Uitspraak
202305902/1/R2.
Datum uitspraak: 10 december 2025
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A], wonend in [woonplaats], en [appellante B], gevestigd in [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 17 augustus 2023 in zaken nrs. 21/1780 en 21/1781 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
het college van burgemeester en wethouders van ’s-Hertogenbosch.
Procesverloop
Bij besluit van 25 januari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van 23 cabins ten behoeve van een maatschappelijke zorgvoorziening aan de Nieuwe Dijk 3 in ’s-Hertogenbosch voor de duur van 10 jaar.
Bij besluiten van 15 juni 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij tussenuitspraak van 26 oktober 2022 (hierna: de tussenuitspraak)
heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vijf weken het in die uitspraak geconstateerde gebrek te herstellen met inachtneming van de tussenuitspraak.
Bij besluiten van 7 december 2022 (hierna samen: het herstelbesluit) heeft het college de besluiten van 15 juni 2021 ingetrokken, het gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 januari 2021 ongegrond verklaard, het besluit van 25 januari 2021 in stand gelaten, nieuwe voorschriften aan de verleende tijdelijke omgevingsvergunning verbonden die als maatregelen al in de ruimtelijke onderbouwing zijn benoemd en het verzoek om een vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten, afgewezen.
Bij uitspraak van 17 augustus 2023 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 15 juni 2021 vernietigd en het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond verklaard.
Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant A] en [appellante B] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Het college en [appellant A] en [appellante B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak samen met 202207062-1-R2 op zitting behandeld op 17 september 2025, waar [appellant A], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en [appellante B], vertegenwoordigd door [appellant B], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat in Breda, mr. J.J.H. van Goch en M.C.H.L. Verkuijlen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Stichting Reinier van Arkel, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 september 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van 23 cabins ten behoeve van een zorgvoorziening voor langdurig verblijf aan de Nieuwe Dijk 3 in ’s-Hertogenbosch, voor de duur van 10 jaar. In deze maatschappelijke zorgvoorziening wordt 24 uur per dag zorg en begeleiding verleend aan 22 kwetsbare mensen uit de gemeenten Sint-Michielsgestel, Vught, Haaren, Meierijstad, Boxtel, Zaltbommel, Maasdriel en ’s-Hertogenbosch. De mensen die verblijven in de maatschappelijke zorgvoorziening, hebben problemen op het gebied van verslaving en/of psychiatrie en/of hebben een licht verstandelijke beperking. [appellant A] en [appellante B] zijn het niet eens met het plaatsen van de 23 cabins en vrezen voor onaanvaardbare druk op het woon- en leefklimaat. Verder stellen zij zich op het standpunt dat zij in hun bedrijfsbelangen worden geschaad.
2.1.
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Uitspraken van de rechtbank
3. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de bezwaren van [appellant A] en [appellante B] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft het college opdracht gegeven om binnen vijf weken het gebrek te herstellen. De rechtbank heeft met het oog op dit nieuw te nemen besluit overwogen dat op voorhand niet kan worden uitgesloten dat de huisvesting van de doelgroep goed kan worden ingepast in de omgeving. [appellant A] en [appellante B] vrezen voor overlast en ervaren gevoelens van onveiligheid. In het verweerschrift en de ruimtelijke onderbouwing is weliswaar uitgebreid gemotiveerd waarom geen aanleiding bestaat om te vrezen voor overlast en zijn maatregelen beschreven, maar deze maatregelen zijn niet als voorschriften aan de vergunning verbonden. De rechtbank heeft het college daarom in overweging gegeven om te bezien in hoeverre voornoemde maatregelen als voorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in onderdeel D, kolom 1, categorie 11.2, van de bijlage behorende bij het Besluit milieueffectenrapportage (hierna: besluit mer), zodat de uitzondering van artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) zich niet voordoet en voor het project een omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 4, onderdeel 11, van de bijlage II van het Bor. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat gelet op het bepaalde in artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo bezien in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo het college bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevolgd.
4. In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college met de uitgebreide motivering in het herstelbesluit deugdelijk heeft gemotiveerd dat de voorziene ontwikkeling niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft overwogen dat het college in het betoog van [appellant A] en [appellante B], mede gelet op de voorschriften die alsnog aan de omgevingsvergunning zijn verbonden, geen aanleiding heeft hoeven zien om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op de grondslag van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor heeft kunnen verlenen. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om de kosten in verband met de behandeling van het bewaar te vergoeden.
Is de juiste procedure gevolgd?
5. [ appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Daarover voeren zij aan dat artikel 5, zesde lid, van bijlage II bij het Bor daaraan in de weg staat, omdat sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer.
5.1.
De Afdeling stelt voorop dat het antwoord op de vraag of de cabins onder de hiervoor genoemde categorie vallen in dit geval uitsluitend van belang is voor de beantwoording van de vraag of het college met toepassing van artikel 4 van Pro het Bor omgevingsvergunning kan verlenen. Als de cabins aangemerkt kunnen worden als een stedelijk ontwikkelingsproject, dan kan de omgevingsvergunning uitsluitend met artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 3˚, van de Wabo worden verleend en is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.
5.2.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college bij de voorbereiding van de omgevingsvergunning terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat gelet op de beperkte aard en omvang ervan het project geen stedelijk ontwikkelingsproject is. Daarbij heeft de rechtbank terecht betekenis toegekend aan het feit dat het hier gaat om 23 cabins met een beperkt ruimtebeslag op al eerder bebouwd gebied en dit project een beperkte ruimtelijke uitstraling heeft. Zo heeft het een beperkte verkeersaantrekkende werking. De Afdeling ziet in wat [appellant A] en [appellante B] hebben aangevoerd, geen aanleiding om daar anders over te oordelen.
Het betoog slaagt niet.
Strijd met artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor?
6. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte in hun betoog dat niet uit de aanvraag volgt dat het gebruik na tien jaar daadwerkelijk zal worden beëindigd, geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor niet heeft kunnen verlenen. Daarover voeren zij aan dat de cabins constructief met de bodem zijn verbonden, zodat de tijdelijkheid illusoir is.
6.1.
Artikel 4, aanhef en onder 11, van bijlage II van het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
6.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het ook voor een activiteit die voorziet in een permanente behoefte, mogelijk om met toepassing van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor een vergunning te verlenen. Het is voor de toepasbaarheid van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor uitsluitend vereist dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Niet van belang is of het aannemelijk is dat de vergunde activiteit ook daadwerkelijk na 10 jaar zal worden beëindigd (vergelijk de uitspraken van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3276 en 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1112).
6.3.
De rechtbank heeft terecht in het betoog van [appellant A] en [appellante B] dat niet uit de aanvraag volgt dat het gebruik na tien jaar daadwerkelijk zal worden beëindigd, geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II van het Bor niet heeft kunnen verlenen. De Afdeling is van oordeel dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de vergunde activiteit na het verstrijken van de termijn van tien jaar zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Het college heeft aannemelijk gemaakt dat de cabins eenvoudig kunnen worden verwijderd of kunnen worden verplaatst naar een andere locatie. Het betreffende deel van het terrein kan daarna weer worden gebruikt in overeenstemming met de agrarische bestemming.
Het betoog slaagt niet.
Ladder voor duurzame verstedelijking
7. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college aan de ladder voor duurzame verstedelijking had moeten toetsen.
7.1.
Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening is ingevolge artikel 5:20 van Pro het Bor alleen van overeenkomstige toepassing voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3º, van de Wabo. Omdat de omgevingsvergunning, zoals hiervoor onder 5.2 en 6.3 overwogen, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor kon worden verleend, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast. De ladder voor duurzame verstedelijking is niet van toepassing.
Het betoog slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
8. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht verlenen. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het vergunde gebruik niet past binnen het agrarisch buitengebied. Verder legt het project een onaanvaardbare druk op het woon- en leefklimaat en worden zij in hun bedrijfsbelangen geschaad. [appellant A] en [appellante B] vrezen voor gevaar van de veiligheid in de omgeving van het plangebied, waaronder hun eigen veiligheid. Ook vrezen zij voor hun vee en gewas. Volgens [appellant A] en [appellante B] is niet voorzien in dagbesteding, mogen de 22 aanwezige ernstig verslaafde personen vrij in- en uitlopen en ontbreekt het buiten het perceel aan toezicht.
8.1.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
8.2.
De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college in de door [appellant A] en [appellante B] gestelde vrees geen aanleiding had hoeven zien de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Daarbij heeft het college mogen betrekken dat er op elk moment van de dag ten minste twee begeleiders aanwezig zijn en in de nachtelijke uren het zorgpersoneel wordt ondersteund door een bewakingsdienst op het terrein. Verder heeft het college mogen betrekken dat er overleg met de politie plaatsvindt en er een beheergroep, bestaande uit vertegenwoordigers van de gemeente en Stichting Reinier van Arkel, wijkagenten van 's-Hertogenbosch en Sint-Michielsgestel, boa’s en wijkmanagers, is opgericht waar omwonenden aan kunnen deelnemen. Een en ander is door middel van voorschriften in de omgevingsvergunning gewaarborgd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de voorschriften toereikend heeft kunnen achten.
Over de gestelde vrees overweegt de Afdeling dat [appellant A] en [appellante B] weliswaar aannemelijk hebben gemaakt dat incidenten met bewoners van de maatschappelijke zorgvoorziening hebben plaatsgevonden, maar de door [appellant A] en [appellante B] gevreesde overlast, waaronder de vrees voor hun vee en gewas, buiten het terrein van de maatschappelijke zorgvoorziening leidt niet tot het oordeel dat het college aanleiding had moeten zien de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Ook heeft het college toegelicht dat het handhavend zal optreden en maatregelen zal nemen als er onverhoopt overlast ontstaat. Verder heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de agrarische percelen van [appellant A] en [appellante B] op korte afstand liggen van de projectlocatie, maar dat de afstand van de woning en het bedrijf van [appellant A] en de projectlocatie hemelsbreed ongeveer 820 m en via de weg ongeveer 1.800 m is en de afstand van de woning van [appellante B] hemelsbreed ongeveer 975 m en via de weg ongeveer 2.000 m is. [appellant A] en [appellante B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het project een gevaar voor de veiligheid in de omgeving oplevert en een onaanvaardbare druk op het woon- en leefklimaat legt.
Het betoog slaagt niet.
Vergoeding kosten bezwaar
9. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaarschift geen betrekking heeft op de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden en er geen aanspraak is op vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van hun bezwaar hebben moeten maken. Daarover voeren zij aan dat de voorschriften zijn toegevoegd naar aanleiding van de ingediende bezwaren en heeft het college [appellant A] en [appellante B] in de herstelbesluiten alsnog ontvankelijk verklaard.
9.1.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat er geen aanspraak is op vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, worden de in verband met het bezwaar gemaakte kosten uitsluitend vergoed voor zover het in bezwaar bestreden besluit wordt herroepen. Omdat het besluit van 25 januari 2021 niet is herroepen, stelt de Afdeling vast dat in dit geval niet is voldaan aan de vereisten die artikel 7:15, tweede lid, van de Awb stelt aan toekenning van een vergoeding voor de in bezwaar gemaakte kosten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de tussenuitspraak en einduitspraak van de rechtbank.
11. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank van 26 oktober 2022 en de einduitspraak van de rechtbank van 17 augustus 2023.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Nales
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
680-1150
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:15
[…]
2 De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
[…].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking;
c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan;
d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Artikel 5
[…]
6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Besluit mer
Bijlage
Onderdeel D
Kolom 1 Activiteiten
[…]
11.2
De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen.
[…].