Uitspraak
202406835/1/R2.
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellante]), beiden wonend in Sint-Oedenrode, gemeente Meierijstad,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Meierijstad,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2024 heeft de raad het "Omgevingsplan - Eerste wijzigingsronde 2024" als wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Meierijstad vastgesteld (hierna: het besluit tot wijziging).
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 24 oktober 2025, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. J.W.M. Hagelaars, advocaat in Arnhem, en de raad, vertegenwoordigd door W. Oosten, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het besluit tot wijziging ziet onder meer op het wijzigen van de toegestane bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie] in Sint-Oedenrode van een slachterij naar een vleeswaren- en vleesconservenfabriek met een productieomvang van minder dan 1.000 m².
[appellante] woont op het perceel [locatie] en voert onder meer aan dat het feitelijk gebruik als burgerbewoning ten onrechte niet als zodanig is bestemd en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de concrete plannen die hij heeft voor zijn perceel.
Hoe toetst de Afdeling?
2. De raad neemt een besluit tot wijziging van het omgevingsplan met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of met het besluit tot wijziging van het omgevingsplan sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot wijziging van het omgevingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Inhoudelijk
3. [appellante] betoogt allereerst dat in hoofdstuk 23 van de regels van het omgevingsplan - dat met het besluit tot wijziging is toegevoegd - ten onrechte wordt afgeweken van artikel 6.1 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode". De regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" gelden namelijk niet meer, omdat deze zijn vervangen door de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4". Volgens [appellante] is dan ook onduidelijk welke bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan op zijn perceel.
3.1. Voor zover de raad over deze beroepsgrond heeft aangevoerd dat aan [appellante] het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden tegengeworpen, overweegt de Afdeling het volgende.
3.1.1. Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
3.1.2. In haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, heeft de Afdeling onder 10.3 overwogen: "Appellanten kunnen tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of tegen een ander besluit waarvoor de norm van een goede ruimtelijke ordening geldt, beroepsgronden naar voren brengen die ertoe strekken aan te tonen dat aan belangen gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen gronden of bouwwerken te weinig gewicht is toegekend (uitspraak van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352 (Elzenbos Brummen))."
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het aanpassen van deze jurisprudentie wanneer, net als in dit geval, de norm van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties geldt. Dat betekent dat appellanten tegen een besluit tot wijziging van een omgevingsplan of tegen een ander besluit waarvoor deze norm geldt, beroepsgronden naar voren kunnen brengen die ertoe strekken aan te tonen dat aan belangen gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen gronden of bouwwerken te weinig gewicht is toegekend.
3.1.3. Met hoofdstuk 23 van de regels van het omgevingsplan is beoogd om de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [appellante] te wijzigen. Wat de raad heeft aangevoerd, leidt er dus niet toe dat de Afdeling niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond van [appellante].
3.2. Artikel 23.1 van de regels van het omgevingsplan, zoals die met het besluit tot wijziging is vastgesteld, luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 6.1. eerste lid onder a. en specifiek de daarbij horende ‘tabel bedrijven’ van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, geldt voor de locatie [locatie] Sint-Oedenrode het volgende met betrekking tot de Toegestane bedrijfscategorie:
." Artikel 23.2 luidt:
"1. Bij strijdigheid van het bepaalde in artikel 23.1 met het bepaalde in de ‘tabel bedrijven’ behorende bij artikel 6.1. eerste lid onder a. van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, wordt voor betreft de rij met aanduiding
‘sb-17’, geldt de tabel zoals opgenomen in 23.1.
2. Het tijdelijk deel van dit omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 onder a. van de Omgevingswet blijft voor het overige onverkort van toepassing voor de locatie [locatie] Sint-Oedenrode."
Artikel 23.3 luidt: "In afwijking van het bepaalde in artikel 6.1. eerste lid onder a. en specifiek de daarbij horende ‘tabel bedrijven’ van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" zoals onderdeel van het tijdelijk deel van dit omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 22.1. onder a. van de Omgevingswet, geldt voor de locatie [locatie], Sint-Oedenrode dat een slachterij is verboden."
3.3. Uit de verbeelding behorende bij het op 15 maart 2012 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" volgt dat aan het perceel [locatie] de bestemming "Bedrijf" met onder meer de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 17" is toegekend. Dit bestemmingsplan maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: Iw Ow) deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 van de Omgevingswet (hierna: Ow). Om het wat betreft terminologie niet onnodig ingewikkeld te maken, zal de Afdeling in het vervolg van de uitspraak echter nog steeds spreken over het bestemmingsplan "Buitengebied
Sint-Oedenrode".
Op 29 maart 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" vastgesteld. Dit bestemmingsplan maakt op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de Iw Ow ook deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 22.1 van de Ow. In het vervolg van de uitspraak zal de Afdeling ook nog steeds spreken over het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4".
Artikel 6 van Pro de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" luidt: "De regels voor de bestemming 'Bedrijf' van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode’ (vastgesteld op
15 maart 2012), bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 1’ (vastgesteld op 10 juli 2014), van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 2’ (vastgesteld op 25 juni 2015), en van 'Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 3' (vastgesteld op 30 juni 2016) worden vervangen door de regels voor de bestemming 'Bedrijf' van bestemmingsplan 'Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4' van de gemeente Meierijstad."
Artikel 6.1 luidt: "De voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. niet-agrarische bedrijven die zijn opgenomen in de 'Tabel Bedrijven' met bijbehorende voorzieningen;
b. bedrijfswoningen zoals aangegeven in de 'Tabel Bedrijven';
c. aan-huis-verbonden beroepen of bedrijven;
[…]."
Uit de bij artikel 6 opgenomen Pro ‘Tabel Bedrijven’ volgt dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - 17" op het adres [locatie] een slachterij en één bedrijfswoning zijn toegestaan.
3.4. De Afdeling stelt vast dat met de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" in 2018 onder meer alle regels van het bestemmingsplan "Buitengebied
Sint-Oedenrode" behorende bij de bestemming "Bedrijf" zijn komen te vervallen en vervangen door de regels die in het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" zijn opgenomen behorende bij de bestemming "Bedrijf". In de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan, zoals die met het besluit tot wijziging zijn vastgesteld, wordt dan ook ten onrechte nog verwezen naar artikel 6.1, eerste lid, onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" en de daarbij opgenomen ‘Tabel Bedrijven’. Dat betekent ook dat aan de verwijzing naar de desbetreffende regel van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" en de daarbij opgenomen ‘Tabel Bedrijven’ in de voorrangsbepaling van artikel 23.2 van de regels van het omgevingsplan en in de verbodsbepaling van artikel 23.3 geen betekenis toekomt en dat - anders dan de raad heeft beoogd - als gevolg van het besluit tot wijziging op het perceel [locatie] zowel een slachterij is toegestaan als een vleeswaren- en vleesconservenfabriek.
Omdat het besluit tot wijziging in zoverre niet voorziet in wat de raad heeft beoogd, moet worden geoordeeld dat dit besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
4. Met het oog op een finale geschilbeslechting zal de Afdeling in het vervolg van deze uitspraak de beroepsgronden beoordelen alsof in de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan wordt verwezen naar artikel 6.1, eerste lid, onder a, van de regels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4".
5. [appellante] voert verder aan dat het bestaande, actuele gebruik van het perceel [locatie] ten onrechte niet als zodanig is vastgelegd. Volgens hem wordt het perceel uitsluitend nog gebruikt ten behoeve van een woonfunctie met een aan-huis-verbonden bedrijf dat ziet op vleesverwerking. In dat kader wijst hij ook nog op zijn wens om op zijn perceel meerdere woningen te realiseren. Verder betoogt hij dat onduidelijk is wat onder de functie "vleeswaren- en vleesconservenfabriek" moet worden verstaan.
5.1. Uit de motivering van het besluit tot wijziging volgt dat op het perceel [locatie] al meer dan negen jaar geen volwaardige slachterij meer aanwezig is. Slechts incidenteel en dan in de vorm van een meer eenvoudige vleesverwerkende activiteit vinden er nog bedrijfsmatige activiteiten plaats. Belangrijkste reden voor het wijzigen van de toegestane bedrijfsactiviteiten op het perceel is dan ook dat hiermee wordt beoogd de feitelijke actuele situatie planologisch vast te leggen.
5.2. Op grond van de artikelen 23.1 en 23.2 van de regels van het omgevingsplan in samenhang bezien met de verbeelding behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode" en artikel 6.1, eerste lid, onder a, van de regels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" is op het perceel [locatie] een vleeswaren- en vleesconservenfabriek met een productieomvang van minder dan 1.000 m² toegestaan. Dit zijn bedrijfsactiviteiten die vallen onder milieucategorie 3.1, terwijl de voorheen toegestane slachterij een bedrijf is dat valt onder milieucategorie 3.2.
5.3. Door de raad is het rapport "[locatie] rapport van bevindingen 20-01-2026 zaaknummer 235773" van 20 januari 2016 overgelegd. Uit dat rapport volgt dat tijdens het controlebezoek op
20 januari 2016 is geconstateerd dat op het perceel [locatie] diverse ruimten, zoals de vriescel, een koelcel en de dierenverblijven, leeg staan en/of niet meer worden gebruikt. Het slachten van vee vindt reeds jaren niet meer plaats op het perceel.
Ook is het rapport "Controlebezoek niet-agrarische bedrijven inventarisatie bestemmingsplan" van 21 maart 2023 overgelegd. Daaruit volgt dat op het perceel [locatie] nog in zeer beperkte mate activiteiten worden verricht (portioneren van vlees). De omvang hiervan kan momenteel niet als bedrijfsmatig van omvang worden aangemerkt. Wel zijn alle voorzieningen ten behoeve van de slachterij nog aanwezig. Er zijn geen noemenswaardige veranderingen ten opzichte van de uitgevoerde controle op 20 januari 2016.
5.4. De Afdeling overweegt dat uit de motivering van het besluit tot wijziging volgt dat met dit besluit is beoogd de feitelijke actuele situatie op het perceel [locatie] planologisch vast te leggen. Tussen partijen is echter niet in geschil, en dat blijkt bovendien ook uit de door de raad overgelegde rapporten uit 2016 en 2023 van uitgevoerde controlebezoeken, dat op het perceel [locatie] al zeer geruime tijd geen volwaardig bedrijf meer wordt uitgeoefend en dat de activiteiten die ter plaatse nog met vlees worden verricht, geen bedrijfsmatige omvang hebben. Met het toestaan van een vleeswaren- en vleesconservenfabriek met een productieomvang van minder dan 1.000 m² is naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet de feitelijke actuele situatie vastgelegd. Bovendien is het niet duidelijk of, al zouden de activiteiten die ter plaatse nog met vlees worden verricht wel een bedrijfsmatige omvang hebben, deze activiteiten passen binnen de functie "vleeswaren- en vleesconservenfabriek", omdat in de regels van het omgevingsplan niet nader is geconcretiseerd wat hieronder moet worden verstaan.
Met betrekking tot de door [appellante] gewenste omzetting van de bedrijfswoning op het perceel [locatie] in een burgerwoning en zijn wens om meer woningen ter plaatse te realiseren, heeft de raad te kennen gegeven dat hij daar op zich niet onwelwillend tegenover staat, maar dat naar de aanvaardbaarheid daarvan, mede gelet op verschillende bedrijfsactiviteiten die in de directe omgeving van het perceel worden uitgeoefend, nader onderzoek moet worden gedaan. In dat kader heeft de raad er ook nog op gewezen dat de gemeente bezig is met de ontwikkeling van het woongebied Sint-Oedenrode-Noord, direct ten noorden van het perceel [locatie] aan de overzijde van de Heikampenweg, en met het wegnemen van de belemmeringen daarvoor. Zo heeft de raad met het voorliggende besluit tot wijziging ook de op het perceel [locatie] toegestane milieucategorie verlaagd van milieucategorie 3.2 naar milieucategorie 3.1 waardoor de nu toegestane bedrijfsactiviteiten geen belemmering meer vormen voor de ontwikkeling van het woongebied. Als dit woongebied daadwerkelijk ontwikkeld zal worden, dan is het de verwachting dat mede daardoor ook verschillende andere belemmeringen voor het toestaan van de functie "wonen" op het perceel [locatie] zullen zijn weggenomen. Gelet op deze toelichting acht de Afdeling de keuze van de raad om met het besluit tot wijziging aan het perceel [locatie] niet de functie "wonen" toe te kennen niet onredelijk, daargelaten de vraag of met de plannen van [appellante] überhaupt sprake is van een voldoende concreet initiatief waarvan de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid ten tijde van de vaststelling van het besluit tot wijziging kon beoordelen.
Dit alles heeft voor [appellante] echter wel de nodige gevolgen. Aan de ene kant zijn de bestaande planologische mogelijkheden niet meer behouden, terwijl [appellante] er op zitting op heeft gewezen dat zijn perceel met die mogelijkheden eenvoudiger te verkopen is dan met de nu toegestane functie "vleeswaren- en vleesconservenfabriek". Aan de andere kant is met die functie het door hem gewenste - en thans ook feitelijk bestaande - gebruik van de op zijn perceel aanwezige woning als burgerwoning ook niet toegestaan. De Afdeling is, gelet hierop, dan ook van oordeel dat de raad met de belangen van [appellante] onvoldoende rekening heeft gehouden bij de vaststelling van het besluit tot wijziging. Het besluit tot wijziging is ook in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit tot wijziging, voor zover het betreft het werkingsgebied "de locatie [locatie] Sint-Oedenrode" en de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan, is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb te betrachten zorgvuldigheid.
Het beroep is gegrond, zodat het besluit tot wijziging in zoverre moet worden vernietigd.
7. De Afdeling stelt vast dat de raad bij besluit van 10 april 2025 het "Omgevingsplan - Tweede wijzigingsronde 2024" als wijziging van het omgevingsplan heeft vastgesteld (hierna: het tweede besluit tot wijziging). Met dit tweede besluit tot wijziging is, voor zover van belang, in de desbetreffende drie artikelen uit hoofdstuk 23 van de regels van het omgevingsplan ook een verwijzing naar het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" opgenomen. De Afdeling begrijpt het tweede besluit tot wijziging op dit punt zo dat de raad daarmee de drie artikelen niet geheel opnieuw heeft vastgesteld, maar slechts het woord ‘bestemmingsplan’ heeft gewijzigd in ‘bestemmingsplannen’ en de zinsnede ‘en "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4"’ heeft toegevoegd. Daarmee is beoogd het hiervoor in 3.4 geconstateerde gebrek te repareren. Tegen het tweede besluit tot wijziging is niet door anderen afzonderlijk beroep ingesteld.
Gelet op de onlosmakelijke samenhang op dit punt tussen het besluit tot wijziging en het tweede besluit tot wijziging, ziet de Afdeling aanleiding om ook het tweede besluit tot wijziging, voor zover het betreft het wijzigen van het woord ‘bestemmingsplan’ in ‘bestemmingsplannen’ en het toevoegen van de zinsnede ‘en "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4"’ in de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan, te vernietigen wegens strijd met de bij het voorbereiden van een besluit op grond van artikel 3:2 van Pro de Awb te betrachten zorgvuldigheid.
Opdracht
8. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in de geconsolideerde regeling op de landelijke voorzieningen.
Betekenis van deze uitspraak
9. Deze uitspraak heeft tot gevolg dat op het perceel [locatie] weer een slachterij en één bedrijfswoning zijn toegestaan. Dat volgt immers uit artikel 6.1, eerste lid, onder a, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4" en de daarbij opgenomen ‘Tabel Bedrijven’.
Proceskosten
10. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Meierijstad van 26 september 2024 waarbij het "Omgevingsplan - Eerste wijzigingsronde 2024" als wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Meierijstad is vastgesteld, voor zover het betreft:
a. het werkingsgebied ‘de locatie [locatie] Sint-Oedenrode’;
b. de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Meierijstad van 10 april 2025 waarbij het "Omgevingsplan - Tweede wijzigingsronde 2024" als wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Meierijstad is vastgesteld, voor zover het betreft het wijzigen van het woord ‘bestemmingsplan’ in ‘bestemmingsplannen’ en het toevoegen van de zinsnede ‘en "Buitengebied Sint-Oedenrode, herziening 4"’ in de artikelen 23.1, 23.2 en 23.3 van de regels van het omgevingsplan;
IV. draagt de raad van de gemeente Meierijstad op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II. en III. worden verwerkt in de geconsolideerde regeling op de landelijke voorzieningen;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Meierijstad tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Meierijstad aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, griffier.
w.g. Knol
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Driessen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
634