Uitspraak
201609021/1/A1.
Datum uitspraak: 29 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Castricum,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 8 november 2016 in zaken nrs. 16/4154, 16/4225, 16/4303 en 16/4304 in het geding tussen, voor zover van belang:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Castricum.
Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2016 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van prefabbetonplaten op het perceel [locatie] te Castricum.
Bij afzonderlijke besluiten van 15 september 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 mei 2016 herroepen en omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van prefabbetonplaten op het perceel en het gebruik daarvan voor opslag.
Bij uitspraak van 8 november 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2017, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door T. van Wissen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [belanghebbende] is een glastuinbouwbedrijf. Het voornemen is de verschillende bedrijfslocaties te concentreren op het perceel. Voor een uitbreiding van het bouwvlak tot 1,5 hectare is in maart 2016 een ontwerpbestemmingsplan "[locatie] Bakkum" ter inzage gelegd. In afwachting van de herziening van het thans geldende bestemmingsplan "Buitengebied Castricum" heeft [belanghebbende] een aanvraag ingediend voor het aanleggen van 900 m² prefabbetonplaten. [belanghebbende] is gesitueerd naast de woning van [appellant]. De prefabbetonplaten komen achter zijn woning te liggen. [appellant] vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
2. Het college heeft op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend. Volgens het college voldoet het aanleggen van de prefabbetonplaten aan het bestemmingsplan. Omdat het gebruiken van de platen voor opslagdoeleinden in strijd is met het bestemmingsplan heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en omgevingsvergunning verleend voor de duur van één jaar.
Toepasselijke regelgeving
2.1. Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Artikel 2.12 luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
[...]."
Artikel 4 van Pro bijlage II bij het Bor, luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Tuinbouw".
Artikel 4.1.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"De voor Agrarisch - Tuinbouw aangewezen gronden zijn bestemd voor de uitoefening van een bollenbedrijf en-/of akkerbouwbedrijf."
Artikel 4.5, onder a, luidt:
"Opslag buiten het bouwvlak is niet toegestaan met uitzondering van gronden die zijn aangeduid met de aanduiding 'opslag'."
Artikel 4.7.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt:
"Het is verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders op de in artikel 4.1 bedoelde gronden, voor zover gelegen buiten een bouwvlak de volgende andere-werken uit te voeren:
c. het aanleggen verbreden en verharden van wegen, paden, banen, parkeervoorzieningen en andere oppervlakteverhardingen."
Artikel 4.7.2 luidt:
"Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.7.1 mag alleen en moet worden geweigerd indien door het uitvoeren van de andere-werken, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en/of natuurwaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen."
Artikel 4.7.3 luidt:
"Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.7.1 wordt niet verleend dan nadat burgemeester en wethouders daarover een advies hebben ingewonnen van een deskundige op het gebied van natuur en landschap."
Beoordeling van het hoger beroep
3. Bij besluit van 15 september 2016 is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo omgevingsvergunning verleend voor de duur van één jaar. Zoals het college ter zitting van de Afdeling opmerkte, is de termijn waarvoor de omgevingsvergunning was verleend, verstreken. De Afdeling ziet zich dan ook gesteld voor de vraag of [appellant] nog belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten van 15 september 2016.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS8397) kan het belang bij een oordeel omtrent de rechtmatigheid van een besluit zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel van de bestuursrechter kan worden betrokken bij eventuele toekomstige besluiten.
3.2. In het besluit is vermeld dat ten behoeve van de bedrijfsverplaatsing naar het perceel een bestemmingsplan in voorbereiding is, waarmee het gebruik van de prefabbetonplaten niet langer in strijd is. Vooruitlopend op de vaststelling van dit bestemmingsplan heeft het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo verleend voor de duur van één jaar.
Ten tijde van de behandeling van de zitting van de Afdeling was de termijn waarvoor de omgevingsvergunning was verleend, verstreken, maar was de herziening van het bestemmingsplan nog niet vastgesteld. Ter zitting van de Afdeling heeft het college medegedeeld dat het gebruik van de prefabbetonplaten niet was beëindigd en dat dat gebruik in strijd is met het geldende bestemmingsplan, zodat een nieuwe, zelfde, omgevingsvergunning moet en zal worden verleend.
Nu het college voor dezelfde activiteit nogmaals een omgevingsvergunning zal verlenen, is naar het oordeel van de Afdeling het belang van [appellant] bij de beoordeling van het hoger beroep niet vervallen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de duur van één jaar. Hij voert daartoe aan dat het college niet, dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd dat de opslag niet slechts een jaar zal plaatsvinden. Volgens hem is sprake van een jong bedrijf dat de gronden langer dan een jaar voor opslag nodig zal hebben.
4.1. Ingevolge artikel 5.18, eerste lid, van het Bor, zoals dit gold tot 1 november 2014, wordt in een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, die voorziet in een tijdelijke behoefte, bepaald dat zij slechts geldt voor een daarin aangegeven termijn van ten hoogste vijf jaar. Uit het in dat artikel gestelde vereiste dat diende te worden voorzien in een tijdelijke behoefte, vloeide voort dat aannemelijk gemaakt diende te worden dat na het verstrijken van de vergunde termijn geen behoefte meer bestond aan de tijdelijke activiteit. Met het Besluit tot wijziging van het Bor en diverse andere algemene maatregelen van bestuur in verband met het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht (Stb. 2014, 333) is artikel 5.18, eerste lid, van het Bor komen te vervallen. Sedertdien kan een tijdelijke vergunning worden verleend in de in artikel 4, elfde lid, van bijlage II van het Bor genoemde gevallen op welke bepaling het college het bestreden besluit mede heeft gebaseerd. In de nota van toelichting bij dat Besluit (blz. 25 en 26) waarbij dat artikellid werd ingevoegd, is onder meer vermeld dat de beperking dat slechts een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een activiteit die voorziet in een tijdelijke behoefte daarmee is vervallen. Ook vanwege een activiteit die voorziet in een permanente behoefte, is het mogelijk om een tijdelijke omgevingsvergunning te verlenen. Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd, omdat immers anders impliciet de activiteit voor onbepaalde tijd zou worden vergund, aldus de nota van toelichting.
4.2. Gelet op het voorgaande is de omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, [belanghebbende] de gronden langer dan een jaar nodig zal hebben voor de opslag van machines en materialen niet van belang voor de beoordeling van de vraag of het college met toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de duur van een jaar. Nu [appellant] niet heeft gesteld dat het niet feitelijk mogelijk en aannemelijk is dat de opslagactiviteiten na een jaar zonder onomkeerbare gevolgen kunnen worden beëindigd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de duur van een jaar.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het plan voldoet aan de Provinciale ruimtelijke verordening van de provincie Noord-Holland (hierna: de verordening). Hij voert daartoe aan dat de uitbreiding van het glastuinbouwbedrijf in strijd is met artikel 26c van de verordening, dat uitbreiding van glastuinbouwbedrijven uitsluitend toestaat in glastuinbouwconcentratiegebieden.
5.1. Artikel 26, eerste lid, van de verordening luidt:
"Voor een bestemmingsplan dat betrekking heeft op landbouwgebieden, zoals aangegeven op kaart 6 en op de digitale verbeelding ervan, geldt het volgende:
[…];
d in gebied voor gecombineerde landbouw, zoals aangeven op kaart 6 en op de digitale verbeelding ervan, heeft een agrarisch bouwperceel een omvang van maximaal 1,5 hectare;
[…]"
Artikel 26c, tweede lid, luidt:
"Uitbreiding van bestaande glastuinbouwbedrijven is alleen mogelijk in glastuinbouwconcentratiegebied of tuinbouwconcentratiegebied, zoals aangegeven op kaart 7 en de digitale verbeelding ervan."
Artikel 2, aanhef en onder d, luidt:
"Onder een agrarisch bouwperceel wordt verstaan een aaneengesloten stuk grond waarop bebouwing met een hoofdgebouw en bijbehorende gebouwen van een agrarisch bedrijf is toegestaan."
Artikel 3, eerste lid, luidt:
"[…]
d. In deze verordening wordt mede verstaan onder een bestemmingsplan:
een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, of artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
5.2. [appellant] wordt niet gevolgd in zijn betoog dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 26c, tweede lid, van de verordening. Blijkens de toelichting geldt artikel 26 voor Pro alle agrarische bouwpercelen en zijn hierin de algemene bepalingen opgenomen, terwijl in artikel 26c - aanvullend - specifieke bepalingen zijn opgenomen voor glastuinbouwbedrijven. In de toelichting bij artikel 26c is verder vermeld dat bestaande glastuinbouwbedrijven buiten een glastuinbouwconcentratiegebied niet op slot worden gezet. Deze bedrijven mogen hun bouwperceel uitbreiden tot aan de maximale omvang als genoemd in artikel 26. Indien deze bedrijven een groter bouwperceel nodig hebben, dan dienen zij te worden verplaatst naar een glastuinbouwconcentratiegebied, aldus de toelichting. Nu met het in gebruik nemen van de prefabbetonplaten voor opslag de in artikel 26, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening opgenomen maximale omvang van 1,5 hectare ter plaatse hoe dan ook nog niet is bereikt, heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet in strijd is met de verordening.
Het betoog faalt in zoverre.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het plan voldoet aan gemeentelijke beleidsstukken. Hij voert daartoe aan dat sprake is van strijd met het gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de 'Kadernota Buitengebied' en de structuurvisie 'Buitengewoon Castricum 2013', dat uitgaat van het aantrekkelijk houden en openhouden van het landelijk gebied van de gemeente. Het college heeft zijn standpunt dat de openheid van het landschap niet wordt bedreigd, niet mogen baseren op het advies van het bureau Natuurlijke Zaken, nu in dat advies niet is onderkend dat de opslag zich niet beperkt tot ooghoogte. De opslag op het perceel zal een hoogte bereiken van 6 tot 7 m en zal duidelijk zichtbaar zijn in het landschap, aldus [appellant].
6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de prefabbetonplaten voor opslag voldoet aan het ruimtelijk beleid en geen afbreuk doet aan de landschappelijke waarden van het buitengebied, waaronder het behoud van de openheid van het gebied. Het college verwijst in dat verband naar een positief advies van het bureau Natuurlijke Zaken van 31 maart 2016.
6.2. Uit de Structuurvisie en de Kadernota volgt onder meer dat de openheid van het landelijk gebied moet worden behouden. Het college heeft zijn standpunt dat het project geen afbreuk doet aan de openheid van het landschap, gebaseerd op het advies van het bureau Natuurlijke Zaken.
6.3. In het advies van het bureau Natuurlijke Zaken is met betrekking tot de vraag of het aanleggen van verharding de openheid aantast, het volgende vermeld:
"Geen nadelige gevolgen door activiteit. De werkzaamheden betreffen het aanleggen van verharding. De effecten van een activiteit op de openheid worden bekeken op ooghoogte; daarvan is in dit geval geen sprake. De openheid wordt hierdoor derhalve niet bedreigd."
Met betrekking tot de vraag of de aanleg van de betonplaten leidt tot een aantasting van de ruimtelijke kwaliteit is het volgende vermeld:
"De singel loopt nu langs de achtererfrand van het perceel tot aan de bebouwing. Door de aanleg van de betonplaten verdwijnt een gedeelte van de singel langs de noordelijke erfrand. Hiermee ontstaat een opening van 25 meter tussen bebouwing en beplanting. De opslag van bloembollenkisten en andere materialen zijn daarna vanaf de Limmerweg beter zichtbaar, waardoor de verrommeling gedeeltelijk word vergroot. De aanleg van de betonplaten heeft daarom een beperkte nadelige invloed op de beeldkwaliteit. We adviseren om minimaal 15 meter van de winsingel aan de achterzijde van het perceel te behouden en een breed toegangspad naar de verharding te plaatsen. Een pad van bijvoorbeeld 8 meter breedte laat voldoende ruimte voor kerende vrachtauto's, met het behoud van 17 meter groen langs de noordelijke erfrand."
6.4. In de brief van [belanghebbende] van 27 februari 2016 waarbij hij het college desgevraagd aanvullende informatie heeft verstrekt, heeft hij vermeld dat het terrein zal worden gebruikt voor de tijdelijke stalling van fusten, teeltmateriaal, grondbewerkingsmachines en mechanisaties ten behoeve van zijn bedrijf. [appellant] heeft aangevoerd dat dergelijke opslag een hoogte bereikt van 6 tot 7 m, hetgeen hoger is dan ooghoogte. Het college en [belanghebbende] hebben dit niet bestreden. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat [belanghebbende] ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat hoge opslag het gevolg is van het feit dat het terrein waar de platen zijn aangelegd klein is.
6.5. Hoewel in het advies in het kader van de vraag of sprake is van een aantasting van de beeldkwaliteit wordt onderkend dat er materialen zullen worden opgeslagen op de prefabbetonplaten, blijkt uit het advies niet dat hiermee bij de vraag of de openheid van het gebied wordt aangetast ook rekening is gehouden. In het advies is immers vermeld dat er geen activiteiten plaats zullen vinden waarvan effecten op ooghoogte zijn te verwachten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zijn standpunt dat het gebruik van de prefabbetonplaten voor opslag geen afbreuk doet aan de openheid van het landschap en derhalve geen sprake is van strijd met het gemeentelijk beleid dan ook niet kunnen baseren op het advies van het bureau Natuurlijke Zaken. Het besluit mist in zoverre een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college alle relevante belangen in voldoende mate in zijn belangenafweging heeft meegenomen. Hij voert daartoe aan dat hij wordt geconfronteerd met metershoge opslag van materialen achter zijn woning.
7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van het perceel niet onevenredig wordt aangetast, doordat de verkeersbewegingen nagenoeg gelijk blijven en geen sprake is van inbreuk op de natuurlijke kwaliteiten of de openheid van het landschap.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het besluit onvoldoende dat het college de gevolgen van het project voor het woon- en leefklimaat van [appellant] heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag van [belanghebbende]. Het college heeft zich weliswaar op het standpunt gesteld dat het project niet leidt tot een aantasting van het woon- en leefklimaat, omdat dat project, voor zover van belang, geen inbreuk maakt op de openheid van het landschap, maar het heeft zich daarbij gebaseerd op het advies van het bureau Natuurlijke Zaken. Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college zijn standpunt dat het project geen afbreuk doet aan de openheid van het landschap evenwel niet op dat advies kunnen baseren. [appellant] betoogt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college alle relevante belangen in voldoende mate heeft meegenomen in de belangenafweging. Ook in zoverre mist het besluit aldus een deugdelijke motivering.
Het betoog slaagt.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Hij voert daartoe aan dat het college in een vergelijkbaar geval in de omgeving van het perceel geen omgevingsvergunning heeft verleend, omdat de aangelegde verharding op het perceel in strijd was met het gemeentelijk beleid.
8.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat in de door [appellant] bedoelde zaak sprake was van een aangelegd verhard pad dat werd gebruikt als tweede ontsluiting van het bedrijf dat op het perceel was gevestigd. Het pad liep achter een woonhuis langs. Het bureau Natuurlijke Zaken heeft in die zaak een negatief advies uitgebracht. Het college heeft erop gewezen dat het bureau tot de conclusie kwam dat door de aanleg van het pad de landschappelijke waarden onevenredig worden aangetast, omdat dat pad een aantasting vormde van de historische ontsluitingen in Castricum. Het college heeft vervolgens geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
In de onderhavige zaak heeft het bureau Natuurlijke Zaken geen negatief advies uitgebracht. Volgens het advies heeft het project, voor zover thans van belang, geen effecten op het verkavelingspatroon en de cultuurhistorie van de erven. Er is wel een beperkt nadelige invloed op de beeldkwaliteit, maar in het advies is daarom geadviseerd minimaal 15 m van de bestaande windsingel te behouden. Aan de omgevingsvergunning is vervolgens het voorschrift verbonden dat minimaal 15 m van de bestaande windsingel langs de achtererfgrens behouden blijft.
Er is dan ook geen sprake van een vergelijkbaar geval, waarin het college wel heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen. Het betoog faalt.
Conclusie
9. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen de hiervoor onder 6.5 en 7.2 geconstateerde gebreken in de besluiten van 15 september 2016 binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door dat besluit alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen.
Het college dient de Afdeling de uitkomst mede te delen en het eventueel gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Castricum op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
1. de besluiten van 15 september 2016, kenmerk UI16/10397 onderscheidenlijk UI16/10374, alsnog toereikend te motiveren, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, en
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Drop w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
473.