Uitspraak
202301776/1/R3 en 202400520/1/R3.
Datum uitspraak: 24 december 2025
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A], wonend in Oostvoorne, gemeente Voorne aan Zee,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 10 februari 2023 in zaken nrs. 22/6168, 22/6169, 22/5970 en 22/5971 in het geding tussen:
1. [appellant A],
2. [appellant B], wonend in Oostvoorne, gemeente Voorne aan Zee,
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee.
En
[appellant B],
appellant
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2024 in zaak nr. 23/4551 in het geding tussen:
[appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee.
Procesverloop
Bij brief van 28 april 2022 heeft het college van Westvoorne (nu: Voorne aan Zee) aan [appellant A] medegedeeld dat de aan hem verleende persoonsgebonden gedoogbeslissing (hierna: de gedoogbeslissing) om permanent te wonen op het adres [locatie] (hierna: het perceel) in Oostvoorne is ingetrokken.
Bij twee besluiten van 28 april 2022 heeft het college van Westvoorne aan zowel [appellant A] als [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Daarin worden [appellant A] en [appellant B] gelast om binnen zes maanden na verzending van deze besluiten de permanente bewoning van het recreatieverblijf [locatie] in Oostvoorne te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 14 september 2022 heeft het college van Westvoorne de termijn van [appellant A] om aan de last te voldoen, verlengd tot zes weken nadat een besluit op zijn ingediende bezwaarschrift was genomen.
Bij besluit van 24 november 2022 heeft het college van Westvoorne het door [appellant A] gemaakte bezwaar tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college het door [appellant A] gemaakte bezwaar tegen de intrekking van de gedoogbeslissing niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van, eveneens, 24 november 2022 heeft het college van Westvoorne het door [appellant B] gemaakte bezwaar tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 februari 2023 (hierna: uitspraak 1) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [appellant B] ingestelde beroep gegrond verklaard. Daarbij heeft zij het besluit op bezwaar van 24 november 2022 dat gericht was aan [appellant B] vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant B]. Daarnaast heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het door [appellant A] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 9 mei 2023 heeft het college van Voorne aan Zee (hierna: het college) het bezwaar van [appellant B] tegen de aan hem gerichte last onder dwangsom van 28 april 2022 opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 januari 2024 (hierna: uitspraak 2) heeft de rechtbank het door [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college en [appellant B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het hoger beroep van [appellant A]. Het college en [appellant A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het hoger beroep van [appellant B].
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 juli 2025. Daar zijn [appellant A], [appellant B] en het college verschenen. [appellant A] is bijgestaan door mr. C.R. Jansen, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn. [appellant B] is bijgestaan door mr. drs. J.M. Lammers rechtsbijstandverlener in Amsterdam. Het college is vertegenwoordigd door J. Brinkman en mr. N. van Helvoort.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
Bij besluiten van 28 april 2022 heeft het college aan zowel [appellant A] als [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [appellant A] is eigenaar van de recreatiewoning op het adres [locatie] in Oostvoorne. [appellant B] woont samen met zijn kleinzoon in deze recreatiewoning. Het college heeft aan [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd omdat de bewoning door [appellant B] in strijd is met het bestemmingsplan "Omgevingsplan buitengebied Westvoorne" (hierna: het bestemmingsplan). Daarnaast heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd, omdat deze volgens het college de recreatiewoning laat gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Hierdoor overtreden [appellant B] en [appellant A] volgens het college ieder artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Door de recreatiewoning door van [appellant B] te laten bewonen, heeft [appellant A] volgens het college ook de voorwaarden van een aan hem gerichte persoonsgebonden gedoogbeslissing overtreden. Daarom heeft het college deze persoonsgebonden gedoogbeslissing ingetrokken.
3. In deze uitspraak van de Afdeling staan een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank en een uitspraak van de rechtbank centraal. Zowel de voorzieningenrechter van de rechtbank als de rechtbank worden hierna aangeduid met "de rechtbank".
Uitspraak 1
4. De rechtbank oordeelt in uitspraak 1 dat het college [appellant A] in redelijkheid als overtreder heeft kunnen aanmerken. De rechtbank overweegt daarvoor dat een eigenaar in beginsel als overtreder kan worden aangemerkt omdat ook het "laten gebruiken" van gronden in strijd met het bestemmingsplan niet is toegestaan.
De rechtbank oordeelt verder dat het college het bezwaar van [appellant A] tegen de intrekking van de gedoogbeslissing terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5. De rechtbank oordeelt daarnaast dat het door [appellant B] bestreden besluit op bezwaar een motiveringsgebrek heeft. Het college is met de verwijzing daarin naar het advies van de bezwaarschriftencommissie onvoldoende gemotiveerd op de door [appellant B] aangevoerde punten ingegaan of de opgelegde last onder dwangsom evenwichtig is. De rechtbank vernietigt daarom het aan [appellant B] gerichte besluit op bezwaar.
Besluit op bezwaar 2 [appellant B]
6. Het college heeft het door [appellant B] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard (hierna: besluit op bezwaar 2). Het college ziet in de door [appellant B] aangedragen omstandigheden namelijk geen reden om van handhavend optreden af te zien.
Uitspraak 2
7. In uitspraak 2 overweegt de rechtbank eerst dat zelfs als [appellant B] eigenaar zou worden van de recreatiewoning zijn belangen niet moeten prevaleren boven het algemeen belang. Dat er volgens [appellant B] verder geen klachten zijn, leidt de rechtbank niet tot het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Verder oordeelt de rechtbank dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de belangen van [appellant B] met betrekking tot de inwonende kleinzoon en de mantelzorg die hij verleent, minder zwaar dienen te wegen dan het algemeen belang dat is gediend met handhavend optreden.
De rechtbank oordeelt daarnaast dat niet is in te zien dat het opleggen van de last onder dwangsom een inbreuk op het familieleven als bedoeld in artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) oplevert en dat het beroep op artikel 5 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) [appellant B] evenmin kan baten.
Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het besluit op bezwaar 2 voldoende dat het college de omstandigheden op zichzelf staand en in onderlinge samenhang heeft bezien. Ook acht de rechtbank de verlengde begunstigingstermijn om aan de last onder dwangsom te voldoen niet onredelijk kort.
Mede gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de opgelegde last onder dwangsom evenwichtig is, zodat geen sprake is van strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Leeswijzer
8. De Afdeling zal hieronder eerst het hoger beroep van [appellant A] tegen uitspraak 1 behandelen. Daarbij zal de Afdeling eerst ingaan op de hogerberoepsgronden over het intrekken van de gedoogbeslissing. Daarna zal de Afdeling het hoger beroep bespreken over het handhavend optreden. Vervolgens zal de Afdeling het door [appellant B] ingestelde hoger beroep tegen uitspraak 2 behandelen. Ten slotte zal de Afdeling ingaan op een verzoek van [appellant B] om verlenging van de begunstigingstermijn.
Het hoger beroep van [appellant A] over de intrekking van de gedoogbeslissing
9. [appellant A] betoogt dat de rechtbank tot het oordeel had moeten komen dat het college zijn bezwaar tegen het intrekken van de gedoogbeslissing ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarvoor voert [appellant A] aan dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor hij tegen de intrekking van de gedoogbeslissing wel degelijk bezwaar kon maken. [appellant A] stelt dat hij door deze intrekking juridisch dak- en thuisloos raakt. Door het intrekken van de gedoogbeslissing kan hij nu niet wonen in zijn eigendom. [appellant A] verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356.
9.1. Zoals is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, zijn gedoogbeslissingen geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en moeten gedoogbeslissingen, op een enkele uitzondering na, niet met zulke besluiten worden gelijkgesteld. Tegen een gedoogbeslissing kunnen dan ook geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen worden aangewend. Zoals verder is overwogen in die uitspraak, kan alleen in zeer uitzonderlijke gevallen omwille van de rechtsbescherming worden afgeweken van deze lijn. Deze uitgangspunten gelden ook voor de intrekking van een gedoogbeslissing.
9.2. De Afdeling vindt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor de intrekking van de gedoogbeslissing gelijkgesteld moet worden met een besluit. De Afdeling kan zich vinden in wat de rechtbank daarover in overweging 7 van uitspraak 1 heeft overwogen en verwijst daarnaar.
Het betoog slaagt niet.
Hoger beroep van [appellant A] over de aan hem opgelegde last onder dwangsom
- Is [appellant A] overtreder? Is er sprake van een overtreding?
10. [appellant A] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat hij geen overtreder is. Hij voert daarvoor eerst aan dat hij de overtreding zelf niet feitelijk begaat, omdat hij niet de bewoner is van de recreatiewoning. Daarnaast voert [appellant A] aan dat hij niet als functioneel pleger is aan te merken. Hij verwijst daarvoor naar de criteria die de Afdeling hiervoor heeft vastgesteld in haar uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071. [appellant A] betoogt dat het college niet heeft bewezen dat aan de criteria voor een functioneel pleger is voldaan. Hij stelt dat hij niet kon beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt en dat hij de overtreding niet heeft aanvaard, maar juist alles in het werk heeft gesteld om de permanente bewoning door [appellant B] te laten beëindigen. Hij verwijst hiervoor eerst naar een bepaling in de huurovereenkomst, waarin staat dat permanente bewoning is verboden. Daarnaast stelt hij dat hij [appellant B] meerdere keren heeft gewezen op dit verbod. [appellant A] stelt dat hij [appellant B] inmiddels ook heeft gedagvaard en de kantonrechter heeft verzocht om de huurovereenkomst te ontbinden.
10.1. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…),
10.2. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, moet onder "gebruiken van gronden" als bedoeld in deze bepaling mede worden verstaan het "laten gebruiken van gronden" (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 94). De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628, onder 5.3.
Niet ter discussie staat dat het bestemmingsplan niet toestaat dat permanent op het perceel wordt gewoond. Het permanent bewonen van de recreatiewoning op het perceel is daarom aan te merken als strijdig "gebruik van gronden". Voor het laten gebruiken van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan is niet vereist de [appellant A] zelf de recreatiewoning permanent bewoont. Het is daarvoor voldoende als [appellant A] de recreatiewoning laat gebruiken (door anderen) in strijd met het bestemmingsplan. [appellant A] is om die reden door het college terecht aangemerkt als rechtstreeks overtreder. In wat [appellant A] heeft aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat er geen sprake was van het "laten gebruiken" van de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan. Zoals de rechtbank heeft overwogen heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat hij niet op de hoogte was van het strijdig gebruik van de recreatiewoning. [appellant A] heeft dit ook niet bestreden. In de door [appellant A] aangeleverde huurovereenkomst staat geen bepaling dat de woning niet permanent bewoond mag worden. Daarnaast staat in de overgelegde brief tot opzegging van de huur niet dat dit gedaan wordt vanwege het niet naleven van een afspraak dat de recreatiewoning niet mocht worden bewoond. [appellant A] schrijft in deze brief dat de reden voor de opzegging is dat hij de recreatiewoning zelf nodig heeft. Daarnaast is de Afdeling niet gebleken dat er op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom of het nemen van het besluit op het bezwaar van [appellant A] civielrechtelijke of andere stappen zijn gezet om [appellant B] de permanente bewoning te laten staken.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
Verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn
11. [appellant A] heeft verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
11.1. De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
11.2. Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant A] ontvangen op 2 juni 2022. De redelijke termijn is op het moment van deze uitspraak dus nog niet overschreden. De Afdeling wijst het verzoek van [appellant A] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn daarom af.
Het hoger beroep van [appellant B] over de aan hem opgelegde last onder dwangsom.
Artikelen 3 en 5 van het IVRK en artikel 8 van het EVRM
12. [appellant B] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat handhavend optreden in strijd is met artikel 3 van het IVRK en artikel 8 van het EVRM. Daarvoor voert [appellant B] aan dat handhavend optreden schadelijk is voor zijn bij hem inwonende minderjarige kleinzoon. Deze zal door de last onder dwangsom moeten verhuizen. Dat heeft tot gevolg dat hij ook van basisschool moet wisselen, zo stelt [appellant B]. De verhuizing en wisseling van basisschool zijn volgens [appellant B] schadelijk voor zijn kleinzoon. Daarbij wijst hij op verklaringen van een GZ-psycholoog, een kinder- en jeugdpsycholoog, een jeugd- en gezinscoach van de gemeente Rotterdam en de onderwijscoördinator van de basisschool.
[appellant B] betoogt daarnaast dat de last onder dwangsom in strijd is met artikel 5 van het IVRK. Daarvoor voert hij aan dat hij door de gedwongen verhuizing en wisseling van school geen leiding en begeleiding aan zijn kleinzoon kan geven die gelet op de ontwikkelde vermogens van zijn kleinzoon passend bij hem is. Daarbij betoogt [appellant B] dat de rechtbank een te beperkte toets heeft toegepast bij het betoog of artikel 5 van het IVRK is overtreden. Daarvoor verwijst [appellant B] naar overweging 6.3 van uitspraak 2.
12.1. De Afdeling zal hieronder eerst ingaan op de vraag of de last onder dwangsom een schending oplevert van de artikelen 3 en 5 van het IVRK. Daarna zal de Afdeling ingaan op het betoog van [appellant B] dat de last onder dwangsom strijd oplevert van artikel 8 van het EVRM.
- Artikel 3 IVRK
12.2. Artikel 3, eerste lid, van het IVRK luidt als volgt:
"1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging."
12.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Waar het gaat om het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat artikel 3, eerste lid, van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. De bestuursrechter moet toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en daarmee of het bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4857, onder 7.2.
12.4. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college zich in het besluit op bezwaar 2 onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kleinzoon van [appellant B]. In de uitspraak van de rechtbank van 10 februari 2023 heeft de rechtbank geoordeeld dat het aan [appellant B] gerichte besluit op bezwaar van 24 november 2022 een motiveringsgebrek bevat. Dat motiveringsgebrek zat onder meer in de manier waarop de belangen van de kleinzoon waren meegewogen in de besluitvorming. Daarop heeft het college het besluit op bezwaar 2 genomen. In dit besluit gaat het college nadrukkelijk in op de belangen van de kleinzoon. Daarbij betrekt het college de mogelijke gevolgen, waaronder de verhuizing en de afstand tot de basisschool vanaf de huidige woning. Ook betrekt het college een verslag van M4Care, waar de kleinzoon in behandeling was, en de door [appellant B] gestelde onveilige situatie van een verblijf bij de moeder van zijn kleinzoon. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de kleinzoon.
Het betoog slaagt in zoverre niet.
- Artikel 5 van het IVRK
12.5. Artikel 5 van het IVRK luidt als volgt:
"De Staten die partij zijn, eerbiedigen de verantwoordelijkheden, rechten en plichten van de ouders of, indien van toepassing, van de leden van de familie in ruimere zin of de gemeenschap al naar gelang het plaatselijk gebruik, van wettige voogden of anderen die wettelijk verantwoordelijk zijn voor het kind, voor het voorzien in passende leiding en begeleiding bij de uitoefening door het kind van de in dit Verdrag erkende rechten, op een wijze die verenigbaar is met de zich ontwikkelende vermogens van het kind."
12.6. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat handhavend optreden strijd oplevert met artikel 5, eerste lid, van het IVRK. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen betekent het feit dat de recreatiewoning niet permanent bewoond mag worden niet dat [appellant B] geen passende leiding en begeleiding kan geven aan zijn kleinzoon. Aangezien het betoog om deze redenen al niet slaagt, laat de Afdeling de vraag of artikel 5 IVRK rechtstreekse werking heeft in het midden.
De Afdeling ziet in wat [appellant B] heeft aangevoerd ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank een te beperkte beoordeling heeft gegeven van artikel 5 van het IVRK. De Afdeling overweegt daarvoor dat de rechtbank in uitspraak 2 in overweging 9.1 is ingegaan op het betoog van [appellant B] over artikel 5 van het IVRK en niet, zoals [appellant B] stelt, in overweging 6.3.
Het betoog slaagt in zoverre ook niet.
- Artikel 8 van het EVRM
12.7. Artikel 8 van het EVRM luidt als volgt:
"1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
12.8. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of de last onder dwangsom een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het recht van [appellant B] en zijn kleinzoon op respect voor hun privéleven, gezinsleven en/of woning. De Afdeling overweegt daarbij eerst dat het recht in dit artikel niet onbegrensd is. Artikel 8, tweede lid, van het EVRM bepaalt dat het recht beperkt kan worden als dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een legitiem doel, zoals bijvoorbeeld het economisch welzijn van het land en de rechten en vrijheden van anderen.
12.9. De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien. De beperking dat het recreatieverblijf niet voor permanente bewoning mag worden gebruikt vindt zijn grondslag in de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening en het op grond van die wet vastgestelde bestemmingsplan. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere het economisch welzijn van het land en de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:854, onder 10.1.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of de betrokken wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Dat wil in dit geval zeggen dat de last onder dwangsom evenredig moet zijn aan het doel dat daarmee wordt gediend. De Afdeling oordeelt dat de last onder dwangsom evenredig is en daarom geen ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het recht zoals vastgelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Daarvoor overweegt de Afdeling als volgt.
De Afdeling neemt als vertrekpunt dat een verhuizing voor de kleinzoon nadelige gevolgen kan hebben. Het college heeft echter meer waarde mogen hechten aan het belang van handhavend optreden. Daarbij betrekt de Afdeling dat met handhaving een zwaarwegend algemeen belang gediend wordt. Daarnaast is [appellant B] al in 2016 gewaarschuwd dat permanente bewoning op het perceel niet was toegestaan. Op dat moment woonde zijn kleinzoon nog niet bij hem in. Daarmee heeft [appellant B] bijgedragen aan het ontstaan van een situatie waarin handhavend optreden jegens hem ook gevolgen heeft voor zijn kleinzoon. Ook overweegt de Afdeling dat de last onder dwangsom niet bepaalt dat [appellant B] niet langer met zijn kleinzoon samen kan wonen, maar alleen dat de recreatiewoning niet permanent bewoond mag worden. Ook betekent een verhuizing niet automatisch dat de kleinzoon van basisschool moet wisselen. De Afdeling overweegt daarbij dat [appellant B] weliswaar heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt, dat het niet mogelijk is om vervangende woonruimte in de omgeving te vinden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht niet geoordeeld dat het opleggen van de last onder dwangsom in strijd is met artikel 8 van het EVRM.
Het betoog slaagt in zoverre ook niet.
Onevenredigheid van de handhaving gelet op samenhangende omstandigheden
13. [appellant B] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college van handhavend optreden af had moeten zien, omdat dit onevenredig is gelet op de belangen van [appellant B]. Daarbij wijst [appellant B] eerst op het belang van zijn kleinzoon. Daarnaast wijst [appellant B] op het feit dat hij mantelzorg verleent aan een bejaarde buurman. Ook stelt hij dat onderhandelingen plaatsvinden tussen [appellant A] en [appellant B] over de verkoop van de woning aan [appellant B]. Ten slotte stelt hij dat de bewoning door [appellant B] tussen 2016 en 2021 gedoogd is.
[appellant B] betoogt daarbij dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college de verschillende belangen van [appellant B] onvoldoende in samenhang heeft afgewogen. Daarnaast betoogt [appellant B] dat de rechtbank de verschillende belangen afzonderlijk en daardoor onvoldoende in samenhang heeft beoordeeld.
13.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college de door [appellant B] aangevoerde omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang heeft bezien. In het besluit op bezwaar 2 is in de bijlage eerst ingegaan op de verschillende door [appellant B] aangedragen omstandigheden. Vervolgens concludeert het college echter dat het meer waarde toekent aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, dan aan de belangen van bezwaarde bij het voortzetten van het met het bestemmingsplan strijdige niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat het college daarbij niet alle aangevoerde belangen in samenhang heeft meegewogen.
De Afdeling ziet daarnaast geen grond voor het oordeel dat de rechtbank deze omstandigheden onvoldoende in samenhang heeft afgewogen. De rechtbank overweegt onder 6.3 dat het geschil neerkomt op de vraag of handhavend optreden onevenredig is en dat het de evenwichtigheid van de opgelegde last onder dwangsom intensief toetst. Daarna gaat de rechtbank eerst afzonderlijk in op de aangevoerde omstandigheden. De rechtbank heeft daarbij ook beoordeeld of het college de omstandigheden voldoende in samenhang heeft bezien. De rechtbank oordeelt vervolgens in overweging 12 dat de opgelegde last onder dwangsom evenwichtig is, mede gelet op wat ervoor is overwogen. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat de rechtbank daarbij niet alle aangevoerde belangen in samenhang heeft meegewogen.
13.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de last onder dwangsom onevenredig is. Gelet op wat de Afdeling onder 12-12.9 heeft overwogen, ziet de Afdeling in de belangen van de kleinzoon van [appellant B] geen reden om te oordelen dat handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling ziet in de andere aangevoerde omstandigheden geen grond voor een ander oordeel.
De Afdeling overweegt in verband daarmee dat ook als [appellant B] eigenaar wordt van de woning, permanente bewoning niet is toegestaan. Daarom kan aan de lopende onderhandelingen - wat daarvan verder ook zij - geen waarde worden gehecht. De Afdeling overweegt verder dat de vorm van hulp die [appellant B] aan de bejaarde buurman verleent niet zo groot is, dat het college om die reden van handhavend optreden af had moeten zien. De Afdeling betrekt daarbij dat deze hulp voornamelijk bestaat, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, uit een oogje in het zeil houden, boodschappen doen, reparaties uitvoeren en zorgen voor vervoer en is daarmee niet gelijk te stellen met mantelzorg. De Afdeling ziet in het feit dat het college tussen 2016 en 2021 niet heeft gehandhaafd ook geen reden waarom nu niet handhavend opgetreden kan worden. De Afdeling betrekt daarbij dat [appellant B] in 2016 al is gewaarschuwd dat permanente bewoning niet is toegestaan en dat hij inmiddels ruimschoots in de gelegenheid is geweest uit te zien naar vervangende woonruimte. De Afdeling ziet in deze omstandigheden ook in samenhang bezien, geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenwichtig is.
13.3. Het betoog slaagt niet.
Begunstigingstermijn
14. [appellant B] verzoekt dat de begunstigingstermijn wordt verlengd. [appellant B] stelt daarbij op dat gelet op de ontwikkeling van zijn kleinzoon een termijn van één of twee jaar mogelijk veel verschil kan maken voor de gevolgen die een verhuizing voor hem heeft.
Daarnaast wijst [appellant B] op het voorstel van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (hierna: de minister) om permanente bewoning van recreatiewoningen te legaliseren voor een periode van tien jaar. Daarbij wijst [appellant B] ook op een brief van de minister van 19 december 2024 waarin een oproep wordt gedaan aan gemeenten om niet handhavend op te treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen, in afwachting van de uitwerking van het voorstel. Dit naar aanleiding van een door de Tweede Kamer aangenomen motie. [appellant B] stelt dat door een verlenging van de begunstigingstermijn zicht op legalisatie kan ontstaan.
[appellant B] stelt verder dat er op de [locatie] en de Maasweg 3, 4 en 6 niet gehandhaafd wordt, omdat er sprake is van gedoogbesluiten. Daarom zou volgens [appellant B] in het kader van het gelijkheidsbeginsel de begunstigingstermijn moeten worden uitgesteld.
14.1. De Afdeling begrijpt het verzoek van [appellant B] zo, dat hij de Afdeling verzoekt om een voorlopige voorziening te treffen. De Afdeling ziet in de oproep van de minister geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening omdat het enkel aannemen van de motie niet heeft geleid tot gewijzigde wetgeving en onzeker is of en zo ja wanneer en in welke modaliteit tot dergelijke wetgeving door regering en parlement zal worden besloten. Hetzelfde geldt voor wat [appellant B] heeft aangevoerd over het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling ziet echter wel aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen vanwege het belang van de minderjarige kleinzoon. De Afdeling overweegt daarvoor als volgt.
14.2. Op 13 februari 2024 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling uitspraak gedaan op een verzoek van [appellant B] voor een voorlopige voorziening. Daarin heeft de voorzieningenrechter bepaald dat de begunstigingstermijn doorloopt totdat de Afdeling uitspraak gedaan heeft in de bodemuitspraak. Door deze uitspraak zal de begunstigingstermijn dan ook aflopen. Daardoor zullen dwangsommen verbeuren als [appellant B] niet per direct met zijn kleinzoon uit de recreatiewoning vertrekt.
14.3. Zoals onder 12.9 is overwogen heeft [appellant B] aannemelijk gemaakt dat een verhuizing negatieve gevolgen kan hebben voor zijn kleinzoon. Dit is namelijk onderbouwd met verklaringen van verschillende hulpverleners. Hoewel de Afdeling daarin geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het college daarom niet tot handhaving over kon gaan, ziet de Afdeling daarin wel aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Daarom zal de Afdeling bepalen dat de aan [appellant B] opgelegde last onder dwangsom wordt geschorst tot en met vrijdag 31 juli 2026. Dat heeft tot gevolg dat er pas dwangsommen kunnen verbeuren vanaf 1 augustus 2026. Met deze termijn is rekening gehouden met het einde van het lopende schooljaar. De Afdeling ziet geen aanleiding voor een langere termijn.
14.4. Door deze voorziening kan [appellant B] de woning blijven bewonen in de periode dat de last onder dwangsom is geschorst, zonder dat dwangsommen worden verbeurd. Als alleen deze last wordt geschorst, kan dit tot gevolg hebben dat [appellant A] in die periode dwangsommen verbeurt vanwege de aan hem opgelegde last onder dwangsom. Dat acht de Afdeling onredelijk. Daarom zal de Afdeling dezelfde voorlopige voorziening treffen voor de aan [appellant A] opgelegde last onder dwangsom. Deze zal ook geschorst worden tot en met vrijdag 31 juli 2026. Aangezien de eerder bepaalde begunstigingstermijn van de last aan [appellant A] op 10 februari 2023 is verstreken, zal de Afdeling de aan [appellant A] opgelegde last onder dwangsom met terugwerkende kracht schorsen.
Conclusies
Hoger beroep [appellant A]
15. Het hoger beroep van [appellant A] is ongegrond. Uitspraak 1 dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
16. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
17. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Hoger beroep [appellant B]
19. Het hoger beroep van [appellant B] is ongegrond. Uitspraak 2 dient te worden bevestigd.
20. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
21. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 10 februari 2023, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek van [appellant A] om schadevergoeding af;
III. bevestigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 5 januari 2024;
IV. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het aan R.C. van Erp gerichte besluit van 28 april 2022 wordt geschorst tot en met vrijdag 31 juli 2026;
V. bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat het aan [appellant A] gerichte besluit van 28 april 2022 met terugwerkende kracht wordt geschorst tot en met vrijdag 31 juli 2026.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
w.g. Brouwers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
1080