4. Het hoger beroep van Project C is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de ministers is ongegrond. Gelet op wat onder 3.4 is overwogen, moet de uitspraak van de rechtbank worden vernietigd, voor zover daarin de rechtsgevolgen van het besluit van 10 mei 2021 in stand zijn gelaten. De uitspraak van de rechtbank moet voor het overige worden bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 27 november 2020 herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 10 mei 2021.
De ministers hoeven geen nieuw besluit op de aanvraag van Project C te nemen. De loting heeft al plaatsgevonden en het is onmogelijk vast te stellen met welk rangnummer Project C zou zijn ingeloot als zij had meegedaan aan de loting. De Afdeling zal niet bepalen dat Project C alsnog op de wachtlijst moet worden geplaatst, omdat dit de positie van andere telers op de wachtlijst nadelig zou beïnvloeden. Bovendien hebben de ministers op de zitting aangegeven dat het onder de huidige stand van zaken van het ‘experiment gesloten coffeeshopketen’ onwaarschijnlijk is dat de op de wachtlijst geplaatste telers nodig zullen zijn, zodat de plaatsing van Project C onderaan de wachtlijst geen praktische betekenis zou hebben. De ministers hebben op de zitting toegezegd met Project C in gesprek te gaan als de Afdeling tot het oordeel komt dat de afwijzing van de aanvraag van Project C tot aanwijzing als teler onterecht was. In dat gesprek kunnen partijen overleggen over een eventuele schadevergoeding of andere vorm van rechtsherstel. Zoals besproken op de zitting zou een verzoek van Project C om schadevergoeding meer dan € 25.000,00 bedragen, wat betekent dat de Afdeling niet bevoegd is om over een dergelijk verzoek te beslissen, zo volgt uit artikel 8:89, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
5. De ministers moeten de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van Project C gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 juni 2023 in zaak nrs. 21/2544 en 21/2545, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 10 mei 2021, kenmerk DWJZ-2020000616, in stand zijn gelaten;
IV. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 juni 2023 voor het overige, voor zover aangevallen;
V. herroept het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid van 27 november 2020, kenmerk 1787996-214795-VGP;
VI. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij Project C in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de minister van Justitie en Veiligheid aan Project C het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
w.g. Sevenster
voorzitter
w.g. Bus
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
1013