Uitspraak
202305304/1/R2.
Datum uitspraak: 10 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vuurin Personeelsdiensten B.V., gevestigd in Heinenoord, en [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Oudenbosch, gemeente Halderberge,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Halderberge,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Parapluplan Halderberge 2021" (hierna ook: het plan) gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Vuurin Personeelsdiensten en [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 januari 2025, waar Vuurin Personeelsdiensten en [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. R.M. Rensing, advocaat in Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
Het ontwerpplan is op 15 december 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
Inleiding
2. Het plan heeft onder meer tot doel de huisvesting van arbeidsmigranten en seizoenarbeiders te reguleren door een eenduidige begripsbepaling en door het bieden van sturingsmogelijkheden. Met het plan wil de raad voorkomen dat arbeidsmigranten en seizoenarbeiders zich door middel van kamergewijze verhuur vestigen in een woonwijk of hun intrek nemen in recreatieve voorzieningen. In het plan is een verbod opgenomen voor kamergewijze verhuur, maar ook zijn er twee afwijkingsbevoegdheden opgenomen, op grond waarvan onder meer de huisvesting van seizoenarbeiders door middel van kamergewijze verhuur, onder bepaalde voorwaarden, mogelijk is.
3. Vuurin Personeelsdiensten is een uitzend- en/of detacheringsbureau dat zich onder meer richt op arbeidsmigranten binnen de tuinbouw-, food-, logistieke en technische sector. Ook biedt zij sociale begeleiding, service en ondersteuning aan arbeidsmigranten. Zij is voormalig huurster van het pand [locatie] in Oudenbosch, dat in het plangebied ligt. Het pand werd door Vuurin Personeelsdiensten gebruikt voor het huisvesten van voor haar werkzame arbeidsmigranten. [appellant A] en [appellant B] zijn de eigenaren van dat pand en mede-indieners van het beroep. Vuurin Personeelsdiensten en [appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met het plan, omdat de planregeling over kamergewijze verhuur volgens hen discriminatoir is.
Procesbelang Vuurin Personeelsdiensten
4. Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
4.1. Het plan reguleert onder meer de huisvesting van seizoenarbeiders. Op de zitting is vast komen te staan dat de huurovereenkomst tussen Vuurin Personeelsdiensten enerzijds en [appellant A] en [appellant B] anderzijds, met betrekking tot de verhuur van het pand [locat in Oudenbosch is beëindigd. Hierdoor beschikt Vuurin Personeelsdiensten niet meer over dat pand en is het doel dat haar voor ogen staat, namelijk de mogelijkheid tot huisvesting van arbeidsmigranten in dat pand, voor haar niet meer van feitelijke betekenis. Vuurin Personeelsdiensten heeft om die reden geen procesbelang meer bij de beoordeling van haar beroep.
Het beroep, voor zover dat is ingesteld door Vuurin Personeelsdiensten, is daarom niet-ontvankelijk.
5. De Afdeling zal hierna alleen het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant A] en [appellant B], bespreken.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
7. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Ingetrokken beroepsgrond
8. Op de zitting hebben [appellant A] en [appellant B] het betoog over niet positief bestemmen, ingetrokken.
Is er sprake van strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn?
8.1. [appellant A] en [appellant B] betogen dat in de plantoelichting ten onrechte niet wordt ingegaan op richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgen hen is het plan vastgesteld in strijd met de artikel 15 van Pro die richtlijn. Zij voeren ten eerste aan dat de planregeling over kamergewijze verhuur niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn). Daarnaast is deze planregeling volgens hen niet evenredig (artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn). Weliswaar wordt er, anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2834), in dit geval in de planregels geen rechtstreeks verbod op het huisvesten van arbeidsmigranten gesteld, maar blijkens de plantoelichting moeten de planregels zo worden uitgelegd dat de raad daarmee permanente huisvesting van arbeidsmigranten in het plangebied planologisch heeft uitgesloten.
8.2. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. In de gemeentelijke woonvisie heeft de raad aangegeven dat kamergewijze verhuur in het algemeen niet wenselijk is. Kamergewijze verhuur heeft een te grote impact op de ruimtelijke structuur. Verder is sprake van een algemene regel, die geen onderscheid maakt in gebruikersgroepen. De planregeling is niet alleen gericht op de huisvesting van arbeidsmigranten, maar betreft alle vormen van kamergewijze verhuur. Daaronder vallen ook andere groepen dan arbeidsmigranten. Verder stelt de raad dat het plan beoogt om de verschillende heersende planologische regimes binnen het gehele grondgebied gelijk te trekken. Met het paraplubestemmingsplan wordt de kamergewijze verhuur alleen via een afwijkingsbevoegdheid mogelijk.
8.3. In artikel 5.2 van de planregels is een verbod op kamergewijze verhuur opgenomen.
In artikel 5.3 zijn twee afwijkingsbevoegdheden opgenomen op grond waarvan het college bij omgevingsvergunning kan afwijken van het verbod als bedoeld in artikel 5.2.
Op grond van artikel 5.3.1 is kamergewijze verhuur voor de huisvesting van seizoenarbeiders mogelijk als die huisvesting in overeenstemming is met het Toetsingskader "Humane Huisvesting Arbeidsmigranten" dat als bijlage 1 bij de planregels is gevoegd.
Op grond van artikel 5.3.2 is kamergewijze verhuur mogelijk, mits is aangetoond "dat de huisvesting in overeenstemming is met het vastgestelde beleid, stedenbouwkundig toelaatbaar is, er een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en er geen onevenredige nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden van de aangelegen gronden en bouwwerken." Op de zitting heeft de raad toegelicht dat het relevante beleid voor artikel 5.3.2. niet het voornoemde Toetsingskader is, maar dat van de gemeentelijke woonvisie. De Afdeling constateert daarbij dat de gemeentelijke woonvisie geen specifieke criteria bevat betreffende de concrete toepassing van de ontheffingsbevoegdheid van artikel 5.3.2.
8.4. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op deze planregeling. Deze is aan te merken als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn, in de vorm van een territoriale beperking van de verhuurmogelijkheden binnen het plangebied, waarbinnen zich onder meer het pand van [appellant A] en [appellant B] bevindt. De Afdeling moet daarom de vraag beantwoorden of deze planregeling in strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is vastgesteld.
Toetsingskader Dienstenrichtlijn
8.5. Eisen waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is en die dienstverrichters direct of indirect discrimineren, zijn in strijd met artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de richtlijn en kunnen niet gerechtvaardigd worden (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5).
8.6. Eisen die aan dienstverrichters gesteld worden en die niet op voorhand verboden zijn, moeten in overeenstemming met artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd worden. Dit houdt in dat de eisen nodig zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Verder moeten zij ten opzichte van dat belang evenredig zijn. Dat laatste houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
8.7. Artikel 15 van Pro de Dienstenrichtlijn is niet omgezet naar nationaal recht en de termijn voor omzetting is verstreken. Zoals het Hof in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter Pro rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat rechtstreeks aan die vereisten kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
8.8. Tussen partijen is niet in geschil dat de planregeling niet in strijd is met het discriminatieverbod jegens dienstverrichters. Wel is in geschil of de met het plan gestelde eisen gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang, alsmede of ze niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt en daarmee evenredig zijn.
Is er een dwingende reden van algemeen belang?
8.9. Op grond van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn moeten eisen gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5.2) kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die een planregeling die als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn is aan te merken, kan rechtvaardigen. Het antwoord op de vraag of dat in het voorliggende geval zo is, hangt ervan af of de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken.
Motivering van de raad van het ruimtelijke doel van de planregeling
8.10. In paragraaf 1.3 van de plantoelichting is vermeld dat de raad in de gemeentelijke woonvisie heeft aangegeven dat kamergewijze verhuur in het algemeen niet wenselijk is. Kamergewijze verhuur heeft een te grote impact op de ruimtelijke structuur. In paragraaf 3.4 wordt vermeld dat om de leefbaarheid in de wijken te versterken kamergewijze verhuur in woningen niet langer wordt toegestaan. In paragraaf 3.5 wordt vermeld dat met het paraplubestemmingsplan de kamergewijze verhuur alleen via een afwijkingsbevoegdheid mogelijk wordt.
8.11. In de afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.3.1 van de planregels wordt verwezen naar het toetsingskader "Humane Huisvesting Arbeidsmigranten". Onder arbeidsmigranten wordt blijkens dit kader verstaan: "personen die voor kortere of langere tijd naar Nederland komen om hier te werken en te wonen. Het gaat vooral om arbeidsmigranten uit EU landen, met name uit Midden- en Oost-Europese landen, die hier komen om ongeschoold of laaggeschoold werk te verrichten." Vervolgens bespreekt het toetsingskader wat onder long-, mid- en shortstay wordt verstaan:
"Van long-stay is sprake wanneer men hier voor langere tijd wil verblijven of zich hier wil vestigen. Een veel gehoorde termijn is een verblijf van langer dan 3 jaar. Deze doelgroep verschilt niet van regulier woningzoekenden en zij moeten zich zien te redden op de reguliere woningmarkt. De groep short-stayers zijn voornemens slechts tijdelijk te willen blijven ten behoeve van werk. Een veel gehanteerde termijn is een periode van 4 à 6 maanden. Zij hebben behoefte aan een tijdelijke woonvoorziening die hen snel en toegankelijk huisvesting biedt. Naast deze doelgroep is er een groep die overweegt zich voor langere tijd te vestigen, maar hier nog geen beslissing over heeft genomen. Deze groep wordt wel aangeduid als "mid stayers". Deze term is wat verwarrend, omdat hier vaak een termijn van 4 maanden tot 3 jaar voor wordt genoemd, terwijl het eigenlijk gaat om de intentie. Deze doelgroep kan zowel in tijdelijke woonvoorzieningen als in reguliere woningen worden gehuisvest."
Ook staat er onder meer: "Om de leefbaarheid in de wijken te versterken en om toezicht te kunnen houden op goede huisvesting van arbeidsmigranten, willen we kamergewijze verhuur in woningen niet langer toegestaan." Verder staat er in: "Om arbeidsmigranten een waardevolle bijdrage te laten leveren aan de (boven)lokale economie en voor hen passende huisvesting te bieden is onderstaand toetsingskader opgesteld waarmee de centrale huisvesting voor tijdelijke (shortstay en midstay) arbeidsmigranten mogelijk wordt gemaakt." In dat verband formuleert het toetsingskader criteria inzake leefbaarheid (op de locatie moet overlast voor de omgeving worden voorkomen en zorg worden gedragen voor voldoende privacy, rust en ruimte), kwaliteit van de huisvesting van arbeidsmigranten en de ruimtelijke locatie. Met het toetsingskader zet het gemeentebestuur in op het versterken van het leefklimaat voor haar inwoners door het voorkomen van overlast.
8.12. Op grond van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 5.3.2 kan afgeweken worden bij een omgevingsvergunning, mits aangetoond is dat de huisvesting in overeenstemming is met het vastgestelde beleid, stedenbouwkundig toelaatbaar is, er een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en er geen onevenredige nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden van de aangelegen gronden en bouwwerken.
Noodzakelijkheid van de planregeling
8.13. De Afdeling stelt vast dat de planregeling blijkens het vorenstaande is ingegeven door een behoefte aan versterking van de leefbaarheid in de wijken, het voorzien in goede huisvesting van arbeidsmigranten en het voorkomen van belemmering van omliggende bedrijven. Verder heeft de raad op de zitting toegelicht dat de planregeling mede tot doel heeft om onevenredige verkeersbewegingen van en naar het centrum te voorkomen. Hieruit volgt dat de raad voldoende heeft gemotiveerd dat de planregeling gerechtvaardigd is met een beroep op de noodzaak tot het beschermen van het woon- en leefklimaat in het plangebied, en meer in het bijzonder in de daarin gelegen dorpskernen, zodat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Er wordt dus voldaan aan artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn (vergelijk de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 9).
Het betoog slaagt niet.
Evenredigheid van de planregeling
8.14. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de planregeling verder gaat dan nodig is om die doelen te bereiken, omdat de planregeling volgens hen in het licht van de plantoelichting aldus moet worden uitgelegd dat daarin een onderscheid wordt gemaakt tussen arbeidsmigranten en seizoenarbeiders enerzijds en degenen die dat niet zijn anderzijds. Daardoor wordt volgens hen ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen niet-Nederlanders (burgers uit andere EU-lidstaten daaronder begrepen) en Nederlanders.
8.15. In het onderstaande zal de Afdeling allereerst artikel 5.3.1 van de planregels beoordelen, en vervolgens de artikelen 5.2 en 5.3.2.
8.16. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2628, onder 11.6, omvat volgens vaste rechtspraak van het Hof het verbod op het maken van onderscheid niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Van verboden indirecte discriminatie is in dit geval sprake als de betrokken planregel, hoewel neutraal geformuleerd, in feite hoofdzakelijk mensen met een bepaalde afkomst, nationale en etnische afstamming benadeelt, tenzij die maatregel zijn rechtvaardiging vindt in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie.
8.17. Artikel 5.3.1 van de planregels is, in samenhang gelezen met artikel 1.15 van de planregels, gericht op seizoenarbeiders en maakt een onderscheid tussen seizoenarbeiders en degenen die dat niet zijn. Weliswaar is de term seizoenarbeider neutraal geformuleerd, ongeacht nationaliteit, maar de planregel treft zoals op de zitting besproken en door de raad erkend vooral arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa. Deze gevolgtrekking wordt versterkt door de verwijzing naar het toetsingskader "Humane Huisvesting Arbeidsmigranten" voor de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. Aldus treft de planregel in feite hoofdzakelijk mensen met bepaalde nationaliteiten, aangezien seizoenarbeiders in de praktijk hoofdzakelijk uit EU-lidstaten in Midden- en Oost-Europa afkomstig zijn.
De Afdeling is van oordeel dat aldus ten aanzien van seizoenarbeiders sprake is van een indirect onderscheid naar nationaliteit tussen in het bijzonder andere EU-burgers enerzijds en Nederlanders anderzijds. Anders dan de raad is de Afdeling van oordeel dat dit indirecte onderscheid geen rechtvaardiging vindt in objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie. Niet in te zien valt immers om welke objectieve, en ruimtelijk relevante, redenen het gerechtvaardigd zou zijn dat kamerverhuur aan bijvoorbeeld een tijdelijk in de agrarische of logistieke sector werkzame burger van een andere EU-lidstaat anders zou zijn dan kamerverhuur aan een tijdelijk in eenzelfde sector werkzame Nederlander. De raad heeft ook ter zitting niet kunnen onderbouwen welke objectieve factoren dit onderscheid zouden rechtvaardigen. Artikel 5.3.1 van de planregels is mede gelet op de verwijzing naar het toetsingskader daarom indirect discriminerend.
Zoals de Afdeling in de uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 10.4, heeft overwogen kan een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig zijn. Verder kan de bescherming van de voornoemde ruimtelijke ordeningsbelangen ook worden bereikt zonder dat onderscheid. Artikel 5.3.1 van de planregels gaat daarom verder dan nodig is om het doel dat de raad voor ogen heeft te bereiken. De raad heeft op de zitting erkend dat ook zonder artikel 5.3.1 van de planregels de nagestreefde doelen kunnen worden behaald. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat artikel 5.3.1 van de planregels in strijd met de vereiste evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn is vastgesteld.
Het betoog slaagt.
8.18. Artikel 5.2 van de planregels heeft, zoals [appellant A] en [appellant B] ook niet hebben bestreden, betrekking op huisvesting van eenieder, waaronder ook arbeidsmigranten en seizoenarbeiders en maakt in die zin geen onderscheid. Ook artikel 5.3.2 van de planregels heeft betrekking op huisvesting van eenieder, waaronder ook arbeidsmigranten en seizoenarbeiders en maakt geen onderscheid.
Aangezien vanwege de rechtszekerheid een planregel letterlijk moet worden uitgelegd, bestaat, anders dan [appellant A] en [appellant B] stellen, geen aanleiding om deze artikelen in het licht van de door hen bedoelde passages uit de plantoelichting uit te leggen. Zij stellen daarom ten onrechte dat deze artikelen aldus moeten worden uitgelegd dat daarin een verboden onderscheid wordt gemaakt.
Dit betekent dat in zoverre geen sprake is van discriminerende bepalingen. Dat de raad heeft gesteld dat zij bij de uitleg en toepassing van artikel 5.3.2 het beleid uit de Woonvisie betrekt, maakt dat niet anders. Er zijn geen aanknopingspunten dat toepassing van de Woonvisie in feite hoofdzakelijk mensen met een bepaalde afkomst, nationale en etnische afstamming benadeelt. De Woonvisie vermeldt dat kamergewijze verhuur voor geen enkele doelgroep meer wordt toegestaan en dat longstay arbeidsmigranten worden verwezen naar de gewone woningmarkt. Het betoog van [appellant A] en [appellant B] geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 5.2 en 5.3.2 van de planregels verder gaan dan nodig is om de beoogde doelen te bereiken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 10.4).
Het betoog slaagt niet.
Is er sprake van strijd met artikel 20 van Pro de Dienstenrichtlijn?
9. Het is niet nodig om het betoog van [appellant A] en [appellant B] over vermeende strijd met artikel 20 van Pro die Dienstenrichtlijn te bespreken, omdat, zoals hiervoor onder 8.17 is overwogen, artikel 5.3.1 van de planregels geen stand houdt vanwege strijd met artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
Conclusie
10. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door Vuurin Personeelsdiensten B.V., is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant A] en [appellant B], is gegrond. Het besluit van 22 juni 2023 wordt vanwege strijd met artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn vernietigd, voor zover dat ziet op artikel 5.3.1 van de planregels.
11. Overigens heeft deze uitspraak niet tot gevolg dat het gemeentebestuur geen beleid mag voeren voor een goede huisvesting van eenieder. In deze uitspraak is vastgesteld dat er een dwingende reden van openbaar belang is om dergelijk beleid te voeren. Deze uitspraak strekt er enkel toe een planregel die discrimineert te vernietigen.
12. De Afdeling ziet aanleiding de raad op te dragen deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening.
13. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep, voor zover dat is ingesteld door Vuurin Personeelsdiensten B.V., niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant A] en [appellant B], gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Halderberge van 22 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Parapluplan Halderberge 2021", voor zover dat ziet op artikel 5.3.1 van de planregels;
IV. draagt de raad van de gemeente Halderberge op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel III wordt verwerkt op de landelijke voorziening;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Halderberge tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Halderberge aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter en mr. A. Kuijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. De Moor-van Vugt
voorzitter
w.g. Kuipers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
271-1019
BIJLAGE
Dienstenrichtlijn
Artikel 4 luidt Pro:
"Voor toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
"8. dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[…]."
Artikel 15 luidt Pro:
"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;
[…].
3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[…]."
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4 luidt Pro:
"1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
Artikel 3:46 luidt Pro:
"Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering."
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.1 luidt:
"1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
[…].
3. Telkens indien de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen en de met het oog daarop gegeven regels in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan hij, in afwijking van het tweede lid, besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, genoemd in dat lid, met tien jaar.
[…]."
Bestemmingsplan "Parapluplan Halderberge 2021"
Artikel 1.4 (arbeidsmigrant) luidt:
"economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven, met een hoofdverblijf elders, en op eigen initiatief en op vrijwillige basis;"
Artikel 1.9 (huishouden) luidt:
"een alleenstaande of twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding (willen) voeren;"
Artikel 1.13 (onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur)) luidt:
"een wooneenheid die geen eigen afsluitbare toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte;"
Artikel 1.15 (seizoenarbeider) luidt:
"economisch actieve migrant wiens doel het is arbeid en inkomen te verwerven, met een hoofdverblijf elders, op eigen initiatief en op vrijwillige basis in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf;"
Artikel 1.18 (woning) luidt:
"een complex van ruimten, bestemd voor de huisvesting van één huishouden."
Artikel 1.19 (wonen) luidt:
"het gehuisvest zijn in een woning, conform het begrip "woning"."
Artikel 5.2 (specifieke gebruiksregels) luidt:
"Tot een gebruik in strijd met de geldende bestemmingen van de ruimtelijke plannen zoals bepaald in Artikel 2 wordt Pro in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van een woning door meer dan één huishouden;
b. het gebruik van een hotel of logiesfunctie als onzelfstandige woonruimte;"
Artikel 5.3 (afwijken van de gebruiksregels)
Artikel 5.3.1 (huisvesting van seizoenarbeiders in bestaande gebouwen en/of in kampeermiddelen) luidt:
"Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in lid 5.2 in die zin dat huisvesting van seizoenarbeiders kan worden toegestaan, mits deze afwijking uitsluitend wordt verleend in overeenstemming met het geldende beleid, zoals dat is opgenomen in 'Bijlage 1 Toetsingskader Humane Huisvesting Arbeidsmigranten' en elke opeenvolgende notitie."
Artikel 5.3.2 (algemene afwijking kamergewijze verhuur) luidt:
"Het college van burgemeester en wethouders, kan bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 5.2, mits aangetoond is dat de huisvesting in overeenstemming is met het vastgestelde beleid, stedenbouwkundig toelaatbaar is, er een goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd en er geen onevenredige nadelige effecten ontstaan voor de gebruiksmogelijkheden van de aangelegen gronden en bouwwerken."