Uitspraak
202302109/1/A3.
Datum uitspraak: 26 november 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna: [appellanten]), wonend in [woonplaats] (Groot-Brittannië),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 februari 2023 in zaak nr. 21/3043 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het College van procureurs-generaal.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2020 heeft het College de verzoeken van [appellanten] om inzage in hen betreffende verwerkte strafvorderlijke gegevens afgewezen.
Bij besluit van 19 november 2020 heeft het College het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en hen inzage gegeven in de verzochte persoonsgegevens.
Bij uitspraak van 21 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
[appellanten] hebben de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
Het College heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 maart 2025, waar [appellant A], via een videoverbinding, en het College, vertegenwoordigd door mr. S. van Hensbeek en mr. drs. J. Menken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellanten] hebben het College bij brieven van 4 februari 2020 verzocht om inzage in hen betreffende strafvorderlijke gegevens die het Openbaar Ministerie in bezit heeft en heeft verwerkt. Zij willen controleren of de persoonsgegevens juist zijn en correct zijn verwerkt. De verzoeken zijn getoetst aan artikel 15 van Pro de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG) en artikel 39i van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg). Het College heeft de documenten waarin de persoonsgegevens van [appellanten] staan ter inzage gegeven en ook verstrekt. Alle overige informatie is onleesbaar gemaakt, omdat dit geen persoonsgegevens van [appellanten] zelf zijn.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het College voldoende inzicht in de context van de verwerkte strafvorderlijke gegevens heeft gegeven. Het College hanteert niet een onjuiste of te enge uitleg van het begrip ‘persoonsgegevens’. De rechtbank is tot dit oordeel gekomen mede na kennisname van de ongelakte versie van de documenten. Volgens de rechtbank betreffen de geanonimiseerde delen van het dossier persoonsgegevens van derden. Deze passages hebben dus geen betrekking op [appellanten] en kunnen daarom niet worden aangemerkt als op hen betrekking hebbende persoonsgegevens in de zin van de Wjsg dan wel de AVG. Aan [appellanten] kan dan ook niet op grond van artikel 39i van de Wjsg inzage worden gegeven in die gegevens. Het College heeft deze inzage terecht geweigerd. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het verslag van het tripartite overleg van 8 juni 2010 geen persoonsgegevens van [appellanten] bevat. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellanten] niet aannemelijk hebben gemaakt dat er meer persoonsgegevens van hen zijn.
Hoger beroep
Verhouding AVG en Wjsg
3. Artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, van de AVG bepaalt dat de AVG niet van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens door de bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid.
Artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (hierna: Richtlijn) luidt: "Bij deze richtlijn worden de regels vastgesteld betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing of de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van gevaren voor de openbare veiligheid."
4. De Afdeling overweegt ambtshalve dat de rechtbank ten onrechte aan zowel artikel 15 van Pro de AVG als aan artikel 39i van de Wjsg heeft getoetst. Het College heeft de persoonsgegevens verzameld met het oog op de strafrechtelijke handhaving en opsporing van strafbare feiten. De verwerking voor die doelen valt, gelet op artikel 2, tweede lid, aanhef en onder d, in samenhang gelezen met artikel 1, eerste lid, van de Richtlijn onder de werkingssfeer van de Richtlijn. De AVG is dus niet van toepassing. De Richtlijn is geïmplementeerd in onder andere de Wjsg, die het toetsingskader bevat voor het bestreden besluit.
De reikwijdte van het begrip "persoonsgegeven"
5. [appellanten] betogen dat het College ten onrechte een te beperkte uitleg aan het begrip ‘persoonsgegeven’ heeft gegeven. Volgens hen moet worden aangesloten bij de uitleg van dit begrip zoals dat wordt gehanteerd bij de toepassing van de AVG. Zij verwijzen daarbij naar het arrest van het gerechtshof Den Haag van 17 september 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:2398. Uit die rechtspraak volgt dat ook beschrijvingen, opmerkingen en meningen over de betrokkene aangemerkt moeten worden als persoonsgegevens. Verder voeren zij aan dat de onderzoeksnaam ook aangemerkt moet worden als een persoonsgegeven. De onderzoeksnaam is daarom ten onrechte weggelakt. In dat kader voeren zij ook aan dat dat het onaannemelijk is dat alle geanonimiseerde delen uitsluitend uit persoonsgegevens van derden bestaan.
5.1. Artikel 14 van Pro de Richtlijn luidt: "Behoudens artikel 15 schrijven Pro de lidstaten voor dat de betrokkene het recht heeft om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te krijgen over de al dan niet verwerking van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om die persoonsgegevens in te zien en om de volgende informatie te verkrijgen:
a) de doeleinden van en de rechtsgrond voor de verwerking;
b) de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
c) de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn bekendgemaakt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
d) indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
e) dat hij het recht heeft van de verwerkingsverantwoordelijke rectificatie of wissing van hem betreffende persoonsgegevens of beperking van verwerking van hem betreffende persoonsgegevens te verlangen;
f) het bestaan van het recht klacht in te dienen bij de toezichthoudende autoriteit, en de contactgegevens van de toezichthoudende autoriteit;
g) de persoonsgegevens die worden verwerkt, en alle beschikbare informatie over de oorsprong van die gegevens."
6. Artikel 39i, eerste lid, van de Wjsg luidt: "De betrokkene heeft het recht om op diens schriftelijke verzoek van het College van procureurs-generaal uitsluitsel te krijgen over de al dan niet verwerking van hem betreffende strafvorderlijke gegevens en, wanneer dat het geval is, om die strafvorderlijke gegevens in te zien en om de volgende informatie te verkrijgen:
a. de doelen en de rechtsgrond van de verwerking;
b. de betrokken categorie van de gegevens;
c. de vraag of de deze persoon betreffende strafvorderlijke gegevens gedurende een periode van vier jaar voorafgaande aan het verzoek overeenkomstig de artikelen 39e, 39f en 39ga zijn verstrekt en over de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de gegevens zijn verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
d. de voorziene periode van opslag of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
e. het recht te verzoeken om verbetering, vernietiging of beperking van de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens;
f. het recht een klacht in te dienen bij de Autoriteit persoonsgegevens, en de contactgegevens van die autoriteit;
g. de herkomst, voor zover beschikbaar, van de verwerking van hem betreffende strafvorderlijke gegevens."
6.1. Dit artikel is een implementatie van artikel 14 van Pro de Richtlijn. Dat betekent dat artikel 39i van de Wjsg conform artikel 14 van Pro de Richtlijn moet worden uitgelegd (vergelijk de uitspraak van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3461, r.o. 5.1).
6.2. Door het Hof van Justitie wordt een ruime uitleg aan het begrip persoonsgegeven gegeven (zie arrest van 20 december 2017, Nowak, ECLI:EU:C:2017:994, punt 34 en 35). Het begrip persoonsgegeven strekt zich potentieel uit tot elke soort informatie, zowel objectieve als subjectieve informatie die de betrokkene betreft. Van dat laatste is sprake als de informatie wegens haar inhoud, doel of gevolg gelieerd is aan een bepaalde persoon. Verschillende Unierechtelijke regelingen, waaronder de AVG en de Richtlijn, hanteren het begrip persoonsgegeven. Gelet op het belang van een zo veel mogelijk uniforme uitleg van dit Unierechtelijke begrip, acht de Afdeling de ruime uitleg die het Hof van Justitie geeft aan het begrip persoonsgegeven in de AVG van overeenkomstige toepassing op het begrip persoonsgegeven in de zin van de Wjsg.
6.3. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de door het College overgelegde strafvorderlijke gegevens en heeft onderzocht of in de weggelakte delen persoonsgegevens van [appellanten] zijn opgenomen. De Afdeling is van oordeel dat dit het geval is. Het College heeft bij de beoordeling van het inzageverzoek een te beperkte uitleg van het begrip persoonsgegeven gehanteerd. In de gelakte stukken is namelijk grotendeels alleen inzage gegeven in de kale NAW-gegevens. Zo staat in één document dat [appellant A] tien verwijten van valsheid in geschriften ten laste is gelegd. De tenlastelegging zelf is weggelakt. In dit geval gaat het echter om een tegen [appellant A] uitgebrachte tenlastelegging. Dit betreft daarom informatie die vanwege haar inhoud is gelieerd aan [appellant A]. Met deze NAW-gegevens is het voor [appellanten] niet mogelijk om de rechten die zij aan de Wjsg ontlenen, daadwerkelijk uit te oefenen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3067). Dit is in strijd met de ruime uitleg van het begrip persoonsgegeven uit het hiervoor genoemde Nowak-arrest. Daarbij acht de Afdeling ook van belang dat de onderzoeksnaam, die door het College aan [appellant A] is toegekend in het kader van een strafrechtelijk onderzoek, aangemerkt moet worden als persoonsgegeven, omdat deze naam vanwege zijn inhoud gelieerd is aan [appellant A]. De enkele stelling van het College op de zitting dat de onderzoeksnaam niet beperkt is tot de naam van [appellant A], omdat er meerdere verdachten in dit onderzoek betrokken zijn, en dat daarom daarin geen inzage kan worden gegeven, volgt de Afdeling niet. Bovendien is in een enkel geval al inzage gegeven in de onderzoeksnaam.
6.4. Gelet op het vorenstaande hebben [appellanten] aannemelijk gemaakt dat de documenten meer persoonsgegevens van hen bevatten. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
6.5. Het betoog slaagt.
Meer stukken
7. [appellanten] betogen verder dat het College over meer documenten beschikt dan de stukken die op de inventarisatielijst zijn opgenomen. In dat kader verwijzen zij naar de lijst van onderwerpen genoemd op bijlage 5 bij het hoger beroepschrift. Volgens hen zijn deze onderwerpen niet opgenomen in de inventarisatielijst. Verder voeren [appellanten] aan dat uit onder andere het feit dat een huiszoeking op hun woonadres in London heeft plaatsgevonden, volgt dat er veelvuldig communicatie en afstemming heeft plaatsgevonden tussen officieren van justitie en de buitenlandse autoriteiten. Documenten over deze communicatie staan echter niet op de door het College gegeven inventarisatielijst.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1278, onder 6.5, geldt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene is die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
7.2. Het overzicht dat is verstrekt bij het besluit van 19 november 2020, vermeldt alleen het nummer van het document en het type document. Deze vermeldingen bevatten niet alle noodzakelijke kenmerken om [appellanten] in staat te stellen de rechten die zij aan de Wjsg ontlenen daadwerkelijk uit te oefenen. Zij kunnen met de gegevens over het type document niet controleren of de persoonsgegevens juist zijn en of deze zijn verwerkt in overeenstemming met de Richtlijn. Om hen daartoe in staat te stellen, moet het overzicht niet alleen een omschrijving van het type document waarin het persoonsgegeven voorkomt vermelden, maar ook de omschrijving van het persoonsgegeven, de verwerkingsdoeleinden en de bewaartermijnen ervan. Indien dat voor een betrokkene nodig is om te kunnen beoordelen of de persoonsgegevens rechtmatig zijn verwerkt, moet meer informatie worden verstrekt over de inhoud, de strekking of de context van de persoonsgegevens (vergelijk de uitspraak van 9 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3067, r.o. 6.5 en de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3461, onder 6.4). De enkele omschrijving van het type document waarin het persoonsgegeven voorkomt, geeft daar onvoldoende informatie over. Zo is de omschrijving van een document "valsheden" en van een ander document "O-AH-087". Zonder informatie over de inhoud, de strekking of context zijn [appellanten] niet in staat om te controleren of hun persoonsgegevens in deze documenten rechtmatig zijn verwerkt.
7.3. [appellanten] hebben verder in bijlage 5 bij het hoger beroepschrift uitgebreid uiteengezet waarom zij denken dat er meer stukken zouden moeten zijn. Het College heeft op de zitting hierover gesteld dat alle punten die genoemd worden in bijlage 5 bij de zoekslag zijn betrokken. De Afdeling overweegt dat het College met deze enkele stelling onvoldoende heeft onderbouwd dat dit daadwerkelijk het geval is. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de overzichtslijst onvoldoende specifiek is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3461, onder 6.3). Zo wordt niet duidelijk of, en zo ja, hoe, de stukken van bijlage 5 zijn meegenomen in de zoekslag naar documenten. Dit volgt niet uit de enkele omschrijving van het type document. In dit kader heeft het College op de zitting alleen toegelicht dat documenten over het bij de Westminster Magistrates Court ingediende verzoekschrift en de documenten over de contacten tussen het OM, de FIOD en de Rabobank, zoals genoemd op bijlage 5, niet bij de zoekslag zijn betrokken. De overige punten van de bijlage 5 zouden allemaal bij de zoekslag zijn betrokken. Het College kon echter niet toelichten hoe uit de inventarisatielijst blijkt dat deze stukken bij de zoekslag zijn betrokken. Wat betreft de documenten over de huiszoeking overweegt de Afdeling dat de enkele stelling van het College in het besluit van 16 april 2020, gehandhaafd bij het besluit van 19 november 2020, dat het dossier geen informatie bevat over verstrekkingen aan buitenlandse instanties, gelet op het aangevoerde door [appellanten] zonder nadere motivering niet navolgbaar is. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
7.4. Het betoog slaagt.
Het verslag van het tripartite overleg
8. Tot slot betogen [appellanten] dat het verslag van het tripartite overleg van 8 juni 2010 wel persoonsgegevens bevatten.
8.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het verslag van het tripartite overleg geen persoonsgegevens bevat. De Afdeling verwijst hierbij naar overweging 5.9 van de uitspraak en onderschrijft deze. De Afdeling voegt hieraan nog het volgende toe. In het verslag worden geen feitelijke handelingen van [appellant A] of [appellant B] genoemd. De stelling van [appellanten] dat de in het verslag opgenomen feiten betrekking hebben op hun handelen en dus persoonsgegevens in de zin van de Wjsg zijn, volgt de Afdeling dan ook niet.
8.2. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gelet op wat onder 4, 6.4, 6.5, 7.2 en 7.3 is overwogen gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 november 2020 gegrond verklaren. Dit besluit moet worden vernietigd vanwege strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College moet een nieuw besluit nemen op het bezwaar van [appellanten]. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen. In dat besluit moet het College, gelet op overweging 6.4, alsnog inzage geven in de persoonsgegevens van [appellanten]. Daarbij zal het College, gelet op wat in overweging 7.2 is overwogen, de inventarisatielijst moeten aanvullen zodat zij in staat zijn om te controleren of hun persoonsgegevens in deze documenten rechtmatig zijn verwerkt. Ook moet het College een nadere zoekslag verrichten naar de onderwerpen genoemd op de door [appellanten] overgelegde bijlage 5. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
10. Het College hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellant B] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 februari 2023 in zaak nr. 21/3043;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het College van procureurs-generaal van 19 november 2020, kenmerk PaG/BJZ/54948;
V. draagt het College van procureurs-generaal op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. bepaalt dat het College van procureurs-generaal aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Bindels
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
85-1050