Uitspraak
202206400/1/R4.
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend in Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 september 2022 in zaak nr. 22/1458 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college [partij] met een dwangsom gelast om een overtreding op het perceel [locatie 1] in Driebergen-Rijsenburg (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 17 februari 2022 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 november 2021 herroepen.
Bij uitspraak van 29 september 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
[partij] en het college hebben ieder voor zich een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[partij] heeft een nader stuk dat zij als incidenteel hogerberoepschrift heeft aangemerkt en een nader stuk dat ook een verzoek om schadevergoeding bevat, ingediend.
Het college en [appellant] en anderen hebben ieder voor zich een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 25 maart 2025, waar [appellant] en anderen, bijgestaan door mr. M.E. van den Kommer, rechtsbijstandverlener in Naarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. W. van der Wel, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], bijgestaan door A.E.S. van Dijk, als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college aan [partij] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb, de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
3. [partij] is eigenaar van het perceel. In het achtererfgebied daarvan staan meerdere bijbehorende bouwwerken die al dan niet met een vergunning zijn gebouwd of uitgebreid, waaronder een tuinhuis dat zonder vergunning is uitgebreid en geschikt is gemaakt voor bewoning. Het college heeft aan [partij] op 2 december 2020 een omgevingsvergunning verleend om het tuinhuis te gebruiken als bed & breakfast (hierna: B&B).
Een toezichthouder van de gemeente heeft op 18 juni 2021 een rapport opgesteld van een controle die hij op 16 juni 2021 op het perceel heeft uitgevoerd (hierna: het rapport van 18 juni 2021). Op grond daarvan heeft het college zich op het standpunt gesteld dat in het achtererfgebied van het perceel zonder vergunning bijbehorende bouwwerken zijn gebouwd of uitgebreid, terwijl de maximale oppervlakte van al dan niet vergunde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied van het perceel, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, aanhef en onder f, van bijlage II van het Bor (hierna: de maximale oppervlakte), is overschreden. Gelet daarop zijn volgens het college niet alle bijbehorende bouwwerken die zonder vergunning zijn gebouwd of uitgebreid vergunningvrij als bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel 3, van bijlage II van het Bor. Daarom heeft [partij] volgens het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo overtreden. Bij het besluit van 9 november 2021 heeft het college [partij] met een dwangsom van € 6.000,00 per week, met een maximum van € 18.000,00, gelast om binnen acht weken na de verzending van de last de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel terug te brengen tot de maximale oppervlakte.
[partij] heeft hiertegen bezwaar gemaakt, waarbij zij een beroep heeft gedaan op het vertrouwensbeginsel. [partij] beroept zich hierbij op rapporten van 30 juli 2020 en 24 augustus 2020 die naar aanleiding van controles op het perceel zijn opgesteld door een toezichthouder van de gemeente. Deze rapporten bevatten onder meer de door de toezichthouder vastgestelde meetresultaten van de oppervlakten van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel. Verder staat in deze rapporten dat de maximale oppervlakte niet is overschreden, dat is beoordeeld of de uitbreiding van het tuinhuis vergunningvrij is als bedoeld in artikel 2 van Pro bijlage II van het Bor, dit om te voorkomen dat hierover in de toekomst discussie ontstaat, en dat de zaak over het tuinhuis daarmee als afgehandeld wordt beschouwd. [partij] heeft in bezwaar aangevoerd dat sinds die eerste controles geen bijbehorende bouwwerken op het perceel zijn gebouwd of uitgebreid.
Bij het besluit van 17 februari 2022 heeft het college dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 9 november 2021 herroepen, omdat het college handhaving in dit geval onevenredig acht. Volgens het college is in het rapport van 30 juli 2020 bij [partij] niet alleen de verwachting gewekt dat de maximale oppervlakte niet is overschreden, maar ook de verwachting dat daarom niet handhavend zal worden opgetreden bij een overschrijding van de maximale oppervlakte. Volgens het college zijn er geen andere, zwaarder wegende belangen die aan het honoreren van de gewekte verwachtingen in de weg staan.
Partijen onderschrijven de conclusie in het rapport van 18 juni 2021 dat de maximale oppervlakte is overschreden en dat [partij] daarom artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft overtreden. Partijen zijn het oneens over de omvang van die overschrijding.
Procesbelang van [persoon A] en [persoon B]
4. [partij] heeft erop gewezen dat [persoon A] en [persoon B], die behoren tot de ‘anderen’ in [appellant] en anderen, inmiddels zijn verhuisd.
4.1. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Dit betekent dat het doel dat de appellant voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. Degene die opkomt tegen een besluit heeft belang bij een beoordeling van diens rechtsmiddel, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is vervallen. Als er geen procesbelang (meer) bestaat, is het rechtsmiddel niet-ontvankelijk. De vraag of er procesbelang is, wordt beantwoord naar de stand van zaken op het moment van de uitspraak.
4.2. De Afdeling stelt vast dat [persoon A] en [persoon B] hangende het hoger beroep hun woning vlakbij het perceel hebben verkocht en zijn verhuisd. Hoewel [appellant] en anderen op de zitting te kennen hebben gegeven dat [persoon A] en [persoon B] zich daarom uit de procedure in hoger beroep hebben teruggetrokken, hebben [persoon A] en [persoon B] het hoger beroep, voor zover dat door hen is ingesteld, niet ingetrokken. De Afdeling is van oordeel dat het belang van [persoon A] en [persoon B] bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, voor zover dat door hen is ingesteld, is vervallen.
4.3. Het hoger beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat door [persoon A] en [persoon B] is ingesteld, is daarom niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], zal hierna onder 7 en volgende inhoudelijk worden besproken.
Belanghebbendheid van [persoon C]
5. [partij] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [persoon C], die ook behoort tot de ‘anderen’ in [appellant] en anderen, geen belanghebbende is, omdat zij vanaf haar woonperceel geen zicht heeft op de bebouwing in het achtererfgebied van het perceel.
5.1. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
5.2. [persoon C] woont aan [locatie 2] in Driebergen-Rijsenburg. De afstand tussen het woonperceel van [persoon C] en het perceel is ongeveer 39 m. [persoon C] heeft op de zitting te kennen gegeven dat zij vanuit de keuken in haar woning zicht heeft op het dak van het tuinhuis in het achtererfgebied van het perceel. Op grond van het kaartmateriaal dat op de zitting is bekeken, stelt de Afdeling vast dat het zicht vanaf de woning van [persoon C] richting het tuinhuis op het perceel niet door gebouwen wordt belemmerd. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling voldoende aannemelijk dat [persoon C] een persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks bij het besluit van 17 februari 2022 is betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [persoon C] belanghebbende is bij het besluit.
Geen incidenteel hoger beroep van [partij]
6. [partij] betoogt in een nader stuk dat zij als incidenteel hogerberoepschrift heeft aangemerkt dat het college zich schuldig heeft gemaakt aan onrechtmatig overheidshandelen door in weerwil van het gewekte vertrouwen een controle op 16 juni 2021 op het perceel te laten uitvoeren en een last onder dwangsom op te leggen.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 16 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2242), is voor het antwoord op de vraag of een ingediend stuk als incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.
6.2. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van het college om het vertrouwensbeginsel te honoreren ongegrond verklaard. [partij] heeft zich uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat zij zich in dat rechtbankoordeel kan vinden. [partij] heeft daarmee geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak. Gelet hierop heeft [partij] geen incidenteel hoger beroep ingesteld als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Awb. De Afdeling beschouwt het door [partij] als incidenteel hoger beroep aangeduide stuk als een nader stuk dat moeten worden bezien in samenhang met het door [partij] ingediende verzoek om schadevergoeding. Op de zitting is dit ook uitdrukkelijk zo besproken.
Het hoger beroep van [appellant] en anderen
Vertrouwensbeginsel: stap 1 en stap 2
7. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678), geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe (stap 1).
Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend (stap 2). Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
Er is geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen als degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft gedaan de relevante feiten en omstandigheden onjuist of onvolledig heeft weergegeven; zij gelet op haar specifieke kennis of deskundigheid had moet beseffen dat de uitlating of gedraging in strijd was met de toepasselijke rechtsregels; de uitlating zo duidelijk in strijd was met de toepasselijke rechtsregels dat zij dit had moeten beseffen; zij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag.
7.2. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank bij haar overwegingen over stap 1 en stap 2 van het vertrouwensbeginsel niet heeft onderkend dat [partij] van meet af aan wist of had moeten beseffen dat de in het rapport van 30 juli 2020 vermelde meetresultaten onjuist zijn. [partij] heeft volgens [appellant] en anderen namelijk in een vergunningaanvraag uit 2005, voor de uitbreiding van het hoofdgebouw en de garage, grotere oppervlaktematen van een aantal bijbehorende bouwwerken doorgegeven dan de oppervlaktematen die zijn vermeld in de rapporten van 30 juli 2020 en 24 augustus 2020. Bovendien volgt uit de toetsing van een in 2005 verleende vergunning voor de bouw van het tuinhuis, dat later zonder vergunning is uitgebreid, dat de ruimte om bijbehorende bouwwerken te realiseren maximaal zal zijn ingevuld na de realisatie van het bouwplan voor het tuinhuis. [appellant] en anderen beroepen zich in dit in dit kader ook op een door [partij] aan de gemeente verzonden e-mail. Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [partij] uit het rapport van 30 juli 2020 redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat op het perceel de maximale oppervlakte niet was overschreden en dat het college daarom niet handhavend zou gaan optreden bij een overschrijding van de maximale oppervlakte, zo betogen [appellant] en anderen.
7.3. Het college heeft bij de beoordeling van stap 1 buiten beschouwing gelaten dat uit het rapport van 18 juni 2021 volgt dat wel sprake is van een overschrijding van de maximale oppervlakte. Ook heeft het college buiten beschouwing gelaten dat de opmerkingen in de rapporten van 30 juli 2020 en 24 augustus 2020 over het voorkomen van toekomstige discussies en het als afgehandeld beschouwen van de zaak, wat daarvan ook zij, alleen betrekking hebben op het tuinhuis en niet op de overige bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen hierover niets hebben aangevoerd. Uit wat [appellant] en anderen wel hebben aangevoerd, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat [partij] van meet af aan wist of had moeten beseffen dat de in het rapport van 30 juli 2020 vermelde meetresultaten onjuist waren. De Afdeling stelt daartoe allereerst vast dat [partij] de toezichthouder volledige toegang tot haar perceel heeft verschaft, waardoor de bijbehorende bouwwerken duidelijk zichtbaar moeten zijn geweest. De Afdeling wijst hierbij ook op een e-mail van 1 februari 2021, waarin een jurist handhaving van de gemeente aan [partij] heeft medegedeeld dat de bebouwing in het achtererfgebied van het perceel een paar keer nauwkeurig is gemeten vanaf twee verschillende systemen en dat de conclusie is dat de maximale oppervlakte niet is overschreden. Gelet hierop leidt het enkele feit dat in 2005 vergunningaanvragen zijn ingediend niet tot de conclusie dat het college bij [partij] geen gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. De Afdeling neemt hierbij ook in aanmerking dat die aanvragen niet door [partij], maar door J.W. Tjepkema zijn ingediend en dat die aanvragen niet zijn getoetst aan de vereisten voor vergunningvrij bouwen, omdat in 2005 op die aanvragen is beslist en het Bor pas op 1 januari 2010 in werking is getreden. Voor zover [appellant] en anderen zich beroepen op een e-mail die van [partij] afkomstig zou zijn, stelt de Afdeling vast dat zij die niet hebben overgelegd of nader gespecificeerd.
Wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij] aan het rapport van 30 juli 2020 de gerechtvaardigde verwachting mocht ontlenen dat het college niet handhavend zou gaan optreden bij een overschrijding van de maximale oppervlakte.
Het betoog slaagt niet.
8. Gelet op wat hiervoor onder 7.3 is overwogen, gaat de Afdeling bij de bespreking van het betoog over stap 3 ervan uit dat sprake is van een gerechtvaardigde verwachting. Gelet op wat [appellant] en anderen over stap 3 hebben aangevoerd, is bij de bespreking van dat betoog, anders dan bij de bespreking van het betoog over de stappen 1 en 2, wel van belang wat de daadwerkelijke oppervlakte is van de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel.
Vertrouwensbeginsel: stap 3
9. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft mogen stellen dat er geen zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van de gerechtvaardigde verwachting in de weg staan. [appellant] en anderen voeren aan dat onduidelijk is waarom de belangen van [partij] in dit geval zwaarder wegen dan de andere belangen. [appellant] en anderen wijzen erop dat de overschrijding van de maximale oppervlakte is ontstaan voorafgaand aan de toezeggingen waarop [partij] zich beroept. Verder voeren zij aan dat zij zicht hebben op de bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel en veel overlast ondervinden van het gebruik van het tuinhuis als B&B. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] en anderen onvoldoende gewicht toegekend aan het feit dat het college in het besluit van 17 februari 2022 ten onrechte is uitgegaan van de juistheid van de in het rapport van 18 juni 2021 opgenomen meetresultaten. [appellant] en anderen wijzen erop dat dit rapport is opgesteld door een toezichthouder die in het rapport van 30 juli 2020 tot andere meetresultaten is gekomen. In dit kader wijzen [appellant] en anderen er ook op dat het college in beroep en hoger beroep weer op de juistheid van de meetresultaten in het rapport van 18 juni 2021 is teruggekomen. [appellant] en anderen stellen dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe het tot de verschillende meetresultaten is gekomen en dat de overschrijding van de maximale oppervlakte, en daarmee het belang van handhaving, in werkelijkheid aanzienlijk groter is dan die waar het college in het besluit van 17 februari 2022 van is uitgegaan.
9.1. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen (stap 3).
Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden.
9.2. Het college heeft zich over de weging van de belangen bij de toepassing van stap 3 van het vertrouwensbeginsel op het standpunt gesteld dat de ruimtelijke gevolgen van de overschrijding van de maximale oppervlakte, die volgens het college op basis van het rapport van 18 juni 2021 19,13 m² bedraagt, in dit geval gering zijn, omdat die overschrijding kan worden teruggebracht door kleine onderdelen van de bijbehorende bouwwerken te verwijderen. Bovendien zal precedentenwerking zich volgens het college in de praktijk niet snel voordoen, omdat een vergelijkbaar beroep op het vertrouwensbeginsel zich niet snel zal voordoen. Daarnaast is volgens het college gesteld noch gebleken dat omwonenden overlast ondervinden van de aanwezigheid van bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied van het perceel. Gelet daarop zijn er volgens het college geen belangen die zwaarder wegen dan het belang van [partij] bij het behoud van de huidige bebouwing.
Op de zitting heeft het college toegelicht dat het in de belangenafweging doorslaggevend gewicht heeft toegekend aan het burgerperspectief.
9.3. Hoewel tussen partijen niet in geschil is dat de maximale oppervlakte is overschreden, is de mate van overschrijding onduidelijk. De Afdeling stelt vast dat de in het rapport van 18 juni 2021 vermelde meetresultaten afwijken van die in de rapporten van 30 juli 2020 en 24 augustus 2020 en dat het college in zijn schriftelijke uiteenzetting en in zijn nader stuk weer van andere meetresultaten is uitgegaan. De overschrijding van de maximale oppervlakte zou blijkens de schriftelijke uiteenzetting 35,29 m² en blijkens het nader stuk 22 m² zijn, terwijl in het rapport van 18 juni 2021 nog was uitgegaan van 19,13 m2. Door de steeds wisselende meetresultaten en het ontbreken van een controleerbare verantwoording daarvan, is onduidelijk in welke mate de maximale oppervlakte wordt overschreden, terwijl het college in zijn motivering veel gewicht heeft toegekend aan de geringheid van de overschrijding. Alleen al hierom heeft het college zich op onzorgvuldige wijze en ondeugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het belang van [partij] zwaarder weegt dan de andere belangen. De Afdeling neemt in dit verband in aanmerking dat het college zich op de zitting op het standpunt heeft gesteld dat het nooit meewerkt aan een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bijbehorende bouwwerk in een achtererfgebied dat vanwege de oppervlakte van de daar aanwezige bijbehorende bouwwerken niet vergunningvrij mag worden gebouwd. Verder heeft het college niet gemotiveerd waarom het burgerperspectief alleen een concreet belang van [partij] is en waarom de door [appellant] en anderen gestelde belangen, waaronder hun zicht op de bijbehorende bouwwerken, niet zijn meegewogen. Ook heeft het college niet in aanmerking genomen dat [partij] na het rapport van 30 juli 2020 geen bijbehorende bouwwerken op het perceel heeft gebouwd of uitgebreid en dat [partij] daarom in zoverre geen nadeel heeft ondervonden van het gewekte vertrouwen.
Kortom, de rechtbank heeft bij de toetsing aan stap 3 van het vertrouwensbeginsel niet onderkend dat het college op onzorgvuldige wijze heeft vastgesteld dat, en ontoereikend heeft gemotiveerd waarom, de belangen van [partij] bij de nakoming van de gewekte verwachtingen in dit geval zwaarder wegen dan de andere belangen.
Het betoog slaagt.
Overige gronden
10. Voor zover [appellant] en anderen in het hogerberoepschrift en de nadere stukken gronden naar voren hebben gebracht over de aan [partij] verleende omgevingsvergunning voor het gebruik van het tuinhuis als B&B, stelt de Afdeling vast dat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen. Deze zaak gaat over handhaving en niet over de verleende omgevingsvergunning. Deze gronden behoeven daarom geen bespreking.
Conclusie
11. Het hoger beroep van [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], is gegrond. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover daarbij is beslist op het beroep van [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B]. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] en anderen, behoudens van [persoon A] en [persoon B], gegrond verklaren en het besluit van 17 februari 2022 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal bepalen dat het college binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op het door [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], gemaakte bezwaar. Bij dat nieuw te nemen besluit moet het college inzichtelijk maken hoe groot de overschrijding is van de maximale oppervlakte. Ook moet het college daarbij inzichtelijk maken welke belangen het bij de toepassing van stap 3 van het vertrouwensbeginsel meeweegt en motiveren op welke wijze het die belangen tegen elkaar afweegt.
12. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
13. Als gevolg van deze uitspraak herleeft het besluit van 9 november 2021. Gelet daarop ziet de Afdeling aanleiding om bij wijze van voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb te bepalen dat het besluit van 9 november 2021 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
14. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Verzoek om schadevergoeding
15. [partij] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
15.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
Het college heeft het bezwaarschrift van [partij] ontvangen op 16 november 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met een maand overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 500,00.
16. [partij] verzoekt de Afdeling verder om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij als gevolg van het onrechtmatige besluit van 9 november 2021 stelt te hebben geleden.
16.1. Uit de beoordeling hiervoor van het hoger beroep volgt dat de onrechtmatigheid van het besluit van 9 november 2021 niet vaststaat. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb alleen al daarom af.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [persoon A] en [persoon B], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant] en anderen voor het overige gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 september 2022 in zaak nr. UTR 22/1458, voor zover daarbij het beroep van [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], ongegrond is verklaard;
IV. verklaart het beroep van [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 17 februari 2022, zonder kenmerk, gegrond;
V. vernietigt dat besluit van 17 februari 2022;
VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt;
VII. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 9 november 2021, kenmerk CHZ_KLA-21-2142-04, met terugwerkende kracht tot zes weken na de dag van bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar;
VIII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IX. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], in verband met de behandeling van de in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant] en anderen, behoudens [persoon A] en [persoon B], het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
XI. wijst het verzoek van [partij] om schadevergoeding toe, voor zover het betrekking heeft op de overschrijding van de redelijke termijn;
XII. wijst dat verzoek voor het overige af;
XIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [partij] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Breda
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Robben
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
610-1133
BIJLAGE
De Awb
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Artikel 8:72
[…]
5. De bestuursrechter kan zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
[…]
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
[…]
Artikel 8:110
1. Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald.
[…]
Artikel 8:113
[…]
2. Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
De Wabo
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Bijlage II van het Bor
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…]
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
[…]
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
[…].